II SA/KR 700/25

II SA/Kr 700/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
aart 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Olsza'' oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. ". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1/ art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeks cywilny w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej m. in. działkę nr [...] obr. [...] w K., położonej na terenie objętym planem miejscowym;
2/ art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną wartości historycznych na terenie objętym planem, w tym na terenie nieruchomości należącej do skarżącego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w rejonie ul. P. oraz ul. S. w K. obejmującej m. in. działkę [...] obr. [...] o powierzchni 5 324 m2. Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek gospodarczy zrealizowany w XIX wieku, który był wielokrotnie przebudowywany na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci. W latach 90 - tych XX wieku był on wykorzystywany jako budynek biurowy, a obecnie funkcjonuje w nim przedszkole. Budynek ten jest w bardzo złym stanie technicznym, a jego parametry użytkowe są całkowicie niedostosowane do współczesnych potrzeb. Wymaga on całkowitej przebudowy, która w istocie wiązałaby się z rozbiórką całego obiektu oraz realizacją w tym miejscu nowego budynku. Ponadto w północnej części działki nr [...] zlokalizowany jest nowy budynek o funkcji administracyjno - biurowej, powstały w latach 2019 - 2021, w którym obecnie funkcjonuje szkoła. Działka nr [...] jest w większości zainwestowana. Wskaźnik powierzchni zabudowy istniejących na przedmiotowej działce budynków wynosi ok. 20%, natomiast powierzchnia biologicznie czynna zajmuje ok. 50% powierzchni działki. Lokalizację działki nr [...], sposób jej zagospodarowania, a także ustalone w planie przeznaczenie obrazuje poniższe zdjęcie satelitarne. Działka nr [...] zlokalizowana jest w obrębie zespołu dworsko - parkowego (Dwór P. ), wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Zlokalizowane na niej budynki nie są natomiast wpisane indywidualnie ani do ewidencji zabytków ani do rejestru zabytków. Działka nr [...] została objęta w planie miejscowym granicami terenu zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZPd.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych (obejmujący zespół dworsko - parkowy - Dwór P. Jako przeznaczenie uzupełniające tego terenu ustalono natomiast możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością jej przebudowy, remontu i odbudowy, a także nadbudowy polegającej na adaptacji poddasza bez zwiększenia wysokości zabudowy z przeznaczeniem na cele mieszkalne lub usługowe (§ 44 ust. 2 planu). Zgodnie natomiast z § 44 ust. 3 planu, dla przedmiotowego terenu ustalono następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,05 - 0,2; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 12 m, przy czym wysokość dla budynków gospodarczych, garaży, altan, wiat i obiektów małej architektury do 5 m; 4) geometrię i kształt dachów należy kształtować według następujących zasad: a) nakaz kształtowania dachów jako dachy dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych 35-45°, b) zakaz stosowania połaci dachowych przesuniętych wzajemnie w poziomie i w pionie; 5) w zakresie kolorystyki oraz materiałów pokryć dachowych obowiązują następujące zasady: a) nakaz stosowania kolorystyki dachów w odcieniach czerwieni lub brązu, b) nakaz stosowania dachówki: 6) dopuszcza się doświetlenie poddaszy użytkowych oraz ostatnich kondygnacji budynków lukarnaml, oknami połaciowymi. W kontekście aktualnego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] istotne znaczenie może mieć również zapis § 7 ust. 5 planu, zgodnie z którym w odniesieniu do nieruchomości na których istniejący wskaźnik terenu biologicznie czynnego jest mniejszy niż wielkość określona w planie dla danego terenu dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie oraz rozbudowie, a także nadbudowie jedynie w przypadku gdy w wyniku ich realizacji wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostanie doprowadzony do zgodności z ustalonym w planie. Treść uchwalonego planu miejscowego wskazuje zatem na to, że nieruchomość skarżącego na skutek wejścia w życie planu miejscowego została wyłączona spod możliwości realizacji nowej zabudowy kubaturowej, natomiast realizacja jakichkolwiek inwestycji względem istniejących na nieruchomości obiektów została istotnie ograniczona. W szczególności nie jest możliwa obecnie realizacja na tej nieruchomości nowej zabudowy w miejscu istniejącego budynku wykorzystywanego obecnie pod przedszkola, jak również zmiana sposobu użytkowania funkcjonujących obecnie obiektów. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustalenia uchwalonego planu miejscowego niewątpliwie naruszają interes prawny skarżącego w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego przeznaczenie terenu działki nr [...] pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych z nałożeniem drastycznych ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania terenu tej nieruchomości jest rozwiązaniem absolutnie nieprawidłowym i świadczy o przekroczeniu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe przestrzeni, a także walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności nieruchomości. Przepis ten nakłada zatem na organ planistyczny obowiązek racjonalnego 0
gospodarowania przestrzenią przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak również interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozwiązania planistyczne w odniesieniu do działki nr [...] w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest przeznaczenie pod zieleń terenu, który w przeważającym zakresie jest już zagospodarowany oraz wykorzystywany na potrzeby działalności gospodarczej (działalność edukacyjna), a zatem terenu, który niewątpliwie ma charakter inwestycyjny. Skarżący ma oczywiście świadomość, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga jednak, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004). Tym samym należy stwierdzić, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Organy gminy określając w planie przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącego nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżącego i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność przeznaczenia należącej do skarżącego działki nr [...] pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych, przy całkowitym zignorowaniu potrzeb właściciela związanych z aktualnym oraz przyszłym sposobem korzystania z tej nieruchomości. Nie zmienia tego okoliczność, że teren tej działki jest zlokalizowany w obszarze wpisanym do ewidencji zabytków. Najbardziej wartościowe elementy historyczne związane z zespołem dworsko - parkowym Dworu P. położone są bowiem poza terenem działki nr [...], a ochrona historycznych wartości tego terenu nie uzasadnia wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń, jakie przewidziano w zaskarżonym planie miejscowym. W ocenie skarżącego uwarunkowania przedmiotowego terenu nie uzasadniają całkowitego wyłączenia możliwości realizacji nowej zabudowy na terenie działki nr [...], jak również ewentualnej rozbudowy istniejących budynków, gdyż wystarczające w tym zakresie byłoby ustalenie parametrów zabudowy (w tym w zakresie funkcji oraz formy architektonicznej) na poziomie, który nie powodowałby negatywnego wpływu na wartości historyczne przedmiotowego obszaru. Samo dopuszczenie zachowania istniejącej zabudowy należy uznać za absolutnie niewystarczające, podobnie jak dopuszczenie niewielkich zakresowe prac związanych z ewentualną ich nadbudową. Rozwiązania te nie pozwolą bowiem na dostosowanie zabudowy (w tym przede wszystkim powstałego w XIX wieku budynku gospodarczego) do współczesnych potrzeb oraz wymagań technicznych i funkcjonalnych. Ja istotną wadliwość planu należy również uznać brak określenia dopuszczalnego sposobu użytkowania istniejących budynków. Plan miejscowy w żaden sposób nie odnosi się bowiem do funkcji tych budynków, co wskazuje, że nie przewiduje on możliwości jakiejkolwiek zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków w stosunku do stanu z chwili wejścia w życie planu miejscowego. Jest to istotne ograniczenie, gdyż nie można wykluczyć, że w niedalekiej przyszłości wykorzystywanie istniejących budynków w sposób dotychczasowy nie będzie możliwe lub celowe (chociażby ze względu na sytuację demograficzną), co może rodzić konieczność zmiany charakteru tych budynków (np. na obiekty handlowe, czy też obiekty usług medycznych lub weterynaryjnych). Tymczasem plan miejscowy takiej sytuacji nie przewiduje, uniemożliwiając tym samym dostosowanie obiektów do zmieniających się warunków społeczno - ekonomicznych. Dodatkowo należy zauważyć, że zapisy planu odnoszące się do robót budowlanych możliwych do wykonania przy istniejących budynkach są ze sobą dalece niespójne, skutkując w istocie brakiem możliwości realizacji inwestycji obejmujących odbudowę oraz nadbudowę istniejących budynków. Z jednej strony plan przewiduje bowiem w przepisie § 44 ust. 2 możliwość wykonania prac polegających na odbudowie oraz nadbudowie istniejących budynków, ale z drugiej strony wprowadza w przepisie § 7 ust. 5 zasadę, że w odniesieniu do nieruchomości na których istniejący wskaźnik terenu biologicznie czynnego jest mniejszy niż wielkość określona w planie dla danego terenu dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie oraz rozbudowie, a także nadbudowie jedynie w przypadku gdy w wyniku ich realizacji wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostanie doprowadzony do zgodności z ustalonym w planie. Biorąc natomiast pod uwagę, że w odniesieniu do działki nr [...] wyznaczony w planie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi nie mniej niż 90% (zob. § 44 ust. 3 pkt 1 planu), a rzeczywisty udział powierzchni biologicznie czynnej na tej działce jest zdecydowanie niższy (wynosi ok. 50%), brak jest możliwości zrealizowania na tej działce jakiejkolwiek inwestycji obejmującej nadbudowę budynku, a także odbudowę budynku. Roboty budowlane polegające na odbudowie stanowią bowiem budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, co wynika z przepisu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Tym samym w sytuacji, gdy którykolwiek z budynków zlokalizowanych na działce nr [...] ulegnie zniszczeniu lub też będzie wymagał rozbiórki ze względu na zły stan techniczny, brak będzie możliwości odtworzenia tych budynków w ich pierwotnym zakresie, a w konsekwencji brak będzie możliwości realizacji na tej działce jakiejkolwiek zabudowy, gdyż pian nie przewiduje na terenie ZPd.1 możliwości wzniesienia nowego budynku w innym zakresie, niż istniał pierwotnie. Istnieje zatem bardzo duże prawdopodobieństwo, że organy administracji publicznej będą kwestionowały dopuszczalność realizacji inwestycji wskazanych w ustaleniach części szczególnej planu właśnie ze względu na niezgodność z zapisami ogólnymi planu, szczególnie, że plan miejscowy w żaden sposób nie uregulował relacji pomiędzy wskazywanymi zapisami, pozostawiając to swobodnej interpretacji organów. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem ZPd.1 w części obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w K..
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują - wraz z innymi przepisami - sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w tym planie. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane zapisami uchwały. Należy podkreślić, że ze swej istoty miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ingerują w treść prawa własności poprzez - najczęściej - ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wprowadzenie ograniczeń stanowi więc nieodłączny element procesu planowania przestrzennego gdyż - zdaniem Organu - jednym z najważniejszych celów uchwalania aktów planistycznych jest zapewnienie harmonijnego i wyważonego rozwoju przestrzeni objętych planem, a zatem wykluczenie sytuacji, w której możliwość zabudowy oraz jej kierunki nie doznawałyby żadnych ograniczeń. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zapatrywania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 maja 2023 r., (sygn. akt. II SA/Kr 332/23) zgodnie z którymi "Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa pianistycznego. Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją." Należy także zwrócić uwagę, że polski model planowania przestrzennego nie statuuje planu miejscowego jako całkowicie autonomicznego prawnego narzędzia planistycznego. W świetle obowiązującego prawa warstwa merytoryczna każdego planu miejscowego jest ściśle uzależniona od strategii w zakresie polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. W praktyce oznacza to prawny wymóg zachowania zgodności planu miejscowego ze studium. W przypadku zaskarżonego planu miejscowego merytoryczny fundament jego ustaleń stanowiły wytyczne wynikające z dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w kształcie ustalonym uchwałą nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku. Zgodnie z dyrektywami wynikającymi z ww. dokumentu teren, o którym mowa w skardze położony jest niemal w całości w terenach zieleni urządzonej oznaczonych symbolem ZU, a niewielkie jego poszerzenie wynikło z konieczności zapewnienia odpowiednich dojść. Zgodnie z ustaleniami studium, dla terenów zieleni urządzonej oznaczonych symbolem literowym ZU wyznaczono następujące funkcje: ZU - Tereny zieleni urządzonej. Funkcją podstawowa - Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolocyina, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. W studium ustalono ponadto, że wysokość zabudowy w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba, że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zostanie określony w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych: Zgodnie ze studium w terenach zieleni urządzonej ZU funkcją podstawową jest zieleń urządzona, w tym zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi. Funkcja dopuszczalna to jedynie terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie ze studium nie istnieje możliwość wznoszenia budynków takich jak powstały w wyznaczonym w planie w terenie Zpd.1. Z powyższego wynika, że należało zachować budynek dworu w niezmienionym kształcie i wysokości. Konserwator zabytków dopuścił nadbudowę budynków na działkach [...] i [...] obręb [...] Ś. ale zgodnie z zatwierdzonym przez niego projektem i nadbudowa ta została zrealizowana jeszcze przed uchwaleniem planu, więc nie ma możliwości dalszej nadbudowy. Konserwator dopuścił ponadto adaptację poddasza budynku znajdującego się na północ - co jest dopuszczone również w planie miejscowym. W planie został dopuszczony jako istniejący możliwy do utrzymania jeden budynek znajdujący się na działce [...], drugi z budynków powstał na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą to decyzję wydaje się bez uwzględniania dyrektyw wynikających ze studium. Zgodnie z wytycznymi konserwatora pozostały obszar ma zostać zachowany jako park krajobrazowy i ogród uprawny. Teren, o którym mowa w skardze położony jest zgodnie ze studium w jednostce urbanistycznej [...] P. C.. W przywołanej powyżej jednostce urbanistycznej, nie ma takiego dopuszczenia obniżenia powierzchni biologicznie czynnej. Studium dopuszcza ustalenie powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji, gdy wyznaczona w zmianie studium jest wyższa (większa) niż stan faktyczny wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zgodnie ze stanem faktycznym. Ustalona w planie powierzchnia biologicznie czynna na poziomie 90% ten warunek spełniała, gdyż suma powierzchni zabudowy istniejących na obszarze w czasie sporządzania planu budynków stanowiła niespełna 9% powierzchni terenu zieleni urządzonej Zpd.1. Należy zauważyć, że budynek położony w północno-wschodniej części ternu Zpd.1 powstał później i niezgodnie z ustaleniami planu. Nie można zatem obecnie wliczać powierzchni zabudowy tego budynku i wykazywać, że powierzchnia biologicznie czynna jest niższa niż ustalona w planie. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia stwierdzić należy, że kwestionowane w skardze przeznaczenie terenu zostało ukształtowane przy zachowaniu pełnej zgodności z wytycznymi studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru O.". Skarżący zarzuca przekroczenie przez radę gminy granic władztwa planistycznego, przez nadmierne ograniczenie jego uprawnień inwestorskich. Działka nr [...] której jest właścicielem, położona w obszarze zespołu dworsko-parkowego (Dwór P. ) na której zlokalizowane są dwa budynki, otrzymała przeznaczenie terenu zieleni urządzonej. Przeznaczenie to, oraz zasady kształtowania zabudowy na tym obszarze, w tym minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego, wyklucza możliwości realizowania nowej zabudowy oraz poważnie ogranicza możliwości rozbudowy ale też odbudowy zabudowy już istniejącej. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.
W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.
Skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.
W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając będący przedmiotem kontroli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w obszarze działki nr [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Tytułem uwag ogólnych nadmienić należy, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom. Jak stanowi art. 6 ust 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.
Zaprezentowany wyżej pogląd prawy w podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności. Przepisy te określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego mogą prawo własności ograniczać. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
Dokonując przeznaczenia części terenu należącego do skarżącej, jako obszaru rolnego, organ powołuje się na jego przeznaczenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawarte w uchwale Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., w którym to akcie działka skarżącego, w zakresie objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, znajdowały się w jednostce urbanistycznej zieleni urządzonej o symbolu ZU o funkcji podstawowej - różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolocyina, zieleń forteczna, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Organ powołuje się także na fakt, że działka skarżącego położona jest w zespole dworsko-parkowym (stanowi fragment tego zespołu) i podlega ochronie konserwatorskiej. Organ wskazuje tęż, że w czasie sporządzania zaskarżonego planu (czas trwania procedury planistycznej) suma powierzchni zabudowy na przedmiotowej działce wynosiła niespełna 9 %, co uzasadniało ustalenie minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie 90%. Nowa zabudowa (budynek szkoły) powstała w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, która wydana została, przed uchwaleniem plany i wbrew jego zapisom. W ocenie sądu są to argumenty przesądzające, że nie można przyjąć, że gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego czy te nie wyważyła właściwie interesów prywatnych i publicznych tj naruszyła zasadę proporcjonalności.
Co do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.
Ustalając w skarżonym planie przeznaczenie działki nr [...] jako terenu zieleni urządzonej, organ nawiązał wprost do reguły, o której mowa wyżej. Inne przeznaczenie tej działki naruszało by ustalenia studium. Co więcej, działka ta, to fragment zabytkowego zespołu dworsko-parkowego. Jego faktyczne przeznaczenie w czasie uchwalania planu, miało zresztą takie przeznaczenie tj. zieleni towarzyszącej zabudowie dworskiej. Działka ta była zabudowana jedynie XIX wiecznym budynkiem gospodarczym i zabudowę tą respektował prawodawca lokalny nawiązując do niej wprost, w tekście planu, przez wyznaczenie przeznaczenia uzupełniającego dopuszczającego możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością jej przebudowy, remontu i odbudowy a także nadbudowy polegającej na adaptacji poddasza bez zwiększania wysokości zabudowy z przeznaczeniem na funkcje mieszkalne lub usługowe (§ 44 pkt 2 skarżonego planu).
Odnośnie wielkości minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskazać należy, że wyjaśnienia tej kwestii dokonane w odpowiedzi na skargę, pozwalają na przyjęcie, że interes skarżącego był na etapie sporządzania planu respektowany. Nowa zabudowa (budynek szkoły) powstał w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy tj. przez uchwaleniem planu. Zapewne też decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę była wydana przed uchwaleniem skarżonego planu. W przeciwnym razie, uchwalenie planu byłoby podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane). Sam zaś budynek (jak wynika ze skargi) był realizowany w okresie od 2019 do 2021 r. Rok rozpoczęcia jego budowy pokrywa się więc z czasem, w którym Rada Gminy Krakowa uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy (uchwała z 23 października 2019 r.). Sporządzając projekt planu, organ nie był zobowiązany uwzględniać przyszłego (zamierzonego) zainwestowania tego terenu wynikającego np. wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z kolei jak wynika z art 17 pkt 9 oraz pkt 13 wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po dokonaniu zmian projektu planu w wyniku uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, następnych zmian dokonuje w wyniku konsultacji. Tak więc zmiana projektu planu dokonuje się w ramach konsultacji społecznych, a więc przy uwzględnianiu uwag zgłoszonych do projektu planu, zgłaszanych z reguły przez właścicieli terenów objętych zapisami projektowanego planu miejscowego. W skardze nie zarzucono, aby skarżący zgłaszał uwagi do projektu planu, zwracając uwagę na projektowane zagospodarowanie tego terenu wynikające choćby z ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i konieczności dostosowania minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego do tego faktu. Nie można zatem zarzucić, że ustalając ten parametr (minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego) organ ustalał go na podstawie zainwestowania aktualnego a nie przyszłego, czy też nadużył władztwa planistycznego ustalając ten wskaźnik w zbyt niskiej wielkości, niedostosowanej do projektowanego zainwestowania w teren.
W ocenie sądu zarzuty skargi dotyczące braku możliwości jakiegokolwiek zainwestowania w zabudowę działki nr [...] są zbyt daleko idące. Prawdą jest, że przepis § 7 ust 5 stanowi ogólne ograniczenia zagospodarowania działek mających wskaźnik terenu biologicznie czynnego mniejszy, niż wynika to z zapisów planu. Przepis ten należy jednak odczytywać literalnie oraz mając na uwadze inne zapisy planu. Regulacja ta stanowi, że w odniesieniu do nieruchomości na których istniejący wskaźnik terenu biologicznie czynnego jest mniejszy niż wielkość określona w planie dla danego terenu dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie oraz rozbudowie, a także nadbudowie jedynie w przypadku gdy w wyniku ich realizacji wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostanie doprowadzony do zgodności z ustalonym w planie. Po pierwsze w przepisie mowa o prowadzeniu robót budowlanych polegających na budowie oraz rozbudowie, a także nadbudowie. Nie można, w ocenie sądu, regulacji tej nadać znaczenia wprost nawiązującego do ustawy prawo budowlane (definicji ustawowej). Jak słusznie podniesiono w skardze, zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy, ilekroć mowa w niej o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Gdyby regulacji zawartej w § 7 ust 5 skarżonego planu nadać sens wprost zgodny z wyżej przytoczoną definicją, nie maiło by żadnego znaczenia to, że przepis dopuszcza rozbudowę i nadbudowę obiektów budowlanych skoro są to roboty budowlane polegające na budowie. Wystarczyło by żeby wprowadzał zakaz budowy obiektów budowlanych (w terminie tym mieści się także rozbudowa, nadbudowa i odbudowa) chyba, że w wyniku realizacji tej zabudowy wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostanie doprowadzony do zgodności z ustalonym w planie. Ponieważ, zaś przepis wprost wprowadza terminy budowa, rozbudowa i nadbudowa, oznacza to, że należy przez nie rozumieć rożny sposób zainwestowania w teren. W ocenie sądu, przepis ten należy odczytywać jako odnoszący się do realizacji nowych obiektów (budowy) oraz rozbudowy i nadbudowy obiektów już istniejących. Zapis ten nie odnosi się natomiast w żaden sposób do odbudowy (odtworzenia) obiektów już istniejących.
Niezależnie od uwag o których mowa wyżej, regulacja zawarta w § 7 ust 5 skarżonego planu ma charakter ogólny. Tymczasem w § 44 pkt 2 (przeznaczenie uzupełniające dla obszaru ZU) zamieszczone są przepisy dotyczące dopuszczalnego zainwestowania w ten obszar, dopuszczając możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością jej przebudowy, remontu i odbudowy a także nadbudowy polegającej na adaptacji poddasza bez zwiększania wysokości zabudowy z przeznaczeniem na funkcje mieszkalne lub usługowe. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § 7 ust 5. Zgodnie z regułą interpretacyjną lex specialis derogat legi generali, przepis § 7 ust 5 nie może być podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na odbudowę zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...] bo istnieje przepis (§ 44 pkt 2), który wprost odbudowę obiektów budowlanych istniejących na tej działce dopuszcza.
Na koniec odnieść należy się do zarzutu braku zapisów dotyczących określenia sposobu użytkowania istniejących budynków. Brak podstaw prawnych by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określać sposobu użytkowania obiektów projektowanych lub istniejących. Plan miejscowy określa jedynie przeznaczenie podstawowe i dopuszczane terenów objętych jego zapisami (art. 15 ust 2 pkt 1ustawy). Sposób użytkowania obiektów zlokalizowanych w obszarach objętych zapisami planu, wynika właśnie z przeznaczenia terenów, w jakim się znajdują, poza wyjątkiem który przewiduje art. 35 ust 1 oraz ust 2 ustawy. W ocenie sądu skarżony plan w § 44 pkt 2 (przeznaczenie dopuszczalne) wprowadza zapis dotyczący sposobu użytkowania istniejącej zabudowy. Przepis ten dopuszczając możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością jej przebudowy, remontu i odbudowy i adaptacji poddasza bez zwiększania wysokości zabudowy, wprowadza ich przeznaczenie jako funkcje mieszkalne lub usługowe. W ocenie sądu przepis ten należy odczytywać, w ten sposób, że obiekty te (budynki zlokalizowane w obszarze ZU) mają funkcje mieszkalne i usługowe (niekoniecznie edukacyjne) jako przeznaczenie dopuszczalnie i funkcje (sposób użytkowania) te należy utrzymać przy ich remoncie, przebudowie odbudowie i adaptacji poddasza.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.