II OSK 1427/22

II OSK 1427/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Kr 985/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 6, art. 8, art. 9, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 10
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 10, art. 90 § 1, art. 183 § 2 pkt 5, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 985/21 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2021 nr ... r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 4 maja 2020 r. nr ...; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. O. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 985/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę S. O. na decyzję nr ... Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 lipca 2021 r, w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją z dnia 4 maja 2020r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane nałożył na inwestora S. O. (współwłaściciela dz. ew. nr ..., ...)
I. Obowiązek dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanego na dz. nr ewid. ... i ... położonych w miejscowości Z. przez następujące działanie:
1) usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów;
2) przywrócenie powierzchni gruntu na działkach nr ewid. ..., ... do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego
II. Zakaz parkowania pojazdów mechanicznych na dz. ew. nr ..., ... położonych w Z.
Decyzji w pkt II nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez S. O. i W. O. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: Prawa budowlanego) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł – na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. o nałożeniu na inwestora S. O. (współwłaściciela dz. nr ...,...) obowiązek dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanego na dz. nr ewid. ... oraz ... położonej w miejscowości Z. przez usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB znak: PINB.5160.J.8.2019 oraz znak: znak PINB.440.J.3.2018.
W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).
PINB prowadził postępowanie w przedmiocie budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. ... i ... położonych w miejscowości Z. W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, organ I instancji doszedł do przekonania, że przedmiot postępowania został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Orzeczony w zaskarżonej decyzji PINB nakaz rozbiórki był efektem poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie niezgodności przedmiotowego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W opinii MWINB organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując przedmiot postępowania jako plac parkingowy w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych. Na poparcie tego faktu przytoczono znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym fotografie obrazujące utwardzenie terenu warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości. Z ww. zdjęć wynika także, że plac postojowy reklamuje się jako parking płatny oraz że parkowało na nim więcej niż 10 samochodów. Poza wszelką wątpliwością można określić sposób użytkowania utwardzonego terenu - obecność na nim pojazdów. Wszystkie powyższe informacje świadczą zdaniem organu odwoławczego o prawidłowej klasyfikacji obiektu budowlanego przez PINB.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 ww. ustawy wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny.
Art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego stanowi: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego: Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt la-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b,28 oraz 30.
Zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonanie przedmiotowego placu postojowego (na którym możliwe jest ulokowanie powyżej 10 miejsc postojowych) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.
PINB prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tryb ten zastosowanie znajdzie do obiektów, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Choć pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Jak wskazuje organ odwoławczy - przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia w przypadku, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, Lex nr 1083609), to w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, jak też w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nakaże rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu. Należy bowiem podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 u Prawa budowlanego mają charakter związany. Gdy stwierdzona zostanie samowola budowlana, o której mowa w tym przepisie, a jednocześnie nie wystąpią prawem przewidziane przesłanki jej legalizacji, organ będzie nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 922/10 oraz z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 859/10). Co więcej, w przypadku braku możliwości legalizacji ustawodawca nie dał organowi możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki.
Jak podkreślił organ - wykonany utwardzony plac parkingowy na działkach ewid. ... i ... w miejscowości Z. narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr XXIV/210/2005 z dnia 7 marca 2005r. ( Dz. U. Woj. Mał Nr240 poz. 1612 z dnia 4 maja 2005r.) zmienionego uchwałą Rady Gminy Jabłonka Nr LIX/356/2010 z dnia 20 października 2010r. (dz. Urz. Woj. Mał. Nr 629 poz. 5089 z dnia 1 grudnia 2010r. dla obszaru, na którym ww. obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z mpzp działki ... oraz ... w Z. znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UT2. Dla terenów oznaczonych symbolem ustalono przeznaczenie terenów ( § 12 ust. 4 pkt 2)
1. Dopuszcza się wyłącznie realizację schroniska górskiego
2. Ze względu na położenie w miejscu przebiegu szklaku turystycznego pieszego na przełęczy K. wyklucza się lokalizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska.
Z uwagi na fakt, że przedmiotowy parking postojowy zrealizowany został na działkach które zgodnie z mzmp znajdują się na terenach UT2, Organ I instancji prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud nakazując S. O. dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. ... i ... położonych w miejscowości Z.
Utwardzony plac postojowy nie zawiera się ww. wyliczeniu obiektów budowlanych, które wg mpzp mogą zostać zrealizowane na działkach ... i ... w Z.
Tym samym ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - jako nieobjętego katalogiem wyjątków dopuszczonych przez plan do realizacji na spornym terenie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości kwestia, że nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Jak wyjaśnił organ II instancji, skoro nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Pr. bud), obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, co do zasady trafnie organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu jako zrealizowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił w całości poczynione przez PINB ustalenia faktyczne, jak i ostatecznie wyrażoną przez organ I instancji ocenę prawną w postaci orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania w oparciu o ww. przepis prawa skarżonej decyzji. Niemniej MWINB zauważył, że treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie upoważnia do orzeczenia o zakazie parkowania pojazdów mechanicznych ani do nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego. Na podstawie tego przepisu możliwe jest bowiem wyłącznie orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zatem MWINB w Krakowie zreformował skarżoną decyzję w powyższym zakresie.
Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu S. O. działającego przez pełnomocnika W. O. oraz W. O. odnośnie wykorzystania materiału dowodowego z innego postępowania wyjaśniono że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (...) W świetle art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów oraz zasada równorzędności dowodów. Reguły te statuują niedopuszczalność różnicowania wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych z uwagi na określone kryteria, czy też wyłączenie możliwości stosowania formalnej teorii dowodów (tj. uznawania, że dana okoliczność może zostać udowodniona przy pomocy konkretnych rodzajów dowodów). Konsekwencją powyższych zasad jest także brak możliwości uznania, że dowody zgromadzone bezpośrednio w postępowaniu prowadzonym w danej sprawie mają większą moc dowodową, niż dowody pochodzące z innych postępowań k.p.a., co wprost wynika z art. 75 § 1, dopuszcza wykorzystanie w postępowaniu dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu. Skoro ustawodawca dopuszcza tego rodzaju dowody jako równoprawne z dowodami przeprowadzonymi bezpośrednio przed organami prowadzącymi daną sprawę, to nie można uznać istnienia w każdym wypadku obowiązku powtórnego przeprowadzenia dowodów z innych postępowań. Z ww. przepisu oraz wyroku NSA wynika że organ prowadząc postępowanie nie jest zobligowany w każdej sytuacji do przeprowadzenia dowodu, może podczas prowadzonego postępowania skorzystać z dowodów które były przeprowadzone podczas innych postępowań i są one równoprawne w stosunku do dowodów przeprowadzonych bezpośrednio przed organami prowadzącymi daną sprawę.
Jak wskazał organ odwoławczy - nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.
Odnosząc się do pozostałych uwag podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy, oraz które stanowią odpowiedź na podnoszone kwestie. Wskazano, że PINB zebrał materiał dowodowy, który pozwala na określenie, iż przedmiotowy parking został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną w oparciu o ustalony stan faktyczny.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. O., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez:
- sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na poczynieniu ustaleń na podstawie wyników kontroli PINB w dniu 21.08.2018r. na działce ... w Z., podczas gdy decyzja organu I i II instancji dotyczy obowiązku dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. ... oraz ... włożonej w miejscowości Z., w związku z czym ustalenia organu II instancji w zakresie urządzenia działki nr ... w Z. nie mogą stanowić podstawy faktycznej w ustaleniach w zakresie urządzenia działek dz. ... oraz ... (objętych zaskarżoną decyzją) stanowiących współwłasność S. O.
- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że na dz. nr ewid. ... oraz ... położonej w miejscowości Z. został wybudowany parking zdefiniowany przepisami prawa budowlanego, opisany w zaskarżonej decyzji jako wydzielony plac parkingowy płatny wielostanowiskowy w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych, podczas gdy ww. działkach nie wybudowano parkingu, brak jest wydzielonych miejsc postojowych, brak jest oznakowania poziomego i pionowego, brak jest informacji o opłatach za parking, a dokonanie pokrycia określonego obszaru tłuczniem kamiennym na działkach nr ... oraz ... (objętych zaskarżoną decyzją), które należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu, zostało dokonane na potrzeby budowy budynku schroniska górskiego na dz. ewid nr ..., ..., ..., ..., ... wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną (pozwolenie na budowę nr ... Starosty Nowotarskiego znak: BA.6740.1.1034.2014. RS z dnia 30.12.2014r.) i w związku z faktem, że budowa nie została zakończona, utwardzenie powierzchni gruntu działek nr ... oraz ... (objętych zaskarżoną decyzją) nie może być usunięte;
- brak odniesienia się przez organ II instancji do celu w jakim dokonano wyżwirowania części działek dz. nr ewid. ... oraz ... w miejscowości Z. oraz dojazdu do tych działek, m. in. przez odniesienie się do sposobu korzystania z nieruchomości, który jest zgodny z celem budowlanym stanowiącym budowę budynku schroniska (tj. w zakresie ogrodzenia - oddziela ono plac budowy schroniska natomiast w zakresie warstwy żwiru różnej grubości - stanowi utwardzenie powierzchni gruntu, w zakresie dojazdu - stanowi dojazd do budynku schroniska);
b. naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, w tym dowodów na okoliczność czy w projekcie stanowiącym podstawę wydania pozwolenia na budowę budynku schroniska nr ... Starosty Nowotarskiego znak: BA.6740.1.1034.2014.RS z dnia 30.12.2014r., znajduje się opis dotyczący konieczności wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, a nadto dowodów na okoliczność ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach oraz w jaki sposób inwestor budowy schroniska dokonał utwardzenia terenu;
c. naruszenie art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wobec przyjęcia, iż "przedmiotowy parking został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej", nadto przez dowolne ustalenie wyłącznie w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 21.08.2018r. na dz, ..., iż na dz. nr ewid. ... oraz ... w miejscowości Z. (objętych zaskarżoną decyzją) został wybudowany parking z miejscami dla więcej niż 10 samochodów, z pominięciem faktów kiedy i w jakich okolicznościach oraz w jaki sposób inwestor budowy schroniska dokonał utwardzenia terenu;
d. naruszenie art, 107 § 3 k.p.a., co jest konsekwencją wyżej opisanych naruszeń, gdyż w tej sytuacji nie można uznać, że stan faktyczny sprawy i przyjęta podstawa prawna są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ do orzekania, nadto wobec nieustalenia jednej przesłanki z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie faktycznego urządzenia dz. ... oraz ..., powoduje brak możliwości rozstrzygnięcia o istocie sprawy.
e. naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie mógł zastosować zaskarżonego rozstrzygnięcia do stanu faktycznego sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 3 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor wybudował obiekt budowlany w postaci parkingu na więcej niż 10 samochodów, podczas gdy inwestor jedynie utwardził teren nieruchomości, oraz przez przyjęcie, iż utwardzony teren nie jest urządzeniem budowlanym, lecz obiektem budowlanym,
b. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 29 ust 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), przez orzeczenie nakazu rozbiórki, pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych w związku z budową budynku schroniska, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;
c. naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), przez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej oraz błędne zastosowanie ww. podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji do robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działach budowlanych, w sytuacji gdy nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nadto budowa schroniska nie została zakończona dlatego usunięcie utwardzenia powierzchni gruntu w postaci warstwy żwiru na działkach nr ewid. ... oraz ... jest niezgodne z prawem;
d. tym samym zarzuca się wyjście poza legitymację wskazaną w art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego;
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa.
Sąd zaznaczył, że dla stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471).
Zakres postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczył budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. ... i ... położonych w miejscowości Z.. W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, organy obu instancji doszły do przekonania, że przedmiot postępowania został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nakaz rozbiórki był efektem poczynionych przez organy ustaleń w zakresie niezgodności powstałego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie i organ I instancji prawidłowo dokonały oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując przedmiot postępowania jako plac parkingowy o ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych. W zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się fotografie obrazujące utwardzenie terenu warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości, że plac postojowy reklamuje się jako parking płatny oraz że parkowało na nim więcej niż 10 samochodów. Można zatem określić sposób użytkowania utwardzonego terenu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania powyżej powołana zasada. Art. 30 ustawy wskazuje na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny. Art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego stanowi: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego: Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b,28 oraz 30. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonanie placu postojowego (na którym możliwe jest usytuowanie powyżej 10 miejsc postojowych) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w Nowym Targu prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tryb ten znajduje zastosowanie do obiektów, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;
b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Jak stanowi art. 48 Prawa budowlanego - obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce. Nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie, jednak w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, jak też w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję związaną nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego lub wznoszonego obiektu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykonany utwardzony plac parkingowy na działkach ewid. ... i ... w miejscowości Z. narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr XXIV/210/2005 z dnia 7 marca 2005r. ( Dz. U. Woj. Mał Nr 240 poz. 1612 z dnia 4 maja 2005r.) zmienionego uchwałą Rady Gminy Jabłonka Nr LIX/356/2010 z dnia 20 października 2010r. (dz. Urz. Woj. Mał. Nr 629 poz. 5089 z dnia 1 grudnia 2010r. dla obszaru, na którym ww. obiekt jest zlokalizowany. Zgodnie z mpzp działki ... oraz ... w Z. znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UT2. Dla terenów oznaczonych symbolem ustalono przeznaczenie terenów ( § 12 ust. 4 pkt 2)
1. dopuszcza się wyłącznie realizację schroniska górskiego,
2. ze względu na położenie w miejscu przebiegu szklaku turystycznego pieszego na przełęczy K. wyklucza się lokalizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska.
Parking postojowy zrealizowany został na działkach, które zgodnie z planem miejscowym znajdują się na terenach UT2 - w którym wyklucza się lokalizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska.
Zdaniem Sądu, szczegółowe zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku.
Stan faktyczny został ustalony i oceniony prawidłowo. Zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest kompletne, zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Normy art. 3 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowalne zostały w sposób właściwy zastosowane przez organy obu instancji. Inwestor wykonał obiekt budowlany w postaci placu postojowego - parkingu na więcej niż 10 pojazdów samochodowych. W ocenie Sądu, nie do obrony było stanowisko inwestora, które zostało sformułowane wyłącznie na użytek prowadzonego postępowania, że "inwestor jedynie utwardził teren nieruchomości" na potrzeby schroniska górskiego i że jest to "urządzenie budowlane" a nie obiekt budowlany. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach wskazuje dobitnie, ze inwestor wybudował parking przed schroniskiem i pokrył go tłuczniem kamiennym. Obiekt funkcjonuje jako parking, co potwierdzają materiały zdjęciowe i wydruki z map internetowych z 2019 r. Działki ... i ... położone w jednostce rejestrowej G.2906 to grunty rolne - pastwiska trwałe, o klasie VI. Bez znaczenia są wskazywane przez skarżącego okoliczności, że "brak jest wydzielonych miejsc postojowych, brak jest oznakowania poziomego i pionowego, brak jest informacji o opłatach za parking". Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że na parkingu stoją liczne samochody osobowe o różnych rejestracjach, wykonano ogrodzenie z żerdzi drewnianych, a na tabliczkach informacyjnych przymocowanych do słupka ogrodzeniowego przy wjeździe (wbrew twierdzeniom skargi) zawarta jest informacja o opłacie.
Sąd Wojewódzki uznał również, że prawidłowo organ II instancji zreformował decyzję organu I instancji wskazując na to, że treść art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego nie upoważnia do orzeczenia o zakazie parkowania pojazdów mechanicznych ani do nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego.
Wbrew twierdzeniom skargi budowa obiektu budowlanego w postaci parkingu – na dzień jego urządzenia była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Artykuły 29 ust 1 pkt 10, ust 2 pkt 5 , art. 30 ust 1 pkt 1, art. 48 ust 1 pkt 1 , art. 80 ust 2 pkt 2 oraz art. 83 ust 2 Prawa budowlanego nie zostały naruszone.
W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, wyjaśniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo zastosowały art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie do stanu faktycznego sprawy.
Ze względu na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organy obu instancji przyjęły trafne stanowisko akcentując, iż nie zachodzi sytuacja określona w art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego (to jest sytuacja, w której budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a w konsekwencji nie zachodzi podstawa do wdrożenia postępowania legalizacyjnego.
Z tych względów, wobec stwierdzonego nieusuwalnego braku możliwości legalizacji wykonanej budowli - organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do orzeczenia nakazu rozbiórki, niezależnie od okoliczności podniesionych w skardze.
Sąd uznał, że skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
S. O. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 202lr. poz. 735 - dalej jako "k.p.a."), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym zarzucam:
a) sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, polegająca na poczynieniu ustaleń na podstawie wyników kontroli PINB w dniu 21.08.2018r. na działce ... w Z. oraz wykonanych zdjęć działki nr ... w Z., podczas gdy decyzja organu I i II instancji dotyczy obowiązku dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanych na dz. nr ewid. ... oraz ... położonej w miejscowości Z., w związku z czym ustalenia organu II instancji w zakresie urządzenia działki nr ... w Z. nie mogą stanowić podstawy faktycznej w ustaleniach w zakresie urządzenia działek dz. ... oraz ... (objętych zaskarżoną decyzją) stanowiących współwłasność S. O., ponadto zebrany materiał dowodowy w postaci zdjęć (k.40-47, 30-32, 24-28) obrazuje stan faktyczny (w postaci zaparkowanych samochodów, wykonanych żerdzi i słupków, umieszczenia tablic informacyjnych przy wjeździe o opłatach) na działce nr ... w Z. (sąsiedniej) a nie na działkach będących własnością skarżącego;
b) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia, że na dz. nr ewid. ... oraz ... położonej w miejscowości Z. został wybudowany parking zdefiniowany przepisami prawa budowlanego, opisany w zaskarżonej decyzji jako wydzielony plac parkingowy płatny wielostanowiskowy w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych, podczas gdy ww. działkach nie wybudowano parkingu, brak jest wydzielonych miejsc postojowych, brak jest oznakowania poziomego i pionowego, brak jest informacji o opłatach za parking, a dokonanie pokrycia określonego obszaru tłuczniem kamiennym na działkach nr ... oraz ... (objętych zaskarżoną decyzją), które należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu, zostało dokonane na potrzeby budowy budynku schroniska górskiego na dz. ewid nr ..., ..., ..., ..., ... wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną (pozwolenie na budowę nr ... Starosty Nowotarskiego znak: BA.6740.1.1034.2014. RS z dnia 30.12.2014r.) i w związku z faktem, że budowa nie została zakończona, utwardzenie powierzchni gruntu działek nr ... oraz ... (objętych zaskarżoną decyzją) nie może być usunięte;
c) brak odniesienia się przez organ II instancji do celu w jakim dokonano wyżwirowania części działek dz. nr ewid. ... oraz ... w miejscowości Z. oraz dojazdu do tych działek, m. in. przez odniesienie się do sposobu korzystania z nieruchomości, który jest zgodny z celem budowlanym stanowiącym budowę budynku schroniska (tj. w zakresie ogrodzenia - oddziela ono plac budowy schroniska natomiast w zakresie warstwy żwiru różnej grubości - stanowi utwardzenie powierzchni gruntu, w zakresie dojazdu - stanowi dojazd do budynku schroniska);
d) niepełne zgromadzenie materiału dowodowego sprawy, w tym dowodów na okoliczność czy w projekcie stanowiącym podstawę wydania pozwolenia na budowę budynku schroniska nr ... Starosty Nowotarskiego znak: BA.6740.1.1034.2014. RS z dnia 30.12.2014r., znajduje się opis dotyczący konieczności wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, a nadto dowodów na okoliczność ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach oraz w jaki sposób inwestor budowy schroniska dokonał utwardzenia terenu;
e) niepełne zgromadzenie materiału dowodowego sprawy przez brak weryfikacji czy na działkach objętych postępowaniem PINB.440.J.3.2018 oraz PINB.5160.J.8.2019 została wykonany obiekt budowlany w postaci parkingu, nadto niezależenie od powyższego czy materiał zdjęciowy stanowiący podstawę orzekania dotyczy działek objętych sprawą, tym bardziej, iż w zakresie działek nr dz. nr ewid. ... oraz ... nie była przeprowadzana kontrola na gruncie, nie były wykonane zdjęcia ww. działek, w aktach sprawy brak jest protokołu z kontroli na gruncie z udziałem właściciela działek nr ... oraz ... (S. O.). e./ dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie wobec przyjęcia, iż "przedmiotowy parking został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej", nadto przez dowolne ustalenie - wyłącznie w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 21.08.2018r. na dz. ..., iż na dz. nr ewid. ... oraz ... w miejscowości Z. (objętych zaskarżoną decyzją) został wybudowany parking z miejscami dla więcej niż 10 samochodów, z pominięciem faktów kiedy i w jakich okolicznościach oraz w jaki sposób inwestor budowy schroniska dokonał utwardzenia terenu;
- co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i przyjęciem, iż podstawa prawna orzeczenia są rezultatem prawidłowo dokonanej subsumcji przepisów prawnych, wobec opisanych wątpliwości w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd do orzekania, nadto co skutkowało nieustaleniem jednej przesłanki z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie faktycznego urządzenia dz. ... oraz ..., co powoduje brak możliwości rozstrzygnięcia o istocie sprawy;
2) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nie wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny prawnej decyzji organu II instancji, co uniemożliwia poddanie kontroli kasacyjnej orzeczenia Sądu I instancji;
b) art. 6, art. 8, art. 9 i 11 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji tych przepisów;
3) art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 374 ze zmianami) w związku z art. 45 Konstytucji RP - przez brak przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy nie było nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób które były uprawnione do uczestnictwa w rozprawie, co uniemożliwiło obronę zarzutów Skarżącego bezpośrednio na rozprawie, co powinno poprzedzać wydanie wyroku w sprawie, tym samym doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) naruszenie art. 3 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 1333), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor wybudował obiekt budowlany w postaci parkingu na więcej niż 10 samochodów, podczas gdy inwestor jedynie utwardził teren nieruchomości, oraz przez przyjęcie, iż utwardzony teren nie jest urządzeniem budowlanym, lecz obiektem budowlanym;
2) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 29 ust 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez orzeczenie nakazu rozbiórki, pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych w związku z budową budynku schroniska, nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;
3) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej oraz błędne zastosowanie ww. podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji do robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działach budowlanych, w sytuacji gdy nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nadto budowa schroniska nie została zakończona dlatego usunięcie utwardzenia powierzchni gruntu w postaci warstwy żwiry na działkach nr ewid. ... oraz ... jest niezgodne z prawem;
4) tym samym zarzuca się wyjście poza legitymację wskazaną w art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, podczas gdy kontrolowane decyzje powinny być uchylone wobec dokonania ustaleń faktycznych z uchybieniem wymogów proceduralnych wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym skarżący jako inwestor wybudował na działkach nr ... i ... parking w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych, bez wymaganego pozwolenia i niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co skutkowało nakazem rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Zgodzić się jednak należało z zarzutami skargi kasacyjnej, w których wskazano na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mianowicie zaznaczyć należy, że zarówno w odwołaniu, jak też w skardze podniesiono brak ustaleń dotyczących zakresu projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę schroniska – decyzją Starosty Nowotarskiego z 30 grudnia 2014 r. Rację ma skarżący, że bez sprawdzenia dokumentacji projektowej nie było możliwe prawidłowe ustalenie, czy przedmiotowe utwardzenie terenu jest (w całości lub w części) urządzeniem budowlanym związanym z budową oraz użytkowaniem schroniska realizowanego na podstawie pozwolenia z 2014 r., czy też stanowi samodzielny obiekt w postaci obiektu parkingowego.
Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do tego zagadnienia, a Sąd Wojewódzki ograniczył ocenę do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, przyjmując niezasadnie, że był on wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć zatem należy, że już w odwołaniu podnoszono argumenty oparte na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, iż w przypadku utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) dochodzi do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), gdy pozostaje ono w związku funkcjonalnym z innym obiektem budowlanym (np. budynek mieszkalny), w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Natomiast inaczej kwalifikuje się utwardzenie działki, które pełni samodzielną lub dominującą funkcję, np. plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy (por. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11, 11 grudnia 2013 r. II OSK 1722/12, 19 grudnia 2017 r. II OSK 701/16).
Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie utrwalone zostało w szczególności stanowisko, zgodnie z którym plac postojowy (parkingowy) klasyfikuje się jako urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym (budowlą), gdy jest to teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego).
Jeżeli natomiast w wyniku robót budowlanych utwardzających teren powstanie plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to należy zaliczyć go do obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2023 r. II OSK 1716/20, 14 września 2023 r. II OSK 1059/22).
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie:
- po pierwsze, nie wyjaśniono czy utwardzenie przedmiotowych działek gruntowych przewidziane było w ramach projektu schroniska, budowanego na podstawie pozwolenia z 30 grudnia 2014 r.;
- po drugie, nie ustalono w sposób wystarczający, że dokumentacja zdjęciowa obrazująca zaparkowane samochody osobowe dotyczy nieruchomości skarżącego.
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie budowy i prowadzenia parkingu na działkach skarżącego, chociażby z uwagi na brak precyzyjnych opisów poszczególnych dowodów.
Sąd Wojewódzki nie odniósł się rzetelnie do zarzutów skargi, w których kwestionowano to, że ustalenia dotyczące nieruchomości skarżącego oparto na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych bez jego udziału na działce sąsiedniej nr ....
Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził prawidłowo, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczalne było wykorzystanie w niniejszej sprawie materiału dowodowego z innego postępowania administracyjnego, jednak należało go uzupełnić w taki sposób, aby możliwe było zidentyfikowanie sfotografowanych części nieruchomości z konkretnymi działkami ewidencyjnymi, stanowiącymi własność skarżącego.
Zauważyć trzeba, że organ powiatowy w sposób ogólnikowy opisał sporny obiekt, powielając ustalenia dotyczące sąsiedniej nieruchomości.
W rezultacie utrudniona weryfikacja zebranego w aktach materiału nie pozwalała na zaaprobowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Tym samym za niewłaściwą należało uznać ocenę co do klasyfikacji robót budowlanych jako parkingu wymagającego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż brak wydzielonych miejsc postojowych, bądź brak określonego oznakowania poziomego i pionowego tych miejsc, nie stanowi przeszkody do potraktowania utwardzonego tereny jako parkingu, jeżeli faktyczne takie jego przeznaczenie i użytkowanie zostanie ustalone (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. II OSK 3050/14).
Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wadliwa okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego skutkująca oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku warunkowała podjęte rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego wyroku i kontrolowanych decyzji.
Uwzględnienie zarzutów sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprawiło, że przedwczesne okazały się zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w punktach II.1, 2, 3, 4 skargi kasacyjnej.
Ponadto wskazać należy na bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm., dalej: ustawa covidowa) w związku z art. 45 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił podstawę prawną rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy czym z akt sprawy wynika, że strony zostały uprzedzone pismem informacyjnym o warunkach przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej oraz o tym, iż w sytuacji gdy którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej, to sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.
W takim stanie prawnym uprawnione było podjęcie przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenia o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, skoro nie wszystkie strony tego postępowania zgłosiły, że mają możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej.
Nie ulega wątpliwości, że wszystkie strony muszą mieć zapewnione równy udział w rozprawie odmiejscowionej, w przeciwnym razie osoby niemające technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej mogłyby postrzegać takie posiedzenia jako formę faworyzowania czy uprzywilejowania osób korzystających z odpowiednich narzędzi informatycznych.
W przypadku rozprawy zdalnej nie ma analogicznej sytuacji jak przy rozprawie tradycyjnej, kiedy to od decyzji samej strony zależy, czy stawi się do budynku sądowego celem udziału w rozprawie. Aktualnie dostępność do urządzeń technicznych umożliwiających łączność internetową z przekazem obrazu i dźwięku nie jest powszechna, co Sąd Wojewódzki musiał wziąć pod uwagę.
Co istotne, chociaż pełnomocnik skarżącego złożył do Sądu pismo z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, to z podanych wyżej przyczyn nie mógł on być uwzględniony. Jednocześnie skarżący, będąc uprzedzony o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie.
Podkreślić należy, że z treści art. 90 § 1 p.p.s.a. wynika wyraźnie, że w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych.
Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego.
W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21).
W powołanym wyżej wyroku słusznie zaznaczono, że choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym.
Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wobec powyższego niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu.
W związku z uwzględnieniem zarzutów wcześniej omówionych, zasadny okazał się zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
23