II OSK 1422/22

II OSK 1422/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Sygn. powiązane
II SA/Bk 119/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-04-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 119/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2022 r., nr WOP.7721.152.2021.MW w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek W. [...] w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 119/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dalej "WSA w Białymstoku/sąd wojewódzki, sąd I instancji" oddalił skargę M. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, dalej "WINB" z 19 stycznia 2022 r. nr WOP.7721.152.2021.MW w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Powyższą decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 6 grudnia 2021 r. nr NB.I.5161.4.2021.BS, nakazującą M. S., na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], który jest obecnie użytkowany jako lokal usługowy - najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową.
W skardze kasacyjnej M. S., dalej: "skarżąca/skarżąca kasacyjnie", zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, w szczególności okoliczności dotyczących:
a) sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego na etapie postępowania odwoławczego, nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń, poprzestając na ocenie przedłożonych przez E. W. - członka zarządu Wspólnoty przy ul. [...] [...] wydruków (screenów) ogłoszeń o promocjach, akcjach, licytacjach pobytu w apartamencie, w sytuacji gdy samo zamieszczenie przedmiotowych postów na witrynie portalu społecznościowego, nie świadczy o faktycznym sposobie użytkowania lokalu,
b) podejmowania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń, poprzestając na stwierdzeniu, że "dla przypisania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie zawsze jest konieczne wykazywanie, czy i na ile prowadzona w nim działalność zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń" (vide str. 15 uzasadnienia wyroku),
2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym, polegających na przyjęciu, iż M. S. przeznacza stanowiący jej własność lokal mieszkalny nr [...] na najem krótkoterminowy połączony z działalnością rozrywkową, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania, w szczególności z dokumentu w postaci umowy najmu z 1 czerwca 2020 r., wynika, iż M. S. wynajęła przedmiotowy lokal mieszkalny na czas nieokreślony na rzecz M. K. z przeznaczeniem na potrzeby mieszkalne,
3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i dokonanie jedynie kontroli zaskarżonej decyzji, przy tym nie dokonując ponownej oceny materiału dowodowego i aktualizacji ustaleń stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania wyroku wbrew zasadzie dwuinstancyjności, poprzestając na ocenie przedłożonych przez E. W. - członka zarządu Wspólnoty przy ul. [...] [...] wydruków (screenów) ogłoszeń o promocjach, akcjach, licytacjach pobytu w apartamencie oraz gołosłownych twierdzeniach przedstawiciela Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] – D. K. podczas rozprawy 19 kwietnia 2022 r., nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń,
4. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w całości, pomimo braku przesłanek do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, z uwagi na to, że według stanowiska sądów administracyjnych, lokal mieszkalny, bez względu czy pozostaje we władaniu właściciela czy też najemcy czy najemców czy choćby innych osób za zgodą właściciela tam przebywających, zachowuje przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego, a co prowadzi do wniosku, że organy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nie miały podstaw do podejmowania czynności w ramach nadzoru budowlanego i w tym rozumieniu sprawa, w którą zostały zaangażowane stała się bezprzedmiotowa,
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię tego przepisu a tym samym nieprawidłowe uznanie, że mieszkalna funkcja lokalu nr [...] uległa zmianie na funkcję usługową, z uwagi na to, że lokal jest przeznaczany na wynajem krótkoterminowy, w sytuacji gdy zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzeczniczą: "Najem lokalu mieszkalnego nie wpływa na zmianę funkcji lokalu" (vide m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 817/20, wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/19),
2. art. 71a ust. 4 Pr.bud. poprzez błędne zastosowanie a tym samym utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej nakazującej M. S. - właścicielce lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...] - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy sposób użytkowania lokalu nr [...] nie uległ zmianie, bowiem w dalszym ciągu lokal pełni funkcję mieszkalną.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie z właściwymi przepisami.
Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ulicy [...] [...] w [...], dalej: "Wspólnota", w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Wspólnota nie zgodziła się ze skarżącą, jakoby organy nie dokonały w tej sprawie własnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, w oparciu o przeprowadzone dowody. Podkreśliła, że w sprawie miały miejsce między innymi przesłuchania świadków i oględziny przedmiotowego lokalu, celem ustalenia sposobu jego użytkowania. W związku z powyższym nie można podzielić zarzutu skarżącej, że ustalenia w niniejszej sprawie poczynione zostały jedynie w oparciu o wydruki stron internetowych portalu pośredniczącego w krótkoterminowym wynajmie lokali. W skardze kasacyjnej zarzuca się również, że wykorzystywanie lokalu mieszkalnego na potrzeby najmu krótkoterminowego nie może świadczyć o zmianie sposobu jego użytkowania. Jednak z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), wynika rozróżnienie na budynki zamieszkania zbiorowego - przeznaczone do okresowego pobytu ludzi (zob. § 3 ust. 5 rozporządzenia) i budynki mieszkalne - umożliwiające stały pobyt ludzi (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Z przepisów prawa wynikają zatem różne wymagania techniczne wynikające ze sposobu użytkowania budynku, jako przeznaczonego na pobyt tymczasowym, a pobyt stały ludzi. Wskazała także, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nie polegała wyłącznie na tym, iż były on krótkoterminowy, ale przede wszystkim na prowadzeniu w nim działalności rozrywkowej. W lokalu - na co wskazują ogłoszenia publikowane w sieci Internet - organizowane były takie imprezy jak: Walentynki, Dzień Kobiet, wieczory kawalerskie i panieńskie. Lokal został również technicznie przystosowany do organizowania w nim imprez rozrywkowych. Okoliczności te świadczą o tym, że skarżąca zmieniła samowolnie sposób użytkowania lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do sądu wojewódzkiego i w zasadzie skupiają się błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że mieszkalna funkcja lokalu nr [...] uległa zmianie na funkcję usługową, z uwagi na to, że lokal jest przeznaczany na wynajem krótkoterminowy. Przedmiotem zaskarżenia jest, jak wskazano powyżej, decyzja WINB nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, słusznie przyjął Sąd wojewódzki, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zakresie należącego do skarżącej lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...]. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego wydając zaskarżone decyzje dysponowały właściwie zebranym materiałem dowodowym, pozwalającym na prawidłowy ogląd okoliczności niniejszej sprawy oraz jej rozstrzygnięcie.
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 71 ust. 1, 2 i 4 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18, LEX nr 2768615).
Jednocześnie wskazać należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06). W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1837/19, LEX nr 3085230).
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2232/20).
W sprawie poza sporem pozostaje, że lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w [...] oddany został w najem. Wydając zaskarżoną decyzję organy dysponowały materiałem dowodowym, z którego wynika, że lokal ten był użytkowany jako lokal usługowy przeznaczony na najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową. Wskazują na to bezpośrednio dowody takie jak m.in.: protokoły przesłuchań świadków - mieszkańców budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], pismo S. L. z 28 września 2021 r., zapis z portalu [...].com potwierdzający, że lokal był oferowany na wynajem dobowy w październiku i listopadzie 2021 r. oraz prezentujący opinie przebywających w nim gości, wystawione m.in. we wrześniu 2021 r. - dowód przedłożony 28 września 2021 r. przez pełnomocnika wnioskodawcy (k. 102 akt adm.), wydruki z portalu [...].com i [...], potwierdzające oferowanie lokalu na wynajem dobowy, w tym na organizację urodzin, w okresie od września do grudnia 2021 r., opinie gości z listopada 2021 r. (dowody przedłożone przez E. W. - członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] - w dniach 24 i 28 października 2021 r., 9 listopada 2021 r. oraz 4 grudnia 2021 r.; k. 122-128, 130, 137-139, 143-147).
W dniu 17 czerwca 2021 r. miały także miejsce oględziny, w których uczestniczył M. S., będący mężem właścicielki przedmiotowego lokalu – M. S.. W toku oględzin ustalono, że lokal położony jest na VI kondygnacji, składa się z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, a także z pomieszczenia oddzielonego szklanymi ścianami, w którym znajduje się jacuzzi i łazienka. Według oświadczenia M. S., właścicielka lokalu nie zamieszkuje w nim oraz zawarła umowę najmu długoterminowego z M. K..
Wszelkie dowody zgromadzone w sprawie, a także zeznania świadków, są ze sobą spójne, wzajemnie się uzupełniają oraz w sposób jednoznaczny wskazują na prowadzenie w ww. lokalu działalności usługowej o charakterze quasi-hotelowym oraz rozrywkowym. Wyraźnie podkreślić trzeba, że pierwotną funkcją przedmiotowego lokalu była funkcja mieszkalna. Budynek przy ul. [...] nr [...] w [...] został bowiem wybudowany oraz oddany do użytku jako wielorodzinny budynek mieszkalny. Zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu z mieszkaniowego na usługowy znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nastąpiła wbrew wymogowi dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Co znamienne dowody te nie były kwestionowane przez skarżącą, która nie przeczy publikacji ww. ogłoszeń w Internecie, a jedynie neguje, by miały one świadczyć o faktycznym sposobie użytkowania lokalu, a tym samym o zmianie sposobu jego użytkowania z mieszkaniowego na usługowy. Jednocześnie skarżąca nie wskazała żadnych przeciwdowodów pozwalających obalić ustalenia poczynione w toku postępowania. Co prawda w trakcie rozprawy przed Sądem I instancji w dniu 19 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wypowiedziała ona dotychczasową umowę najmu i na chwilę obecną w przedmiotowym lokalu przebywają uchodźcy z Ukrainy oraz że ogłoszenia o wynajmie lokalu zostały usunięte z portali internetowych, jednak przedstawiciel Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] - [...] S.C. Zarządzanie Nieruchomościami - [...] wskazał, że w dniu poprzedzającym rozprawę na stronie internetowej widniały ogłoszenia o możliwości wynajmu lokalu w weekend majowy za kwotę 489 zł. Jednocześnie skarga kasacyjna nie odnosi się do materiału zgromadzonego w toku postępowania, a skarżąca odwołuje się jedynie do umowy najmu z M. K.. Nadto nie został przedłożony żaden dowód na poparcie twierdzenia, że umowa najmu została wypowiedziana.
Uwzględniając powyższe rozważania wskazać należy, że zasadniczo należy zgodzić się z poglądem, że sam fakt wynajmu lokalu mieszkalnego na wynajem krótkoterminowy nie wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania. Jednak w przedmiotowej sprawie, co wynika bezsprzecznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, mamy do czynienia z intensyfikacją użytkowania, polegającą na oferowaniu lokalu w celu m.in. organizowania imprez urodzinowych czy prowadzenia działalności rozrywkowej, a to w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu zwykłego użytkowania lokalu do celów mieszkalnych. Rację ma także Sąd I instancji, wskazując, że nie ma w tym względzie znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zawarła ona 1 czerwca 2020 r. umowę najmu z M.K.. Bowiem to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Pr.bud.
Tym samym dokonana przez skarżącą zmiana użytkowania lokalu mieszkalnego była zmianą samowolną, uzasadniającą zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego, najpierw art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., a następnie art. 71 ust. 4 Pr.bud., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skarżąca nie wykonała bowiem nałożonych na nią postanowieniem PINB z 10 września 2021 r. obowiązków, zaś z materiału dowodowego, pozyskanego przez PINB w okresie od 28 września 2021 r. do 4 grudnia 2021 r. wynika, że lokal ten był w dalszym ciągu użytkowany w dotychczasowy sposób, tj. jako lokal usługowy przeznaczony na najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową, co stanowiło podstawę do zastosowania przez organ ww. regulacji. Przepis ten ma bowiem charakter bezwzględnie wiążący i nie dopuszcza uznania po stronie organów nadzoru budowlanego. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje". Gdyby zamiarem ustawodawcy była pewnego rodzaju uznaniowość w tym zakresie, użyłby zwrotu "może nakazać", co wskazywałoby na fakultatywność zastosowania tego trybu.
Tym samym nie doszło wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Organy prowadzące postępowanie podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej organ nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia.
Za niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. Ww. normy mają zastosowanie do postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowe nie jest kolejną instancją administracyjną, w której dokonuje się ponownych ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowym jest możliwe jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Na marginesie, przewidzianą możliwość należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że wbrew stanowisku skarżącej, oddanie przedmiotowego lokalu w najem, nie oznacza automatycznego zachowania jego mieszkalnej funkcji. Powołane w tym względzie orzeczenia odnoszą się do innych stanów faktycznych, tym samym nie znajdując zastosowania w niniejszej sprawie. Samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, została należycie wykazana kompleksowo zgromadzonym materiałem dowodowym, poddanym należytej ocenie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek Wspólnoty o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - wobec braku podstawy prawnej do przyznania takich kosztów. Ustawodawca nie uregulował bowiem konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie (vide wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 828/20).