II OSK 1427/07

II OSK 1427/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 955/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-05-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 1  ust. 2,4,10
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 955/05 w sprawie ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w zakresie § 22 oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2007 r. II SA/Kr 955/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. J. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania osiedla [...] w K. w zakresie § [...].
Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd I instancji podniósł, iż zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, a więc ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia zarzutów do projektu planu, projekt ten w kształcie przedstawionym radzie gminy do uchwalenia jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Oznacza to, że organ planistyczny związany jest stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w orzeczeniach zapadłych po rozpoznaniu uchwały w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z akt sprawy wynika, że elementy procedury planistycznej po wydaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 3159/02 i z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 3198/02 zostały zrealizowane zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Wyliczenie w art. 10 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ustawy.
W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta K. nie przekroczyła, w opinii Sądu I instancji, granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulację zawartą w § [...] uchwały nr [...] z dnia [...].
Na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określono bowiem przeznaczenie podstawowe (jest to przeznaczenie rolne gruntów pod ogrody, sady i łąki) i dopuszczalne terenu ZO (art. 10 ust. 1 pkt 1), warunki zagospodarowania wszystkich terenów ZO, jak i dodatkowe warunki zagospodarowania dla terenów ZO 1, ZO 2, ZO 3 (art. 10 ust. 1 pkt 6), a na stanowiącym załącznik graficzny uchwały rysunku planu zaznaczono linie rozgraniczające tereny ZO 1, ZO 2, ZO 3 (art. 10 ust. 1 pkt 1) jednocześnie uwzględniając zgodnie treścią art. 1 ust. 2 ustawy wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, a także prawo własności skarżącego. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza jednak zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Regulacja powyższa wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności. Zaskarżona regulacja § [...] uchwały ingerencji takiej jednak nie stanowi.
Nadto § [...] uchwały nie dotyczy całej nieruchomości skarżącego nr [...] obr. [...] K. i nie przewiduje całkowitego zakazu zabudowy, gdyż w każdym z terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3 dopuszcza lokalizację określonych form zabudowy. Okoliczność określenia w § [...] ust. [...] pkt [...] generalnego zakazu zabudowy w terenach ZO z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji określonych form zabudowy w terenach oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3 wchodzącymi w skład terenów ZO nie jest uchybieniem dyskwalifikującym zaskarżoną część uchwały. Pozwala bowiem w drodze nieskomplikowanego procesu interpretacyjnego ustalić zakodowaną w zaskarżonej regulacji normę prawną.
Nadto wskazano na uwarunkowania historyczne przeznaczenia przedmiotowego terenu jako terenu zieleni, zabytkowy charakter [...] oraz na potrzebę jej ochrony konserwatorskiej jako wyjątkowego w skali K. zespołu historyczno-krajobrazowego. Należy przy tym podkreślić, że uwarunkowania powyższe zostały określone w decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] w sprawie wpisania [...] do rejestru zabytków nieruchomych i nie było w przedmiotowej sprawie podstaw do tego, by uwarunkowania te pomijać.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. J. reprezentowany przez adwokata.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że Rada Miasta K. w swojej uchwale nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] przyjętych dla
terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO, w tym terenów otwartych ZO 2, do których zaliczono nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego,
2) naruszenie art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. i 143 k.c, jak również art. 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd, że uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO, w tym terenów otwartych ZO 2, do których zaliczono nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, nie narusza istoty prawa własności,
II. naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego składającego się na rozpoznawaną sprawę,
2) art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uzasadnienie orzeczenia w sposób pełny i przekonywujący w oparciu o całość materiału dowodowego.
Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ewentualnie, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie zgodnie z zawartymi w skardze wnioskami tj. uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] uchwały przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO z uwagi na rażące naruszenie prawa -art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżący zauważył, że wymagane art. 10 ust. 1 ustawy określenie przeznaczenia terenów otwartych ujęte zostało wadliwie. Rada Miasta K. określiła je bowiem jako zieleń: ogrody, sady, łąki, wskazując nadto na konieczność zachowania istniejących zadrzewień i trwałych użytków zielonych oraz zakaz lokalizacji nowych ogródków działkowych lub ogrodów posiadających taki charakter. Przez wadliwe skonstruowanie § [...] uchwały doszło więc do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. regulacyjnej funkcji planu, albowiem nie da się jednoznacznie określić ustalonego w tym planie przeznaczenia terenów otwartych.
Skutkiem wadliwej regulacji § [...] uchwały dochodzi nadto do pomieszania funkcji rolniczej i nierolniczej, co jest tym bardziej istotne zważywszy na konieczność uwzględniania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które również są wiążące dla organu sporządzającego plan. Zgodnie z tą ustawą gruntami rolnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1) oraz np. grunty pracowniczych ogródków działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6), czy też grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi (art. 2 ust. 1 pkt 5). Znamiennym jest fakt, że w cytowanej ustawie wskazano na podstawy wyłączenia z produkcji gruntów rolnych wymieniając wśród nich grunty orne i sady, łąki i pastwiska trwałe oraz zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne (tabela w art. 12 ust. 7 ustawy), nie wymieniając natomiast ogrodów, które również ujęte zostały w przeznaczeniu terenów otwartych określonym w zaskarżonej uchwale. W wydanym do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1587) wprost zaliczono ogrody do terenów zieleni urządzonej, literowo oznaczonej jako ZP (załącznik nr 1 do Rozporządzenia), a nie do terenów rolniczych.
W zaskarżonym § [...] uchwały wskazano zieleń jako przeznaczenie terenów otwartych (nie, jak wskazał Sąd - przeznaczenie rolne), a następnie odwołano się do rolniczego wykorzystania tych terenów poprzez dopuszczenie lokalizacji sadów, łąk zachowanie zadrzewień i ogórków działkowych (zakaz lokalizacji nowych oznacza dopuszczenie utrzymania istniejących). Pomieszanie funkcji rolniczej i nierolniczej terenów otwartych w zaskarżonej części uchwały nie budzi zatem wątpliwości. W sposób oczywisty narusza to porządek prawny, w tym art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem z jednej strony nie pozwala ustalić jednoznacznie przeznaczenia tych terenów, z drugiej zaś wyklucza ochronę tej ich części, która byłaby objęta przeznaczeniem rolniczym.
Nie można przy tym pominąć, zdaniem strony skarżącej, istotnej sprzeczności pomiędzy zapisami planu przewidującymi różne warunki zagospodarowania terenów otwartych, bez uzasadnienia podstaw ich wyodrębnienia. Znamiennym jest, iż o ile w § [...] ust. 3 ustalono dla wszystkich terenów ZO zakaz lokalizacji zabudowy, o tyle faktycznie podtrzymano go wyłącznie dla terenów ZO 2. W pozostałym bowiem zakresie tj. terenów ZO 1 i ZO 3 dopuszczono zabudowę w postaci np. urządzeń sportu i rekreacji oraz pojedynczych obiektów związanych z funkcją kultury, sportu, rekreacji oraz handlu i gastronomii (§ [...] ust. [...]), czy też urządzeń terenowych i budowli związanych bezpośrednio z urządzeniem i funkcjonowaniem ogrodu towarzyszącego zabudowie mieszkalnej (§ [...] ust. [...]). Powyższe miało miejsce pomimo zaliczenia wszystkich tych kategorii do terenów otwartych ZO z ustaleniem zakazu zabudowy dla tych terenów. Powyższa sprzeczność wewnętrzna winna zostać wyeliminowana. Jeśli bowiem istotą terenów otwartych, na co wskazuje § [...] ust. [...] uchwały jest zakaz jakiejkolwiek zabudowy a zatem zakaz ten jest uzasadniony dla wszystkich terenów otwartych, winien on być utrzymany w ustaleniach dotyczących wszystkich terenów ZO, w tym także ZO 1 i ZO 3. Jeśli zaś nie jest on istotą terenów otwartych, co oznaczałoby możliwość zabudowy tych terenów, przewidzianą w sposób wskazany powyżej dla terenów ZO 1 i ZO 3, wprowadzenie zakazu zabudowy jedynie dla terenów ZO 2 nie może się ostać zwłaszcza, ze nie zostało w żaden sposób uzasadnione.
Nie jest również bez znaczenia, w opinii skarżącego, odwołanie się do zapisów Planu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. obowiązującego do [...]. Zgodnie z tymi zapisami, działka nr [...] przeznaczona została pod obszar miejskiej zieleni publicznej ZP. Znamiennym jest przy tym, iż w ramach ustalonego przeznaczenia dopuszczono o wiele szersze możliwości jej wykorzystania, wliczając w to lokalizację urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw, małych obiektów handlu i gastronomii a także pojedynczych plenerowych obiektów kultury (galerie plenerowe, amfiteatr, kina otwarte) i ekspozycji (§ [...] ust. [...] uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] (zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K.). W porównaniu zatem z poprzednio obowiązującymi zapisami, w zawiązku z uchwalonym uchwałą z dnia [...] planem, korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem zostało istotnie ograniczone.
Nie ulega wątpliwości, że podjęte ustalenia naruszają interes prawny i uprawnienia skarżącego jako właściciela działki nr [...], albowiem zakres ograniczeń wprowadzonych przedmiotową uchwałą dla terenów ZO 2, do których nieruchomość ta została zaliczona, godzi w istotę konstytucyjnie chronionego prawa własności, stanowiącego prawo majątkowe o najpełniejszej treści, na którą składają się uprawnienia do posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą.
Skoro więc własność jest prawem najpełniejszym i podlega szczególnej, konstytucyjnej ochronie, także jej ewentualne ograniczenie nie może następować swobodnie. Ustanowiona ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym kompetencja Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie jest kompetencją nieograniczoną i winna być oceniana z uwzględnieniem wszystkich aspektów składających się na prawną możliwość ograniczenia własności.
Nie jest także obojętne, iż działka nr [...] nie jest nieruchomością położoną w gminie wiejskiej, lecz znajduje się w centrum miasta. Określając jej przeznaczenie w przedmiotowej uchwale w sposób wskazany powyżej nie ujęto tej specyfiki, "zmuszając" właściciela do ustalonego w uchwale wykorzystywania nieruchomości typowo miejskiej w sytuacji, gdy takie wykorzystanie nie jest możliwe. Wyłączając możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, naruszono art. 140 k.c.
Nie jest również obojętny fakt, iż wprowadzając tak daleko idące ograniczenia w sposobie wykorzystywania nieruchomości, z wyeliminowaniem możliwości ogrodzenia działki włącznie, w istocie pozbawiono właściciela także faktycznej ochrony jego własności.
Nadto Sąd I instancji oceniając zgodność podjętej uchwały z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym błędnie określił przeznaczenie terenów otwartych, wskazując iż zostało ono określone jako przeznaczenie rolnicze, podczas gdy Rada Miasta K. w zaskarżonej uchwale określiła je jako zieleń. Tym samym poza polem zainteresowania Sądu znalazł się obszar wewnętrznej niezgodności przeznaczenia podstawowego (zieleń) z jego egzemplifikacją (sady, łąki, zadrzewienia, ogródki działkowe), a w dalszej części problem pomieszania rolniczego i nierolniczego przeznaczenia terenów otwartych oraz prawnej ochrony gruntów rolnych. Nadto powyższe uchybienie wyeliminowało jakąkolwiek potrzebę rozważań nt. naruszenia regulacyjnej funkcji planu poprzez wadliwą redakcję § [...] uchwały, przejawiającą się w niemożności jednoznacznego określenia ustalonego w tym planie przeznaczenia terenów otwartych.
Sąd pierwszej instancji nie podjął, zdaniem skarżącego, w tym zakresie żadnych rozważań, a w konsekwencji nie dokonał pełnej oceny zgodności zaskarżonej części uchwały z prawem, do czego był zgodnie z obowiązującymi przepisami zobowiązany.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie.
Organ podniósł, iż art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ograniczeń, co do możliwości ustalania przeznaczenia terenów. Samodzielność planistyczna gminy w tym względzie ograniczona jest oczywiście granicami ustawowego upoważnienia zawartego w tym przepisie jak i w innym przepisach odrębnych. Jednakże ustawodawca, tak na gruncie ówcześnie obowiązującego prawa jak i obecnie, nie nakazuje organom planistycznym tylko takiego określania przeznaczenia gruntów, które znajdowałoby swe odzwierciedlenie wyłącznie w pojęciach definiowalnych na podstawie obowiązujących ustaw.
Nie ma zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej żadnych podstaw do przyjęcia, że jednoznaczne i oczywiste określenie zaskarżoną uchwałą, przeznaczenia terenów jako zieleń, z zawartym tam doprecyzowaniem, nie pozwalała na jednoznaczne określenie ustalonego planem przeznaczenia terenów ZO.
Odnosząc się do zarzutu pomieszania funkcji rolniczej i nierolniczej organ powołując się na dotychczasowe orzecznictwo wskazał, iż przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów zaś niejednokrotnie z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia.
Dalej wskazano, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art.7 ust. 2 ustawy, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Definicja przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne zamieszczona w punkcie 6 art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówi, iż jest to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przepis ten, dla sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego skutkuje tym, że jeżeli grunty leżące w obszarze planu odpowiadają kategoriom ustalonym w art. 2 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jednocześnie spełniają warunki określone w art. 7 ust 2 to wymaga się zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze czy też nieleśne. Z treści skargi kasacyjnej natomiast wywieść można, w opinii strony przeciwnej, iż określenia, jakich używa się do opisania terenów o przeznaczeniu rolniczym muszą być literalnie przytaczane za art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka interpretacja tych przepisów pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 7 ust. 1, mówiącym, iż przeznaczenia takiego dokonuje się w miejscowym planie. Art 7 ust. 1 nakazuje niejako przy dokonywaniu oceny czy grunt jest przeznaczany na cele nierolnicze i nieleśne czytać jego ustalenia, nie zaś literalnie stosować zapisy z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będący ustawową definicję gruntu rolnego, nie zawiera pełnego i zamkniętego katalogu rolniczych sposobów wykorzystania gruntów. Wręcz odwrotnie definicja ma charakter formalny, tj. gruntami rolnymi są w pierwszym rzędzie grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W tej części zatem przepis w ogóle nie odwołuje się do funkcji gruntu a jedynie do oznaczeń ewidencyjnych. Dopiero w pkt 2-10 kryterium sposobu wykorzystania gruntu decyduje o jego rolnym charakterze. W pkt 2-10 chodzi przy tym w większości o grunty, które nie są zaliczane ewidencyjnie do użytków rolnych i w oparciu o samo tylko kryterium formalne nie miałyby charakteru rolnego.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w ww. przepisie.
Głównymi zarzutami podniesionymi przez skarżącego są: zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji oraz Radę Miasta K., iż nieprzekroczono granic upoważnienia ustawowego oraz naruszenie art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 i 143 k.c. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie naruszył istoty prawa własności wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO, w tym terenów otwartych ZO 2, stanowiącą własność skarżącego.
Odnosząc się do tych zarzutów, na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.
Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Uprawnienia przyznanego w art. 4 powołanej ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.
W przedmiotowej sprawie wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele te można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy). Przy uchwalaniu planu miejscowego gmina ma obowiązek uwzględnić także regulacje powołanej ustawy, które stanowią istotne ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości. Zauważyć należy, iż działka będąca własnością skarżącego położona jest po południowej stronie [...], która chroniona jest jako ciąg pieszy, na terenach oznaczonych jako tereny otwarte ZO, w których wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy, nowych ogródków działkowych lub ogrodów posiadających charakter ogródków działkowych przy konieczności zachowania istniejących zakrzewień i trwałych użytków zielonych. W tej sytuacji nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów w/w ustawy skoro nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolne w rozumieniu tej ustawy. Grunty te podlegają ochronie na podstawie przepisów powołanej ustawy, z których wynika, iż generalnie nie mogą one być przeznaczone pod zabudowę. Ewentualna zmiana przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagałoby uzyskania przez gminę zgody właściwych organów, określonych w art. 7 ust. 2 ustawy. Słusznie Sąd I instancji wskazał na uwarunkowania historyczne przeznaczenia przedmiotowego terenu jako terenu zieleni. Zabytkowy charakter [...] oraz potrzeba jej ochrony konserwatorskiej jako wyjątkowego, w skali K., zespołu historyczno - krajobrazowego przemawia za wprowadzeniem różnych form ochrony przyrody i w związku z tym gmina od wielu lat prowadzi jednolitą politykę przestrzenną w stosunku do tych terenów. W nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonym uchwałą z dnia [...] nr [...], przeważająca część działki skarżącego także znajdowała się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zieleń parkową, izolacyjna, skwery i zieleńce, ogrody botaniczne i zoologiczne, zieleń nieurządzoną i zieleń towarzyszącą ciekom wodnym oraz tereny upraw polowych bez prawa jakiejkolwiek zabudowy, cmentarze. Na terenach tych dopuszczono lokalizację pewnych inwestycji, jednakże obiekty lub urządzenia z zakresu dopuszczalnego przeznaczenia, można było lokować pod warunkiem m. in. nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Obecne przeznaczenie części terenu działki skarżącego pod tereny otwarte ZO w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. z dnia [...] jest zatem kontynuacją polityki przestrzennej gminy w tym rejonie. Podstawą prawną wprowadzenia zakazu zabudowy na tych terenach jest art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb m. in. szczególne warunki zagospodarowania terenu, w tym zakaz zabudowy wynikający z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zauważyć także trzeba, iż ustalając takie przeznaczenie spornego terenu, gmina związana była przede wszystkim postanowieniami uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. W Studium teren działki [...] został objęty strefą ochrony wartości kulturowych. Strefę tą wyznaczono w celu zachowania wyjątkowych walorów kulturowych istniejących układów urbanistycznych, zespołów zabudowy, pojedynczych obiektów architektonicznych i założeń zieleni, a także kształtowania nowych, wartościowych składników środowiska kulturowego. [...] posiada wybitne walory widokowe i jest częścią zespołu krajobrazowo - kulturowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie. Nie jest to akt prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Nie zasługuje na uwzględnienie także argumentacja strony skarżącej, iż wobec wadliwej regulacji § [...] zaskarżonej uchwały doszło do pomieszania funkcji rolniczej i nierolniczej a tym samym nieuwzględniono zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków. A contrario parki i ogrody nie wpisane do rejestru zabytków należy traktować jako grunty rolne.
Tym niemniej wskazać należy, iż przeznaczeniem terenów otwartych ZO jest pozostawienie gruntów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub w sposobie zmienionym na skutek przekształceń naturalnych. Przepis § [...] uchwały stanowi, iż grunty będą przeznaczone pod zieleń: ogrody, sady, łąki, a także wyraźnie wyklucza na wszystkich tych gruntach realizację nowej zabudowy, a także nakazuje chronić te tereny przed zainwestowaniem. Wszystkie tereny ZO pozostają nadal w planie terenami zielonymi. Utrzymanie takiego stanu rzeczy z dodatkowym zabezpieczeniem tych gruntów przed zainwestowaniem, chroni te grunty, czyli czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszaru o symbolu ZO tereny otwarte, precyzując jego przeznaczenie podstawowe i warunki zagospodarowania wyróżniając jednocześnie poszczególne kategorie terenów ZO tj. ZO1, ZO2, ZO3 dla których ustala się szczególne warunki zagospodarowania. W ten sposób sankcjonuje się istniejące uwarunkowania poprzez zastosowanie różnych rozwiązań na poszczególnych terenach. Działka skarżącego o nr [...] położona jest po południowej części [...] a od zachodu graniczy z Cmentarzem [...]. [...] chroniona jest jako ciąg pieszy a po obu jej stronach grunty ujęte zostały jako tereny zieleni otwartej, przy czym działka skarżącego w części, została przeznaczona pod tereny otwarte ZO2, dla których przewidziano całkowity zakaz lokalizacji zabudowy dopuszczając jedynie lokalizację obiektów małej architektury oraz niezbędnych budowli bezpośrednio służących zabezpieczeniu terenu oraz zakaz realizacji tylko trwałych ogrodzeń. Południowa część przedmiotowej działki przylega do ul. [...] i należy do terenów Zabudowy Mieszkalnej [...] z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a niewielka jej część do Terenów Komunikacji. Od [...] uwzględniony jest jedynie tymczasowy dojazd do działki [...], stanowiący jednocześnie dojazd do działek [...] i [...] położonych przy ul. [...]. Powyższe usytuowanie działki przy [...] będącej chronionym ciągiem pieszym, w którym występuje całkowity zakaz ruchu pojazdów, wyklucza możliwość jej zabudowy czemu organ dał wyraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozróżnienie terenów otwartych ZO na tereny ZO1, ZO2 i ZO3 wynika z istniejących uwarunkowań i nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. podnieść należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że skarżący może zaskarżyć uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] tylko w takim zakresie, w jakim uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie samego skarżącego. Sąd nadto z urzędu dokonuje oceny całokształtu procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powyższych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia wskazanych przepisów ustawy P.p.s.a. czemu dał wyraz, wbrew temu co twierdzi skarżący, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.