II SA/Kr 1603/23

II SA/Kr 1603/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1420/24 - Wyrok NSA z 2025-06-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 3 pkt 7  , art 29  art 3 pkt 1 lit cart 30 ust 5  ust 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 września 2023 r., znak: SKO.ZP/415/198/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 11 września 2023 r. nr SKO.ZP/415/198/2023, po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą W., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2023 r. nr 26/6851/2023 oraz nałożyło na odwołującą się spółkę karę pieniężną w wysokości 24.570 zł za umieszczenie od dnia 8 grudnia 2022 r. do dnia 20 grudnia 2022 r. tablicy reklamowej stanowiącej baner o powierzchni 177,8 m2 na rusztowaniu przy budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. przy ulicy [...] w K. niezgodnej z uchwałą krajobrazową.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 11 października 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na działce nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Ś. przy ul. [...] w K. umieszczona została tablica reklamowa stanowiąca baner, niezgodna z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984; dalej: uchwała krajobrazowa). Zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie na rusztowaniu przy budynku tablicy reklamowej stanowiącej baner, niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. W toku postępowania jako datę usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner ustalono 20 grudnia 2022 r.
Prezydent Miasta Krakowa opisaną wyżej decyzją z dnia 16 lutego 2023 r. wymierzył E. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 54.810 zł. Organ I instancji uzasadniając stwierdził, że spółka dopuściła się umieszczenia tablicy stanowiącej baner na rusztowaniu przy budynku zlokalizowanym przy ulicy [...] w K. niezgodnej z uchwałą krajobrazową w dniach od 11 listopada do 20 grudnia 2022 r.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki, SKO w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w taki sposób, że nałożyło na odwołującą za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner o powierzchni 177,8 m2 na rusztowaniu przy budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. przy ulicy [...] w K. niezgodnej z uchwałą krajobrazową - trwające od 8 do 20 grudnia 2022 r. - karę pieniężną w wysokości 24.570 zł.
Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że umieszczenie spornego baneru na rusztowaniu nie stanowiło umieszczenia tablicy reklamowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, gdyż nie miało ono związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego, prowadzenia których nie wykazano.
Jednocześnie SKO przyznało rację spółce, że sentencja decyzji Prezydenta Miasta Krakowa była błędna, gdyż nie wynika z niej ani za co dokładnie wymierzona została kara pieniężna ani jaki jest przedmiot postępowania, co stanowiło o naruszeniu art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolegium konwalidując te błędy orzekło merytorycznie, określając w sentencji decyzji wysokość kary pieniężnej, podmiot zobowiązany do jej zapłaty i przedmiot postępowania, czyli tablicę reklamową niezgodną z uchwałą oraz okres, za jaki kara została wymierzona. Przy czym SKO za dzień wszczęcia postępowania uznało dzień doręczenia odwołującej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 8 grudnia 2022 r., czego konsekwencją była konieczność dokonania przez Kolegium korekty wysokości kary, którą należało naliczyć za 13 dni (tj. od 8 do 20 grudnia 2022 r.).
Od powyższej decyzji SKO w Krakowie skargę wniosła E. Sp. z o.o. w likwidacji, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa administracyjnego procesowego tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie kary, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych;
b) art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzeczenie o karze, pieniężnej pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych;
c) § 9 ust. 1 pkt 1 lit a), § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej i niezasadne przyjęcie, że tablica reklamowa stanowiąca baner zamontowana w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi jest niezgodna z postanowieniami ww. uchwały, tylko dlatego, że brak jest formalnych dokumentów potwierdzających roboty budowlane w związku z którymi rusztowanie wraz z banerem zostały zamontowane, w sytuacji w której roboty budowlane są prowadzone, czego organ nie zweryfikował w toku prowadzenia postepowania dowodowego;
d) Art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której inwestycja była zgodna z przepisami prawa, a więc postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone;
e) Art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie wykazania zgodności inwestycji z zapisami uchwały krajobrazowej, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia
i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenie na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały krajobrazowej.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w odpowiedzi na skargę, podtrzymało w całości swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. skarżąca uzupełniła argumentację skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu z przyczyn niżej podanych.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy uchwały krajobrazowej, tj. Uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń".
Zgodnie z § 9 powyższej uchwały,
1. Ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie:
1) tablicy reklamowej stanowiącej baner:
a) sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2; (...).
2. Dopuszcza się podświetlenie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1 przy zastosowaniu światła barwy białej.
Zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.
Skarżąca stoi na stanowisku, że organy błędnie przyjęły, że brak dokumentów potwierdzających prowadzenie robót budowlanych w związku z którymi rusztowanie wraz z banerem zostały zamontowane, świadczy o nieprowadzeniu robót budowlanych, podczas gry takie roboty faktycznie są prowadzone, a organ tego nie zweryfikował.
W tej sytuacji kluczowe jest zdefiniowanie pojęcia roboty budowlane. Definicję tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego;
Dalej, w sprawie nie jest sporne i wynika to w sposób jasny z akt sprawy (m.in. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 21 listopada 2022 r.), że sporny baner – zgodnie z twierdzeniami spółki – miał być związany z robotami budowlanymi polegającymi na dociepleniu budynku przy ul. [...] w K..
Prawo budowlane w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. e, stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie polegającej na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m.
Wobec tego, w przypadku takim jak rozpoznawany, do prowadzenia tego rodzaju robót budowlanych (docieplania budynku), wymagane byłoby ich zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu i milcząca akceptacja tego zgłoszenia przez organ, gdyż – jak wynika z k. 3 akt admin. i co nie jest w sprawie sporne - budynek przy ul. [...] w K., przy którym ustawiono rusztowanie ze spornym banerem ma 17 m wysokości.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Tymczasem, z akt sprawy wynika, że co prawda takiego zgłoszenia robót budowlanych skarżąca dokonała 3 listopada 2022 r., jednakże wobec braków tego wniosku, Prezydent Miasta Krakowa – postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. – wezwał spółkę (obecnie skarżącą) do uzupełnienia zgłoszenia, stosownie do treści art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.
Zgodnie ze wskazanym przepisem, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przy czym, zgodnie z art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (tj. 21 dniowy termin do wyrażenia sprzeciwu).
Z akt sprawy wynika , że co prawda w dniu 17 stycznia 2023 r. uzupełniono wniosek, jednak po analizie organ doszedł do przekonania, że uzupełnienie to nie było kompletne. Stąd też, na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, Prezydent Miasta Krakowa wniósł w dniu 24 stycznia 2023 r. sprzeciw od zgłoszenia spornych robót budowlanych.
W tej sytuacji, nie można przyjąć, że docieplanie budynku przy ulicy [...] w K. było prowadzone w rozumieniu ustawy, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można dopiero przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie otwartym do dokonania tej czynności. Tymczasem Prezydent Miasta Krakowa taki sprzeciw wniósł. W związku z tym, uznanie, że stwierdzony baner sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy tym budynku znajdował się tam w związku z prowadzeniem robót budowlanych, byłoby wadliwe. Za roboty budowlane, które uzasadniały możliwość wywieszenia banneru reklamowego bowiem można by jedynie uznać takie roboty, które są robotami budowlanymi prowadzonymi zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Skarżąca, forsuje natomiast tezę, że istotne w sprawie jest to, że rusztowanie wraz z banerem zostały zamontowane w związku z faktycznie prowadzonymi tam robotami budowlanymi, co do których organ zaniechał przeprowadzenia wyjaśniającego. Tego rodzaju argumentacja prowadziłaby jednak do niedopuszczalnych konkluzji. Niezgodne z prawem poczynania skarżącej – bo takie, wobec których sprzeciwił się właściwy organ - miałyby bowiem skutkować premiowaniem sytuacji strony w postępowaniu w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej z naruszeniem uchwały krajobrazowej. Nie można z nielegalnych poczynań wywodzić w innej sprawie korzystnych dla siebie skutków prawnych.
W związku z tym, wszelkie argumenty i przywołane na okoliczność faktycznie prowadzonych robót budowlanych dowody w postaci faktury i protokołów odbioru montażu i przygotowania elewacji, wobec wyrażonego sprzeciwu organu co do spornych robót budowlanych, są prawnie irrelewantne. W konsekwencji również zarzuty dotyczące rzekomych deficytów postępowania wyjaśniającego – w szczególności nieprzeprowadzenia wizji w terenie – na okoliczność faktycznych robót budowlanych, nie mogły być uznane za skuteczne. Nie zmierzały one bowiem do wykazania faktów w sprawie istotnych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzone było prawidłowo, a zrzuty naruszenia postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. nie były uzasadnione. Organy również prawidłowo zastosowały do dokonanych ustaleń faktycznych przepisy prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze niezachowanie warunków określonych w § 9 ust. 1 pkt 1 lit a uchwały krajobrazowej. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasadnie skorygowało okres, za który wymierzono skarżącej karę, mając na uwadze prawidłowo ustaloną datę wszczęcia postępowania. W konsekwencji prawidłowo skorygowało wysokość naliczonej kary.
Odnosząc się zaś do pisma skarżącej z dnia 2 lutego 2024 r., Sąd wyjaśnia, że na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu wyrok TK z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 - opublikowany bez wzmianek dotyczących składu w DZ. U. z 21.12.2023 r. poz. 2739 - zgodnie z którym, art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym częściowo został uznany za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 21 grudnia 2023 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 nin. ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia.
Powyższy wyrok należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej – nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania. Jednakże powyższe może zostać przyjęte z istotnym zastrzeżeniem. Wskazywał na to NSA w pytaniu zadanym w sprawie II OSK 1954/19, podkreślając, że wątpliwości konstytucyjne budzi nakaz usunięcia tablic i urządzeń w stosunku do podmiotów, mimo, że legitymują się ważnymi pozwoleniami na ich budowę lub dokonały zgłoszenia robót budowlanych. Na tle konsekwencji wydanego wyroku TK, obowiązek dostosowania reklam, a więc możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej, ale w sposób legalny. W sposób oczywisty ta wykładnia nie dotyczy dysponentów reklam, które to uczyniły bez zgody organu administracji architektoniczno–budowlanej. W takiej bowiem sytuacji odnośnie tych podmiotów nie może być mowy o ewentualnym słusznym roszczeniu odszkodowawczym (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt 1422/23).
Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, skarżąca powołując się na wyrok TK w ogóle nawet nie twierdzi, że jest podmiotem, który w sposób legalny, w wyżej opisanym rozumieniu, dysponował banerem reklamowym przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (tj. przed 1 lipca 2020 r.), co mogłoby choćby podważyć zasadność zastosowania przepisów ustawy i uchwały krajobrazowej w sprawie w zakresie określonym w wyroku TK.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził też innych uchybień prawa procesowego czy materialnego i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.