II OSK 1425/23

II OSK 1425/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 94/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-03-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 13, 57,60
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 94/23 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 grudnia 2022 r. znak: IR.I.7840.12.5.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 94/23, po rozpoznaniu skargi S.S. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 grudnia 2022 r., znak: IR.1.7840.12.5.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Staszowskiego z 17 października 2022 r., nr 5-63/2022 wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") złożyła na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "P.b."), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące wbrew ratio legis do tego, że "obszar oddziaływania obiektu" objętego zamierzeniem inwestycyjnym nie jest pojęciem jednoznacznym, a "ograniczenia w zabudowie" również nie są jednoznacznymi do ustalenia – i przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu wyznacza nie stan istniejący na działce sąsiedniej lecz także potencjalny - hipotetyczna możliwość dalszej zabudowy, jak i rozbudowy obiektu na działce sąsiedniej, jak również przypisanie w kontekście ustalenia "obszaru oddziaływania obiektu" kwestiom związanym "z dostępem do światła dziennego na działce należącej do skarżącego – w związku z realizacją planowanej inwestycji" rozstrzygającego znaczenia;
art. 28 ust. 2 P.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek oparcia się na błędnej ocenie, że działka sąsiednia może znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a przez to niezasadne potraktowanie skarżącego jako strony postępowania;
§ 13 ust 1 pkt 2 w zw. z § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art 149 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że w postępowaniu wznowieniowym winny być przez organ architektoniczno-budowlany badane ponownie kwestie związane z zapewnieniem nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i przedłożona "analiza" która "powinna również, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 rozporządzenia) i uwzględniać kwestie nasłonecznienia (§ 60 rozporządzenia)", w sytuacji gdy takie ustalenia wykraczają poza zakres kognicji organów wynikający z art 149 § 2 k.p.a, które to uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (we wznowionym postępowaniu badaniu podlegały kwestie niezwiązane z interesem prawnym skarżącego w kontekście ustalenia, czy przysługuje mu status strony);
art 3 pkt 20 P.b., przez niewłaściwą wykładnię oraz § 13 ust 1-4, § 57 i § 60 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że do ustalenia "obszaru oddziaływania obiektu" niezbędne jest zawarcie w projekcie budowlanym elementów (m. in. analizy graficznej) nieprzewidzianych w przepisach obowiązującego prawa, a tym samym naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., co miało wpływ na treść wyroku, przez dokonanie nieprawidłowej kontroli działalności organu, która winna opierać się wyłącznie na kryterium naruszenia przez organ konkretnych przepisów prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentacje mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji, pomimo częściowego błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż działka skarżącego może znajdować się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego objętego decyzją Starosty Staszowskiego z 27 maja 2022 r. o pozwoleniu na budowę, co wiąże się z przyznaniem skarżącemu przymiotu strony postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie w tym zakresie przyjął, że w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w powyższym postępowaniu, konieczne jest dokonanie dodatkowej analizy, czy planowana inwestycja spełnia wymagania związane z dostępem do światła dziennego względem istniejącego budynku jak i potencjalnej zabudowy na działce skarżącego (w tym rozbudowy znajdującego się na niej budynku). Skarżąca kasacyjnie podniosła, że normy § 13 ust. 1, pkt 2, § 57 oraz § 60 rozporządzenia nie przewidują konieczności zawarcia w projekcie budowlanym analizy przesłaniania zawierającej rysunki i opis.
W sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę status strony tego postępowania kształtuje art. 28 ust. 2 P.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 P.b. została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, wskazująca, że należy tym pojęciem objąć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym odnosząc się do kryteriów prawnych determinujących wyznaczenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę przyjmuje się, że art. 3 pkt 20 P.b. należy interpretować łącznie z art. 5 ust 1 pkt 9 P.b., który zobowiązuje do uwzględnienia w procesie inwestycyjnym poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA 21 lutego 2024 r., II OSK 63/24).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, by w zakresie oceny zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. status strony w sposób odmienny ustalać w postępowaniu wznowieniowym mającym charakter weryfikacyjno-merytoryczny, dlatego też kwestia pominięcia strony w postępowaniu, w którym zostało wydane pozwolenie na budowę, powinna podlegać, co do zasady, ocenie z punktu widzenia powyżej wskazanych przepisów.
Mając powyższe na uwadze zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, czy sporna inwestycja spełnia wymagania rozporządzenia w zakresie dostępu do światła dziennego dla nieruchomości z nią sąsiadującej (zabudowanej budynkiem mieszkalnym).
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Wedle § 57 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.
Z treści § 60 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 700-1700.
Niewątpliwie, organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązany jest zatem ocenić, na podstawie przedłożonego projektu budowlanego, czy nie dojdzie do naruszenia, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), z uwzględnieniem ww. przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Projektowana zabudowa powinna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia określone w ww. przepisach rozporządzenia dla sąsiadującej zabudowy.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w aktach sprawy brak jest analizy w powyższym zakresie. W projekcie budowlanym zawarto jedynie lakoniczne stwierdzenie, że "Projektowany budynek nie jest zlokalizowany w obszarze wyznaczonym przez § 13 warunków technicznych dla okien istniejącego budynku na sąsiedniej działce. Nie spowoduje przesłaniania żadnych okien budynku istniejącego, a więc także okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Projektowany budynek zlokalizowany jest północny zachód, a więc nie występuje zacienienie istniejącego budynku mieszkalnego". Wykazanie zgodności inwestycji w omawianym zakresie powinno być natomiast dokonane poprzez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis, co pozwoliłoby na dokładne zobrazowanie, że planowana inwestycja spełnienia wymagania, o których mowa w § 13 ust. 1, § 57 i § 60 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Brak sporządzenia stosownej analizy graficznej powoduje, że nie ma możliwości bezspornego przyjęcia, że inwestycja nie narusza ww. przepisów. Dopiero przeprowadzenie stosownych ustaleń w ww. zakresie umożliwi dokonanie prawidłowej oceny, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd I instancji zasadnie zatem uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 grudnia 2022 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
Podnieść przy tym należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, dokonanie powyższej analizy, w okolicznościach niniejszej sprawy, dokonać należy jedynie w zakresie istniejącej zabudowy znajdującej się na działce skarżącego. Ochronie przed zacienieniem podlegają bowiem wyłącznie pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko bowiem do istniejącej zabudowy, nie zaś do hipotetycznej. Wynika to wprost z § 13 rozporządzenia, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2024 r., II OSK 2522/23 ; 8 lutego 2024 r., II OSK 2325/22; 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12; 9 maja 2017 r., II OSK 2183/15; 12 czerwca 2019 r., II OSK 1945/17). W wyroku z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 73/20 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że interes podmiotu trzeciego występujący w obszarze oddziaływania inwestycji to interes, który da się jednoznacznie sparametryzować poprzez odniesienie do istniejącego zagospodarowania należącej do tego podmiotu działki, albo do działki, w stosunku do której konkretyzacja planów inwestycyjnych podmiotu trzeciego przyjęła postać decyzyjną. Hipotetyzowanie jaka będzie lokalizacja ewentualnej inwestycji i jakie będą jej parametry w celu ustalenia potencjalnego przesłaniania powinno być w tych warunkach uznane za niedopuszczalne. Dlatego też wskazania Sądu I instancji co do konieczności dokonywania analizy spełnienia ww. wymogów co do hipotetycznej zabudowy nieruchomości skarżącego (w tym rozbudowy znajdującego się na niej budynku) uznać należy za nieprawidłowe.
Odnosząc się zarzutu skarżącej kasacyjnie, iż normy § 13 ust. 1, pkt 2, § 57 oraz § 60 rozporządzenia nie przewidują konieczności zawarcia w projekcie budowlanym analizy przesłaniania zawierającej rysunki i opis, wyjaśnienia wymaga, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające na stwierdzenie spełnienia wymogów z ww. przepisów, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ jest zaś obowiązany ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), z uwzględnieniem powyższych przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania. Analiza spełnienia ww. wymogu powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Tym samym biorąc pod uwagę wysokość planowanego w niniejszej sprawie budynku mieszkalnego jak i jego odległość od istniejącego już budynku na działce skarżącego, uznać należy, że zasadnym jest dokonanie analizy graficznej, która pozwoli w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w ww. przepisach rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy, uznając, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.