II OSK 142/22

II OSK 142/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Op 232/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-09-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 9, art. 48 ust. 2 - 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Op 232/21 w sprawie ze skargi E. Ż. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 stycznia 2021 r. nr 17/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. Ż. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 22 stycznia 2021 r., nr 17/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce, w ramach której ustalił wykonanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu wypełnienia ścian, które - według oświadczenia skarżącego - uległy wcześniejszemu zawaleniu na skutek wiatru. Organ stwierdził też istnienie filarów murowanych z cegły wybudowanych przed 1945 r., na których została oparta drewniana belka; wykonanie konstrukcji dachu, krokwie wpuszczone i oparte na istniejącej ścianie stodoły oraz nowo powstałej ścianie; wykonanie pokrycia z blachy trapezowej stanowiącego jedną płaszczyznę z przyległą do tego obiektu istniejącą stodołą. W sutek przeprowadzonych robót powstał obiekt o wymiarach 4,5 m x 8,5 m i wysokości od strony stodoły 5,0 m i od strony okapu 2,3 m. W trakcie kontroli inwestor przedłożył zgłoszenie robót budowlanych z dnia 25 marca 2019 r. w Starostwie Powiatowym w Głubczycach dotyczące wymiany pokrycia dachowego na stodole z eternitu na blachę.
W konsekwencji dokonanych ustaleń dnia 28 października 2019 r. PINB w powiecie głubczyckim zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...] w [...], działka nr [...]. Podczas przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że na działce nr [...] zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na odtworzeniu wypełnienia ścian - widoczne są istniejące wcześniej filary murowane z cegły wybudowane przed 1945 r. Na filarach została oparta drewniana belka. Wykonano konstrukcję dachu - krokwie zostały wypuszczone - oparte na istniejącej wcześniej ścianie stodoły oraz na nowo powstałej ścianie. Wykonano pokrycie z blachy trapezowej stanowiące jedną płaszczyznę z przyległą do tego obiektu stodołą. Wymiary obiektu: 4,5m x 8,5 m, wysokość od strony stodoły 5,0 m i od strony okapu 2,3 m. Podczas oględzin nieruchomości, oświadczył, że obiekt ten stanowi wiatę, która została poprawiona w miejscu istniejącego wcześniej od 1945 r. obiektu, który był w złym stanie technicznym i uległ częściowemu zawaleniu, w skutek mocnego wiatru, który połamał i zerwał dach. Obiekt ten został poprawiony do stanu jaki jest obecnie, aby nie stwarzał zagrożenia, a nastąpiło to w lipcu 2019 r. Inwestor nie przedłożył w dniu oględzin decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowy lub robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę i takiego nie posiada.
W piśmie z 17 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Burmistrza Głubczyc o wskazanie, czy przedmiotowa inwestycja w momencie jej dokonania, tj. w 2019 r. była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym jakie przeznaczenie miała działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz jakie przeznaczenie ma obecnie.
W piśmie z 6 marca 2020 r. Burmistrz Głubczyc wskazał, że Gmina Głubczyce nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Głubczyce zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 13 sierpnia 2014 r., Nr L/374/14 (obowiązującym w 2019 r. oraz obecnie), ww. działki znajdują się na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, w której to istnieje możliwość usytuowania budynku gospodarczego jako zabudowy uzupełniającej funkcji podstawowej po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi.
Postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r., nr 45/2020, PINB w powiecie głubczyckim, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawo budowlane, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nałożył na E. Ż. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2020 r. dokumentów dotyczących wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...] w G. niezbędnych dla dokonania legalizacji zrealizowanej samowolnie inwestycji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest wiatą. Podał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi ok. 38,25 m2 oraz nie jest to wolnostojący budynek gospodarczy dlatego też należało zastosować procedurę legalizacyjną z art. 48 Prawa budowlanego.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie inwestor podniósł, że pokrycie dachowe stodoły było częściowo zniszczone w 2019 r. przez ulewny deszcz i wichury. Zniszczeniu uległa również przylegająca wiata pokryta eternitem i blachą. Przeprowadzone roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu faktycznego budynków stodoły i wiaty przylegającej do stodoły, które były wybudowane przed 1945 rokiem, gdyż groziły zawaleniem. Roboty budowlane były prowadzone i nadzorowane przez firmę remontowo-budowlaną [...]. Wiata została odtworzona na istniejących/starych fundamentach, na których wymurowano ściany i położono blachę trapezową.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 11 września 2020 r., nr 258/2020, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał, że analizując ponownie sprawę zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż odbudowany przez inwestora obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie po uprzednim rozebraniu obiektu istniejącego inwestor od nowa zrealizował obiekt. Stąd wykonane roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
W piśmie z dnia 22 października 2020 r. inwestor wyjaśnił, że nie ma możliwości otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe oczekuje się min. Trzy do czterech miesięcy oraz brak jest planu miejscowego dla miejscowości G..
Przy piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. PINB w powiecie głubczyckim zwrócił się do inwestora z pytaniem czy złożył do Urzędu Miejskiego w Głubczycach wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to o przedstawienie kopii wniosku. W piśmie tym organ poinformował również inwestora, że nie przestawienie w terminie 7 dni dokumentów będzie równoznaczne z koniecznością wdrożenia procedury określonej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W ww. stanie faktycznym, decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., nr 92/2020, PINB w powiecie głubczyckim, na podstawie art. 48 ust. 1w związku z art. 48 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w G., bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], o wymiarach 4,5 m x 8,5 m, zlokalizowanego przy budynku stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i stwierdził, że budowa przedmiotowego budynku stanowiła odbudowę, do której z uwagi na powierzchnię zabudowy ok. 38,25 m2 powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Za udowodnione uznał to, że skarżący w lipcu 2019 r. odbudował budynek gospodarczy, który był w złym stanie technicznym i uległ częściowemu zawaleniu w skutek mocnego wiatru, oraz że roboty budowlane polegały na odtworzeniu budynku. Dlatego organ zobligowany był dokonać klasyfikacji wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 9 ww. ustawy). Przez odbudowę, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozumieć należy wykonanie obiektu budowlanego w tym samym miejscu i o tych samych gabarytach, wzniesienie na nowo. Z pojęciem odbudowy wiąże się natomiast odtworzenie, obejmujące rozebranie, a następnie odtworzenie właściwe. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce całego obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu.
Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, gdyż zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy. Przedmiotowy obiekt budowlany został zniszczony przez warunki atmosferyczne, ulewny deszcz i wichury. Stąd odtworzenie stanu pierwotnego, czyli ponowne wzniesienie obiektu uznać należy za odbudowę obiektu budowlanego. Na odbudowę tego obiektu właściciel winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że umożliwił skarżącemu zalegalizowanie samowolnie odbudowanego obiektu, jednak inwestor nie wykonał nałożonego postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. W tych okolicznościach konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał też, że w sprawie zastosowanie miały przepisy w brzmieniu obowiązującym dotychczasowo, co wynika z treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy.
Inwestor potwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 października 2019 r. stwierdzono wykonanie prac budowlanych w obrębie budynku gospodarczego. Prace polegały na odbudowie ścian z cegły pełnej na zaprawie cementowej, stanowiącej wypełnienie pomiędzy słupami murowanymi oraz na naprawie i częściowym odtworzeniu dachu na budynku gospodarczym. Przeprowadzenie prac było konieczne z uwagi na uszkodzenia, które powstały po silnym wietrze wiosną 2019 r. Uszkodzony dach zagrażał użytkownikom, jak i osobom znajdującym się w sąsiedztwie oraz umożliwiał bezpośredni dopływ wody opadowej pod budynek stodoły i w konsekwencji zalewał piwnicę znajdującą się w stodole. Prace naprawcze zostały powierzone firmie zewnętrznej, której przedstawiciel zapewniał Inwestora, że wszystkie sprawy formalne zostały uregulowane w Starostwie Powiatowym. Odwołujący wskazał, że zaufał firmie realizującej remont. Uważał, że tego typu prace remontowe - naprawcze nie wymagały stosownego projektu, jak i w konsekwencji pozwolenia na budowę. Podczas kontroli przeprowadzanej przez organ powiatowy przedmiotowy obiekt nazwał potocznie wiatą.
Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie zbadał sprawy dokładnie. Do odwołania dołączył zdjęcia, na których, jego zdaniem, "widoczne są ściany murowane i dach budynku przed zawaleniem o tej samej geometrii" oraz "ściana murowana od strony zachodniej do wysokości bramy oraz od strony wschodniej również do wysokości ok. 2,0 m". Powyżej ściany obudowane były z desek. Odwołujący się podkreślił tym samym, że budynek gospodarczy miał ściany murowane i podał, że powyższe pamiętają również dokładnie pobliscy mieszkańcy. Zaznaczył, że nie zrozumiał uprzednich pism organu powiatowego, a "nieopatrznie nazwanie budynku gospodarczego wiatą pokierowało postępowanie nadzoru budowlanego w niewłaściwą stronę". Przy tym wskazał na obowiązujący w Polsce od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii COVID-19 oraz na obowiązki domowe związane z prowadzeniem gospodarstwa, które uniemożliwiły mu przedłożenie żądanej dokumentacji. Dodał też, że zlecił wykonanie niezbędnej dokumentacji projektowej oraz dołączył do odwołania wniosek skierowany do Burmistrza Miasta Głubczyce o ustalenie warunków zabudowy z dnia 14 grudnia 2020 r.
W piśmie z 8 stycznia 2021 r. organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza Głubczyc o wskazanie, na jakim etapie jest rozpatrywanie ww. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy oraz o przekazanie dokonanych ustaleń w ww. zakresie.
W piśmie z 19 stycznia 2021 r. inwestor przedłożył kopię zlecenia z dnia 16 listopada 2020 r. Pracowni [...] wykonania prac projektowych dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa i częściowa odbudowa budynku gospodarczego położonego w [...]". Termin realizacji zlecenia 12 miesięcy. Zaznaczył, że projektanci w powiecie głubczyckim odmawiali podjęcia się sporządzenia odpowiedniej dokumentacji. Wskazał, że po silnym wietrze uszkodzeniu uległa również "wierzchnia warstwa pokrycia dachowego". Dlatego zgłosił w Starostwie Powiatowym w Wydziale Budownictwa w dniu 25 marca 2019 r. wymianę pokrycia. W tym czasie zasięgnął informacji w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego czy przemurowanie ścian uszkodzonych wymaga jakichkolwiek dokumentów. Wskazał, że pracownik organu powiatowego podał, że w zasadzie tego typu roboty nie wymagają żadnych dokumentów formalnych. W załączeniu skarżący przedłożył również umowę z dnia 17 marca 2020 r. na wykonane roboty budowlane, które zostały zakończone w maju. Zgodnie z umową wykonano prace związane z wymurowaniem ścian pod wiatą, ściągnięciem eternitu na stodole, położeniem nowej więźby dachowej nad wiatą i wymianą pokrycia dachowego blachą alu-cynk na stodole i wiacie w miejscowości G. (350 m2). Do pisma dołączono również 2 zgłoszenia Staroście Powiatowemu w Głubczycach przez inwestora wymiany pokrycia dachowego częściowego z eternitu na blachę na stodole (blacha trapezowa lub plaska lub falista). Pierwsze zgłoszenie jest z dnia 22 listopada 2017 r., a drugie z dnia 25 marca 2019 r.
W dniu 21 stycznia 2021 r. organ odwoławczy ustalił, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dotychczas nie zostało zakończone.
W wyniku rozpoznania odwołania, wstępie decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r., nr 17/2021, OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że niniejsza sprawa był przedmiotem postępowania zażaleniowego, zakończonego postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r., nr 258/2020, a podnoszone wówczas argumenty nie uległy zmianie. Inwestor wykonał roboty budowalne polegające na odtworzeniu wcześniej istniejącego budynku gospodarczego, czyli na wypełnieniu ścian oraz wykonaniu konstrukcji dachu i pokrycia. Wymiary obiektu to 4,5 m x 8,5 m, wysokość od strony stodoły 5,0 m i od strony okapu 2,3 m, a zatem powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi ok. 38,25 m2. Organ zauważył, że inwestor w odwołaniu zgodził się z ustaleniami, co do kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego, nie zgodził się jednak z kwalifikacją robót budowlanych wykonanych na przedmiotowym obiekcie. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedłożone zgłoszenia z dnia 22 listopada 2017 r. oraz z dnia 25 marca 2019 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w Głubczycach dotyczą wykonania nowej więźby dachowej nad wiatą i wymianą pokrycia dachowego blachą alu-cynk stodoły i wiaty w miejscowości G. (350 m2), a nie przedmiotowego budynku gospodarczego. Analizując zebraną dokumentację, organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do odbudowy budynku gospodarczego wcześniej już istniejącego, który prawdopodobnie uległ zniszczeniu. Faktu tego jednak skarżący nie potwierdził stosowną dokumentacją np. zgłoszeniem organom administracji. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Odbudowa budynku gospodarczego wymagała uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a brak powyższego zdeterminował tryb prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy zauważył, że PINB w powiecie głubczyckim wydał nakaz rozbiórki uznając, że skarżący nie przedłożył dokumentacji żądanej postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r. W postanowieniu tym organ wyznaczył skarżącemu ponad trzymiesięczny termin do przedłożenia dokumentów, przy czym wniesienie zażalenia nie wstrzymało jego wykonalności. Ponadto, w piśmie z 12 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do inwestora z pytaniem czy złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wezwał go o przedstawienie kopii wniosku. Tym samym inwestor miał prawie pół roku czasu na dostarczenie wymaganych dokumentów. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego skarżący przedkładał liczne dokumenty, jednakże żadne z nich nie odpowiadały wymaganiom postanowienia z dnia 24 lipca 2020 r. Inwestor co prawda wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy oraz zlecił wykonanie dokumentacji, jednakże powyższe wykonał na etapie toczącego się postępowania odwoławczego. Nie przedłożono wymaganej dokumentacji projektowej, a z kopii zlecenia z dnia 16 listopada 2020 r. Pracowni [...] wykonania prac projektowych dla inwestycji pn. "Przebudowa i częściowa odbudowa budynku gospodarczego położonego w [...]" wynika, że termin realizacji zlecenia wynosi 12 miesięcy. Organ wskazał, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy też zlecenie przedłożenia dokumentacji nie może być podstawą do zawieszenia postępowania.
W skardze na powyższą decyzję inwestor zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez wskazanie przybliżonej powierzchni przedmiotowego budynku gospodarczego ok. 38,25 m2, w sytuacji gdy jest ona zbliżona do ustawowego progu 35 m2;
2. art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co skutkowało nałożeniem obowiązku rozbiórki obiektu w oparciu o fragmentaryczny stan faktyczny;
3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego mimo wszczęcia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy istniała podstawa do zawieszenia postępowania.
Nadto skarżący zarzucił niezważenie przez organ na to, że był prowadzony remont budynku gospodarczego istniejącego jeszcze przed 1945 rokiem, a na skutek dokonanego remontu jedynie odtworzono obiekt, bez zmiany jego przeznaczenia oraz bez jego przebudowy.
Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 stycznia 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt dopuszczenia się przez skarżącego samowoli budowlanej został ustalony i udowodniony już na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 tej regulacji ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei, po myśli ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do dokonania legalizacji.
Organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 24 lipca 2020 r., nr 45/2020, nałożyły na skarżącego m.in. obowiązek przedłożenia ściśle i wyraźnie oznaczonych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie tego zobowiązania - do dnia 31 października 2020 r., tj. ok. 3 miesięcy.
W piśmie z 12 listopada 2020 r. PINB zwrócił się do skarżącego z zapytaniem, czy złożył wniosek do UM w Głubczycach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to o przedstawienie kopii złożonego wniosku. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że jeżeli nie przedstawi ww. dokumentu w zakreślonym terminie, to oznaczać będzie, że nie wykonał nałożonego na niego obowiązku i stanowić będzie podstawę do wdrożenia procedury określonej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ wyznaczył skarżącemu dodatkowy termin na wykonanie tego obowiązku 7 dni od dnia otrzymania pisma. Skarżący, pomimo upływu zakreślonego terminu, nie podjął żadnych działań w celu wykonania nałożonego obowiązku, umożliwiającego dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył dopiero w dniu 14 grudnia 2020 r.
Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ww. ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zauważyć należy, że skarżący miał możliwość legalizacji obiektu i dopiero na skutek jego zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę.
Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli z dnia 10 października 2019 r. i protokołu oględzin z dnia 26 listopada 2019 r. oraz fotografie) pozwalał na przyjęcie, że wykonana budowa budynku gospodarczego wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, a inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem. Wobec powyższego, przedmiotowy obiekt stanowił samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie ma przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowanego. Legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Generalnie warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego na dokonanie oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. W świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego (art. 48) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Inaczej mówiąc, brzmienie przepisów normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a więc organ nie może brać pod uwagę sytuacji finansowej, rodzinnej lub sąsiedzkiej inwestora.
Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadziły postępowanie legalizacyjne, lecz wobec braku realizacji przez inwestora nałożonych na niego obowiązków zobowiązane były - stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Nakaz ten nie był zaś spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, lecz stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Organ nie stwierdził bowiem, by inwestycji dokonano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, zaś ocenę zgodności wykonanego budynku gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wobec treści pisma Burmistrza Głubczyc z dnia 6 marca 2020 r., że dla działek o numerach [...] i [...], obręb G., Gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Głubczyce zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 18 sierpnia 2014 r., Nr L/374/14, ww. działki znajdują się na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, w której to istnieje możliwość usytuowania budynku gospodarczego jako zabudowy uzupełniającej funkcję podstawową po uprzednim uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy - uzależnił od przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Gminy Głubczyce o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. O wystąpieniu podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej organ wypowiedział się szczegółowo i wyraźnie już w postanowieniu z dnia 24 lipca 2020 r. Skarżący miał możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jego zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę. Skarżący był przy tym poinformowany o skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków (pismo organu z dnia 12 listopada 2020 r.), a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, nieuprawniony jest również zarzut skargi dotyczący braku zawieszenia przez organ postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymuszone zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego nie powoduje konieczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne, jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji.
Zdaniem Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa stanowiły podstawę do wydania przedmiotowego nakazu. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Nadto Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł E. Ż. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i pominięcie tak istotnej okoliczności jak istnienie przedmiotowej wiaty przed 1945 rokiem, co bezpośrednio wskazuje na to, iż nie była prowadzona budowa czy odbudowa obiektu, a jego remont doprowadzający do stanu zgodnego z pierwotnie istniejącym obiektem, bez zmiany jego przeznaczenia z użyciem nowych materiałów, co wyklucza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi mimo zasadności podniesionego zarzutu prowadzenia postępowania w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego mimo wszczęcia postępowania legalizacyjnego, co po myśli art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Ż. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody skutkowały poczynieniem prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Okoliczność, że budynek został zrealizowany przed 1945 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ani organy administracji ani Sąd I instancji nie twierdziły, że skarżący kasacyjnie wybudował nowy budynek, tylko że odbudował ściany budynku, które uległy zniszczeniu. W konsekwencji zasadnie działanie takie zostało zakwalifikowane jako odbudowa nie zaś remont istniejącego budynku. To zaś wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący kasacyjnie nie uzyskał.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do jego kwestionowania. W tej sytuacji ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Sąd I instancji jest niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.