II OSK 54/25

II OSK 54/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 496/24 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2024-10-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. i P.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 496/24 w sprawie ze skargi Z.P. i P.F. na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 17 września 2020 r. nr XXVIII/372/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie torów kolejowych ulic: Dożynkowej, Henrykowskiej i granic miasta Leszna postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 października 2024 r., sygnatura akt IV SA/Po 496/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołując się na art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a." odrzucił skargę Z.P.-F. i P.F. na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 17 września 2020 r. nr XXVIII/372/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie torów kolejowych ulic: Dożynkowej, Henrykowskiej i granic miasta Leszna.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący kwestionują postanowienia uchwały dotyczące działki nr [...] obr. L. Skarżący nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, są natomiast właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...] obr. H., gm. Ś., które znajdują się w pobliżu, tj. sąsiadują lecz nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...]. Na działkach nr [...] i [...] skarżący prowadzą działalność rolniczą wraz z fermą trzody chlewnej natomiast na działce nr [...] zaplanowany został teren sportu i rekreacji, gdzie możliwe będzie przeniesienie toru motocrossowego. W ocenie skarżących hałas emitowany na torze doprowadzi do pogorszenia warunków życia i pracy skarżących.
Sąd zauważył, że skarżący nie wykazali, aby ustalone w planie miejscowym przeznaczenie działki nr [...], obr. L., stanowiącej teren rolny, pod teren sportu i rekreacji (oznaczony symbolem US), jak i uszczegółowione zasady zagospodarowania tego terenu (w tym lokalizacja sportowo-rekreacyjnych obiektów budowlanych) ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości.
Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że interes skarżących nie jest interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. Nie jest to interes konkretny i aktualny, lecz przyszły i hipotetyczny. Teren US przeznaczony jest w kwestionowanym planie miejscowym pod teren sportu i rekreacji. Samo tylko takie przeznaczenie przedmiotowego terenu w żaden sposób nie determinuje powstania na nim toru motocrossowego. Nie jest zatem tak, że już samo przeznaczenie gruntu w planie miejscowym i dopuszczalny rodzaj jego zagospodarowania oraz parametry nowej zabudowy przesądzają o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Powstanie na terenie działki nr [...], ark. [...], obr. L., określonego obiektu sportowo-rekreacyjnego w postaci toru motocrossowego, negatywnie oddziałującego (poprzez emitowanie ponadnormatywnego hałasu) na nieruchomości skarżących, jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Podsumowując Sąd podkreślił, że skarżący nie wykazali, w jaki sposób zakwestionowane ustalenia planu miejscowego będą ograniczały możliwość zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości znajdujących się poza granicami zaskarżonego planu.
W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej: "KC" poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niezasadne uznanie, że skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego i tym samym, że są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 17 września 2020 r. o numerze XXVIII/372/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie torów kolejowych ulic: Dożynkowej, Henrykowskiej i granic miasta Leszna;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej Leszna z dnia 17 września 2020 r. o numerze XXVIII/372/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie torów kolejowych ulic: Dożynkowej, Henrykowskiej i granic miasta Leszna w zaskarżonej przez skarżących części nie narusza ich interesu prawnego i w konsekwencji tego odrzucenie skargi,
b) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej: "u.p.z.p." poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że postanowienia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają interesu prawnego skarżących, pomimo że plan ten dopuszcza zmiany przeznaczenia sąsiednich gruntów, co skutkować może immisjami przekraczającymi przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 KC.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazali, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił charakter oddziaływań toru motocrossowego nieprawidłowo uznając, że immisje związane z tą inwestycją nie naruszają prawa własności skarżących. Tymczasem planowany tor generuje hałas na poziomie przekraczającym normy akceptowalne dla działalności skarżących, wibracje oddziałujące na grunt, konstrukcje budynków i zwierzęta oraz pył i zanieczyszczenia mogące wpływać na jakość życia i prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących już sam fakt potencjalnej możliwości zrealizowania na działce nr [...] toru motocrossowego przesądza o naruszeniu ich interesu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń.
Zdaniem NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust.1 u.s.g. uznać należy za nieusprawiedliwiony.
W ocenie NSA, wbrew temu co twierdzą skarżący, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazali oni naruszenia przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie torów kolejowych, ulic: Dożynkowej, Henrykowskiej i granic miasta Leszna ich interesu prawnego.
Wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Po nowelizacji art. 58 § 1 p.p.s.a. w kwietniu 2015 r. - dodano pkt 5a - naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Najpierw sąd bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.
Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących poprzez to, że przewiduje zmianę przeznaczenia nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne (działka nr [...]) na teren sportu i rekreacji (§ 3 pkt 6 i § 13 planu miejscowego).
Jak wynika z zapisów zaskarżonego planu w § 3 pkt 6 planu miejscowego Rada ustaliła przeznaczenie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu pod teren sportu i rekreacji, oznaczony symbolem US. Z kolei w § 13, w zakresie ustaleń szczegółowych, w tym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenie oznaczonym symbolem US, ustalono: 1) lokalizację sportowo-rekreacyjnych obiektów budowlanych; 2) dopuszczenie lokalizacji: a) nie więcej niż jednego budynku szatni, b) nie więcej niż jednego budynku higienicznosanitarnego, c) tymczasowych obiektów higieniczno-sanitarnych, d) wiat; 3) powierzchnię zabudowy nie większą niż 0,5 % powierzchni działki budowlanej; 4) wysokość zabudowy nie większą niż 3 m; 5) teren biologicznie czynny nie mniejszy niż 85% powierzchni działki budowlanej: 6) intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej od 0 do 0,005; 7) kąt nachylenia połaci dachowych do 12°; 8) zapewnienie w granicach działki budowlanej co najmniej 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym co najmniej 2 stanowisk postojowych przystosowanych do obsługi pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową; 9) dostęp do drogi 3KD-D.
Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, są natomiast właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...] obr. H., gm. Ś., które znajdują się w pobliżu, tj. sąsiadują lecz nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...].
Zatem nieruchomości skarżących znajdują się poza terenem objętym planem.
Skarżący uzasadniają naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 140 KC w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 144 KC tym, że planowana inwestycja stanowić będzie źródło immisji ("hałas na wysokim poziomie") na teren ich działki, co zagraża działalności rolniczej i stabilności bytowej zwierząt.
Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13, art. 144 KC co do zasady może być powoływany w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu uzasadnienia twierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jednak zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 144 KC musi skutkować uznaniem go w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za nieuzasadniony, gdyż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła konkretnych norm dotyczących poziomu hałasu czy emisji spalin (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 3836/18).
Ponadto skarżący upatrują naruszenia ich interesu w realizacji konkretnego obiektu sportowo rekreacyjnego, podczas gdy nie ma pewności, że obiekt ten (tor motocrossowy) zostanie zrealizowany. Słusznym jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że same zamiary inwestycyjne Gminy nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżących zwłaszcza, że plan dopuszcza na tym terenie wszelkie obiekty sportowe otwarte (np. boiska, siłownie plenerowe). Obawy związane z hipotetycznymi przypuszczeniami nie mogą przesądzać o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.
Powołany przez skarżących art. 140 KC w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie mógł stanowić o zmaterializowaniu się aktualnego i realnego, indywidualnego interesu prawnego skarżących. Podnoszone zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu jest tylko hipotetyczne, a skarżący opierają się na przypuszczeniach. Sam bowiem fakt, że w planie miejscowym dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy jeszcze nie przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ponadto – co również zostało zauważone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – ocena zasadności zlokalizowania toru na tym terenie zostanie wydana przez właściwe organy w procesie budowlanym i to wówczas skarżący będą mogli poszukiwać ochrony swojego interesu prawnego.
Dla wykazania naruszenia interesu prawnego poprzez zaskarżony akt konieczne jest, aby wpływał on negatywnie na sferę prawnomaterialną i pozbawiał skarżącego pewnych uprawnień albo uniemożliwiał ich realizację, lub też nakładał nowe obowiązki. Naruszenie interesu prawnego następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie na niego nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Na skutek uchwalenia planu nie doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli, ponieważ korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że w piśmie z 24 lutego 2025 r. organ poinformował, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa zrezygnował z nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz Miasta Leszna. Obszar ww. działki – w związku z koniecznością zachowania rolniczego wykorzystywania nieruchomości – jedynie formalnie przeznaczony będzie jako teren sportu i rekreacji, podczas gdy faktycznie nadal wykorzystywany będzie rolniczo.
W tym stanie sprawy NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazali, że posiadany przez nich interes prawny, wywodzony z prawa własności nieruchomości położonej poza terenem zaskarżonej uchwały został naruszony tą uchwałą. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. należało odrzucić ich skargę jako niespełniającą wymagań z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.