II OSK 1418/24

II OSK 1418/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Po 495/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-12-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 495/23 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 495/23, oddalił skargę A. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (PINB) decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. K. wykonanie rozbiórki budynku rekreacyjnego na działce nr [...], na terenie R.O.D. "[...]", przy ul. [...] w [...] – działka nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...]. Decyzja rozbiórkowa została wydana z uwagi na stwierdzone wówczas przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy altany, jako że obiekt posiadał powierzchnię zabudowy równą 36,54 m² (przy dopuszczalnej ustawą powierzchni 35 m²), a powierzchnię łączną tarasu zadaszonego, tarasu niezadaszonego i wiatrołapu: 25,70 m² (przy dopuszczalnej ustawą powierzchni 12 m²). Wysokość budynku w kalenicy wynosiła 4,75 m przy nachyleniu połaci dachowej 4,45 stopnia, co organ zakwalifikował jako dach płaski (dopuszczalna ustawą wysokość do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich).
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzją z dnia 22 marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zakresie zarówno powierzchni zabudowy, jak i wysokości. Prawidłowość dokonanych wówczas ustaleń potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia z 18 października 2017 r., II SA/Po 532/17, oddalając skargę A. K. na decyzję WWINB, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 215/18, oddalając skargę kasacyjną.
W dniu 13 lipca 2021 r. pracownicy PINB dokonali kontroli na przedmiotowej nieruchomości i stwierdzili, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [...], nie został wykonany. Podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że przy zrealizowanym budynku rekreacyjnym wykonała roboty związane ze zmianą kąta nachylenia połaci dachu powyżej 12 stopni bez przekroczenia wysokości w kalenicy powyżej 5m. Wyniki pomiarów zobowiązała się przedłożyć organowi.
Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. A. K., zwróciła się do PINB o uchylenie decyzji z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [...], wskazując, że w przedmiotowym budynku dokonano zmian i obecnie spełnia on wymagania altany działkowej z art. 2 ust. 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Podniosła, że zmieniono konstrukcję dachu na dach stromy, a wysokość budynku nie przekracza 5m. Pismem z dnia 8 września 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu na powyższy wniosek postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 4 stycznia 2017 r. Pełnomocnik R.O.D. "[...]" pismem z dnia 8 października 2021 r. wniósł o oddalenie w całości wniosku A. K. podnosząc, że jako strona nie zgadza się na uchylenie decyzji oraz że nie ma ku temu merytorycznych podstaw.
Decyzją z dnia 18 października 2021 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 4 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja rozbiórkowa została wydana w stosunku do całego obiektu, a nie jego części, ponadto brak jest słusznego interesu strony, a także słusznego interesu społecznego w rozumieniu art. 155 k.p.a. Organ przytoczył stanowisko judykatury wskazujące, że art. 48 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 k.p.a. Nadto wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528), dająca podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowych wydanych przed wejściem w życie powyższego przepisu, a nie wykonanych w tej dacie, bowiem przedmiotowa decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została w 2017 r.
W toku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji WWINB pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. wezwał odwołującą się A. K. do sprecyzowania treści wniosku z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez wskazanie podstawy prawnej żądania. W odpowiedzi pełnomocnik odwołującej się wskazał, że podstawą prawną żądania jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (bezprzedmiotowość decyzji). W związku z wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. A. K. złożyła do akt sprawy ekspertyzę techniczną mgr inż. arch. L.K. ze stycznia 2022 r., z której wynika, że budynek posadowiony na działce nr [...] spełnia wymogi altany działkowej, o której mowa w art. 2 pkt. 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1073, dalej: r.o.d.).
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 18 października 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 155 k.p.a., organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję. Organem, który wydał decyzję dotychczasową, może być organ administracji publicznej pierwszej instancji, jeżeli strona nie wniosła skutecznie odwołania od takiej decyzji, lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku odwołania. Na gruncie niniejszej sprawy, decyzja PINB z dnia 4 stycznia 2017 r. została zaskarżona w wyniku odwołania, a WWINB decyzją z dnia 22 marca 2017 r. utrzymał ją w mocy. Powyższe oznacza, że PINB nie był organem właściwym do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Co więcej, PINB przedwcześnie ocenił wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jego treść i dopiero na tej podstawie wszcząć właściwe postępowanie. W kontrolowanej sprawie, na skutek wezwania wystosowanego przez WWINB, A. K. sprecyzowała, że jej wniosek był w istocie żądaniem wygaszenia decyzji PINB nakazującej rozbiórkę budynku. W tym przypadku to PINB jest właściwy do rozpatrzenia wniosku, ponieważ, zgodnie z art. 16 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2022 r. PINB poinformował strony o dokonaniu zmiany przedmiotu postępowania i wskazał, że postępowanie będzie toczyć się odtąd "w sprawie wygaśnięcia decyzji wydanej przez PINB w dniu 4 stycznia 2017 r. nr [...]nakazującej wykonanie rozbiórki budynku rekreacyjnego na działce nr [...] na terenie R.O.D. "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] [...]w [...] - działka nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...]". Następnie decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr [...], orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia 4 stycznia 2017r. nakazującej wykonanie rozbiórki spornego budynku. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. PINB sprostował powyższą decyzję zastępując dotychczasowy opis rozstrzygnięcia wyrażeniem "odmawiam wygaśnięcia własnej decyzji z dnia 4 stycznia 2017r., nr [...]nakazującej wykonanie rozbiórki budynku rekreacyjnego na działce nr [...] na terenie R.O.D. "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w [...] - działka nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...]".
WWINB decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż pod pojęciem bezprzedmiotowości decyzji nie mieści się niewykonanie obowiązku, tylko zaprzestanie istnienia przedmiotu. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy. Ponieważ przekształcenie przedmiotu postępowania może skutkować bezprzedmiotowością tegoż postępowania, koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji. WWINB wskazał, iż organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien rozważyć, czy obecny stan i kształt przedmiotu postępowania odpowiada parametrom wskazanym w przedłożonej przez skarżącą ekspertyzie.
PINB decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., nr [...], na podstawie art. 162 ust. 1 i 3 k.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 4 stycznia 2017r., nr [...], nakazującej A. K. rozbiórkę budynku rekreacyjnego na działce nr [...] na terenie R.O.D. "[...]", przy ul. [...] [...] w [...] - działka nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zmiana stanu faktycznego, mająca miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, a polegająca na dostosowaniu obiektu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, wbrew błędnemu przekonaniu skarżącej, nie skutkuje nieistnieniem obowiązku rozbiórki spornego budynku, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Zdaniem organu, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, to podlega ona wykonaniu. Na skarżącej spoczywa obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, który w sytuacji, gdy inwestor nie wykona go dobrowolnie, podlega egzekucji. Zobowiązanej z tytułu rozbiórki nie przysługuje uprawnienie do rezygnacji z orzeczonego nakazu rozbiórki, którego realizacja jest objęta przymusem państwowym. Dopiero rozbiórka całego obiektu wskazanego w decyzji spowoduje, że przedmiot decyzji przestanie istnieć i stanie się ona bezprzedmiotowa. Zaaprobowanie poglądu skarżącej, jakoby dostosowanie obiektu do obowiązujących przepisów niweczyło nakaz rozbiórki, jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, właśnie z uwagi na regulacje art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
A. K. pismem z dnia 27 marca 2023 r. wniosła do WWINB odwołanie od opisanej wyżej decyzji z dnia 28 lutego 2023 r.
WWINB decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości musi nakazywać przepis prawa albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Organ zauważył, iż zdaniem skarżącej, decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa z uwagi na wykonanie przy altanie takich robót budowlanych, które doprowadziły obiekt do zgodności z wymogami stawianymi altanie działkowej, o której mowa w art. 2 pkt 9a ustawy r.o.d. Zgodnie z tym przepisem przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. W przypadku budynku o takich parametrach, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu, bowiem aktualnie zwolnienie to przewidziane jest w art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego), pozwolenie na budowę ani zgłoszenie nie jest wymagane. WWINB zwrócił w tym kontekście uwagę na niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Orzecznictwo oraz zmiany legislacyjne w zakresie niewykonanych decyzji rozbiórkowych akcentują prymat legalizacji nad rozbiórką obiektu, który obecnie nie narusza już obowiązujących przepisów prawa. Egzekwowanie niewykonanej rozbiórki obiektu, który dziś mógłby powstać bez konieczności uzyskania jakichkolwiek zgód administracyjnych i nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa przeczy celowi istnienia służb nadzoru budowlanego. Niemniej należy mieć także zdaniem WWINB na uwadze, że wydając zaskarżoną decyzję o odmowie stwierdzeniu wygaśnięcia nakazu rozbiórki na podstawie 162 § 1 k.p.a., organ I instancji stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania nadal nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy r.o.d., a tym samym nie może legalnie istnieć. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 października 2022 r. pracownicy PINB dokonali pomiarów budynku. Stwierdzili wówczas, że bryła główna ma wymiary 6,2 x 5,64 m (tj. 34,968 m²). Jest to wartość tożsama z wykazaną w ekspertyzie przedłożonej przez A. K. Wiatrołap (ganek) według PINB ma wymiary 2,53 x 1,16 m (tj. 2,93m²) - według ekspertyzy jest on nawet większy - 3,19 m². Największe rozbieżności dotyczą natomiast powierzchni tarasu, który według autorki ekspertyzy ma wymiary 4 x 2,2 m (tj. 8,80 m²). Łączna powierzchnia ganku i tarasu zgodnie z ekspertyzą wynosić ma 11,99 m². Pracownicy PINB stwierdzili z kolei, że tarasem jest zarówno część zadaszona (nazwana wiatą o wymiarach 2,8 x 4,05 m - tj. 11,34 m²), jak i część niezadaszona, położona przed wejściem (3,44 x 4,05 m, tj.-13,932 m²) - razem 25,27 m². Suma powierzchni ganku i tarasu wynosi zatem 28,20m². Jest to wartość przekraczająca 12 m², zatem należy ją wliczyć do powierzchni altany ogrodowej. WWINB dał wiarę pomiarom wykonanym przez pracowników PINB. Wskazał też, że ze zdjęć dołączonych do ekspertyzy wynika, że zamaskowanie tarasu ziemią jest rozwiązaniem tymczasowym. Taras definiowany jest jako odkryta, pozioma powierzchnia (budowla) umieszczona na wysokości parteru (łac. terra "ziemia"), ale również piętra lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzona balustradą, przystosowana do przebywania na niej ludzi. Na wyższych piętrach taras utrzymuje się na stropach lub kolumnach. Tarasy naziemne jak najbardziej wchodzą w zakres powierzchni zabudowy. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie doprowadziły przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy Prawo budowlane.
Skargą A. K. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji rozbiórkowej, polegająca na przebudowie (przekształceniu) obiektu budowlanego nie prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji, a zatem nie stanowi także podstawy dla stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zaaprobowanie poglądu odmiennego pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującą zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zdefiniowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Sąd wskazał przy tym, że od zmiany stanu faktycznego trzeba odróżnić zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji rozbiórkowej (np. zmiana/uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana przepisów prawa budowlanego czy przepisów techniczno-budowlanych). W przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej, bądź jej uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła jednak zmiana stanu prawnego, a skarżąca powołuje się wyłącznie na zmianę stanu faktycznego polegającą na dostosowaniu – zdaniem skarżącej – parametrów przedmiotowej altany i tarasu do wymogów z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 1073).
Dalej Sąd zauważył, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Z akt administracyjnych sprawy wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 października 2022 r. pracownicy PINB dokonali pomiarów przedmiotowego obiektu budowlanego. Stwierdzili wówczas, że bryła główna ma wymiary 6,2 x 5,64 m (tj. 34,968 m²), zaś wiatrołap (ganek) ma wymiary 2,53 x 1,16 m (tj. 2,93 m²). Wymiary te są tożsame (bądź nawet mniejsze) z wymiarami wynikającymi z ekspertyzy technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącej przez mgr inż. arch. L. K. Rozbieżności dotyczą natomiast powierzchni tarasu. Według autorki ekspertyzy taras ma wymiary 4 x 2,2 m (tj. 8,80 m²), przy czym przy pomiarze uwzględniła ona tylko część tarasu posiadającą zadaszenie, pomijając część niezadaszoną. W konsekwencji łączna powierzchnia ganku i tarasu zgodnie z ekspertyzą wynosić ma 11,99 m². Pracownicy PINB ustalili z kolei, że tarasem jest zarówno część zadaszona (nazwana wiatą) o wymiarach 2,8 x 4,05 m (tj. 11,34 m²) jak i niezadaszona położona przed wejściem o wymiarach 3,44 x 4,05 m (tj. 13,932 m²). Zgodnie z pomiarami wykonanymi przez organ I instancji łączna powierzchnia tarasu wynosi 25,27 m², zaś suma powierzchni ganku i tarasu wynosi 28,20 m². Jak wskazano wyżej różnice w powierzchni tarasu między ekspertyzą przedłożoną przez skarżącą a ustaleniami organu I instancji wynikają wyłącznie z okoliczności, że w ekspertyzie pominięto niezadaszoną część tarasu. Zdaniem Sądu za prawidłowe uznać należy ustalenia organów nadzoru budowlanego, zaś pominięcie w ekspertyzie części tarasu za całkowicie dowolne. Ze zdjęć dołączonych do ekspertyzy i porównania ich z materiałem fotograficznym wykonanym w sprawie zakończonej decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r., a znajdującym się w aktach administracyjnych przy protokole kontroli z dnia 4 listopada 2016 r., wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymiary tarasu nie uległy istotnej zmianie, niezadaszona część tarasu nie została rozebrana, a jedynie zamaskowana ziemią. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż skarżąca – wbrew jej twierdzeniom – w rzeczywistości nie dostosowała przedmiotowej altany do warunków z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tym samym przyczyna orzeczonego decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. nakazu rozbiórki (tj. naruszenie prawa) nadal istnieje i nie ma podstaw dla usunięcia skutku prawnego tego naruszenia w postaci nakazu rozbiórki.
Reasumując Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja PINB z dnia 4 stycznia 2017 r. orzekająca o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku stała się bezprzedmiotowa, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia 28 lutego 2023 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną A. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy strona zobowiązana do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego doprowadzi obiekt do stanu, w którym nie jest on obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, lecz altaną działkową w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, do której na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 4) Prawa budowlanego nie jest wymagana ani zgoda na budowę ani zgłoszenie budowy i obiekt taki nie podlega przepisom regulującym obowiązek rozbiórki obiektu (art. 48 Prawa budowlanego) - doszło więc do przekształcenia rzeczy z obiektu, do którego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w tym o obowiązku rozbiórki, w obiekt, który jest altaną działkową, która tym przepisom nie podlega, a nie, jak uznał to Sąd, do "dostosowania obiektu altany do aktualnie obowiązujących przepisów prawa". W efekcie przekształcenia rzeczy decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa (brak przedmiotu decyzji);
2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, i tak:
- Sąd błędnie nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, w szczególności ustalenie, że przestrzeń przy tylnej ścianie budynku jest tarasem, mimo że ustalenie to nie wynika z materiału dowodowego w sprawie, żaden specjalista z dziedziny budownictwa nie uznał tej przestrzeni za taras, a wręcz przeciwnie - mgr inż. L. K.-F. w ekspertyzie nie uznała tej przestrzeni za taras. Nadto sam organ administracji w 2017 r. w uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej uznał, że przestrzeń ta nie jest tarasem, a już pobieżna analiza zdjęć znajdujących się w ekspertyzie mgr inż. L. K.-F. potwierdza, że przestrzeń ta nie jest tarasem, bowiem nie spełnia uznanej przez orzecznictwo definicji tarasu (nie jest otoczona balustradą i jest tylko częściowo zakryta wiatą) - przestrzeń niezakryta wiatą stanowi wyłącznie część ogrodu działowego wypełnionego ziemią ogrodową;
- Sąd błędnie nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, w szczególności ustalenie, że łączna powierzchnia ganku i tarasu wynosi 28,20 m², podczas gdy ten sam organ kilka lat wcześniej uznał, że łączna powierzchnia ganku i tarasu wynosi 12,7 m², a z ekspertyzy inż. K.F. wynika, że po pracach adaptacyjnych powierzchnia ta wynosi 11,99 m²;
- Sąd błędnie nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, w szczególności ustalenie, że dach na altanie skarżącej jest dachem płaskim, mimo że po pracach doprowadzających altanę do stanu obecnego, dach nie może być uznany za płaski - w uzasadnieniu decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, również analizy tej nie przeprowadził Sąd;
- Sąd błędnie nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niepodjęcie czynności w celu prawidłowego ustalenia charakteru przestrzeni za tylnymi drzwiami do altany i oparcie się na dokumencie stworzonym przez pracowników organu niższego stopnia, których zadaniem było tylko zwymiarowanie altany, a nie ustalenie, która część obiektu jest tarasem w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w szczególności przy podnoszonym już w odwołaniu stanowisku skarżącej, że przestrzeń ta jest częścią ogrodu (ziemi ogrodowej), a nie budynku;
- Sąd błędnie nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego jego dowolnej ocenie przejawiającej się w wyprowadzeniu z przyjętej do akt ekspertyzy mgr inż. K.-F. wniosku, że przestrzeń przed tylnymi drzwiami jest tarasem, mimo że z samych zdjęć wynika, że ta część ogrodu nie jest tarasem, bo nie wypełnia definicji tarasu;
- Sąd błędnie nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez formułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów w sposób oczywisty ze sobą sprzecznych: na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że A. K. "rozebrała zabudowany taras o wym. 3,60 x 3,61 m, zmniejszając łączną powierzchnię zabudowy tarasów/werand/ganków do 12,7 m²" natomiast na str. 5 stwierdzono, że "suma powierzchni ganku i tarasu wynosi zatem 28,20 m²", co narusza zaufanie obywateli do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej
3) przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie przez Sąd swojego orzeczenia w sposób budzący wątpliwości, a mianowicie poprzez uznanie braku możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej w ogóle przy jednoczesnym kwestionowaniu wyłącznie aktualnego stanu altany, która wyłącznie na ten moment nie spełnia w ocenie Sądu wymogów altany działkowej, a więc przy dokonaniu dalszych prac będzie mogła być uznana za altanę działkową, co umożliwi wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej.
Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu a także zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem dokonywanej kontroli legalności przed Sądem pierwszej instancji była decyzja organów nadzoru budowlanego odmawiająca w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaszenia decyzji PINB z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [...], nakazującej skarżącej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b., wykonanie rozbiórki budynku rekreacyjnego na działce nr [...], na terenie R.O.D. "[...]", przy ul. [...] w [...] – działka nr ewid. [...], arkusz [...], obręb [...].
Niesporne jest, iż ww. decyzja o nakazie rozbiórki utrzymana została w mocy decyzją WWINB z dnia 22 marca 2017 r. Decyzje te następnie zostały poddane kontroli Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 532/17, oddalając skargę A. K. na ww. decyzję WWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 215/18, oddalając skargę kasacyjną strony podkreślił, iż przedmiotowy budynek posiada powierzchnię zabudowy 36,54m, i powierzchnię łączną tarasu 25,70m. Wysokość budynku w kalenicy wynosi 4,75 m, przy nachyleniu połaci dachowej 4,45º. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (dalej P.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2014.40). Powyższa ustawa w art. 2 pkt 9a zawiera legalną definicję altany działkowej zgodnie z którą przez altanę działkową - należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Uznano, iż organy prawidłowo ustaliły i w sposób wyczerpujący wykazały w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowy budynek nie spełnia parametrów altany.
Generalnie wykazano, że obiekty gospodarcze oraz altany o ustawowych parametrach, na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, podlegają zwolnieniu z reżimu ustawy z 1994 r. Prawo budowlane w zakresie warunków ich budowy. Przekroczenie wielkości zabudowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b., powoduje, że budowa taka przestaje podlegać regulacji ww. przepisów i w świetle prawa staje się samowolą budowlaną. Każdy zatem obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie z 1994 r. P.b., łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce, co w tej sprawie nastąpiło.
Skarżąca jako osoba zobowiązana nie dokonała przedmiotowej rozbiórki lecz jak wynika z analizy akt sprawy podjęła próbę dostosowania przedmiotowego obiektu do aktualnie obowiązujących przepisów. Następnie wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. doprecyzowanym kolejnym pismem, zwróciła się do PINB o wygaszenie decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. podnosząc, iż w przedmiotowym budynku dokonano zmian i obecnie spełnia on wymagania altany działkowej z art. 2 ust. 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Organy nadzoru budowlanego odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji podniosły, iż zmiana stanu faktycznego mająca miejsce po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę (ostatecznej i prawomocnej) a polegająca na dostosowaniu obiektu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie altan, wbrew przekonaniu strony nie skutkuje nieistnieniem obowiązku a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. Dopiero zniszczenie obiektu powoduje, że przedmiot decyzji rozbiórkowej przestaje istnieć. Ponadto jako dodatkowy argument powołano się także na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 4 października 2022 r. podczas której dokonano pomiarów budynku a te wykazały, iż powierzchna tarasu wbrew wykonanej w sprawie ekspertyzie przedstawionej przez stronę wynosi 25,27 m² bowiem uznano, że tarasem jest zarówno część zadaszona ( nazwana wiatą) o wymiarach 2,8X4,05 =11,34 m² oraz niezadaszona położona przed wejściem o wymiarach 3,44 x 4,05 = 13,932 m², tym samym przyjęto, że w przedstawionej ekspertyzie nie uwzględniono części niezadaszonej. To zaś spowodowało, iż organy przyjęły że skarżąca wbrew swoim twierdzeniom nie dostosowała spornej altany do wymogów art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Stanowisko powyższe zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem zaś skarga kasacyjna kwestionuje je zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia norm postępowania.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę prawidłowości zastosowania w realiach tej sprawy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia prawa materialnego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący podstawę materialnoprawną kwestionowanych rozstrzygnięć. Zdaniem skarżącej w sprawie tej doszło do przekształcenia rzeczy w obiekt jakim jest altana działkowa, która już nie podlega przepisom Prawa budowlanego i w efekcie tego przekształcenia decyzja rozbiórkowa o nakazie rozbiórki stała się bezprzedmiotowa.
Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji rozbiórkowej z dnia 4 stycznia 2017 r. dotyczącej przedmiotowego budynku rekreacyjnego. Natomiast druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 11, Warszawa 2011, s. 662).
Zauważyć należy, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. należy - obok uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.), wywłaszczenia prawa gdzie pozbawia się stronę "dobrze" nabytego prawa (art. 161 k.p.a.) oraz uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) - do środków nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych. Mieści się zatem w grupie tych środków prawnych, które służą administracji publicznej do kontroli decyzji na etapie ich wykonywania, przy czym wzorca czynności kontrolnych trzeba poszukiwać w "przedmiotowości" decyzji. Ową "przedmiotowość" decyzji należy rozumieć jako pozostawanie aktu w obrocie prawnym w wymiarze materialnym, a więc w takim, który pozwala na jej stosowanie przez adresata oraz inne podmioty, wobec których wywołała skutki prawne, jak i przez organ administracji, który z decyzji tej czerpie pewne uprawnienia, ale też obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych).
Przede wszystkim nie budzi wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki budynku rekreacyjnego na działce nr [...] na terenie R.O.D. "[...]" stała się bezprzedmiotową, skoro obowiązek rozbiórki wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji a skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku w tym zakresie a jedynie, co potwierdzają akta, dokonała przebudowy niektórych elementów przedmiotowego budynku (zmiana konstrukcji dachu, usunięcie ocieplenia). Trafnie w motywach zaskarżonego wyroku przyznano, iż w realiach tej sprawy można mówić co najwyżej o częściowej rozbiórce obiektu co prowadzi do wniosku, że zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji rozbiórkowej nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji a zatem nie stanowi podstawy do jej wygaśnięcia.
To stanowisko Sądu pierwszej instancji potwierdzają akta sprawy albowiem w toku postępowania administracyjnego ustalono, że sporny budynek rekreacyjny nadal istnieje, jak też podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. Tym samym przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione. Natomiast podnoszone w skardze kasacyjnej przekształcenie rzeczy w obiekt nie wymagający, zdaniem skarżącej, aktualnie pozwolenia na budowę wbrew stanowisku wyrażonemu w kasacji nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania.
Przebudowa obiektu budowlanego czy tak jak w tej sprawie częściowa jego rozbiórka, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, na obiekt zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, nie stanowi podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej. O ile bowiem strona może zrezygnować z realizacji uprawnienia, którym zgodnie z zasadą rozporządzalności dysponuje, o tyle realizacja obowiązku takiej cechy nie posiada i jest obwarowana przymusem państwowym - patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 90/18.
Zatem odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy niniejszej ustalonego w powyższym zakresie w sposób prawidłowy, stwierdzić trzeba, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki, to podlega ona wykonaniu. Innymi słowy, na skarżącej spoczywa obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, który podlega egzekucji, w sytuacji gdy inwestor nie wykona go dobrowolnie. Skarżącej nie przysługuje uprawnienie do rezygnacji z orzeczonego nakazu rozbiórki. Dopiero rozbiórka całego obiektu objętego decyzją, jak trafnie podniesiono w tej sprawie spowoduje, że przedmiot decyzji przestanie istnieć i stanie się ona bezprzedmiotowa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak prawidłowo wywodził Sąd pierwszej instancji, można mówić co najwyżej o częściowej rozbiórce obiektu. Podkreślić trzeba, że nakaz rozbiórki jest konsekwencją naruszenia przepisu prawa. Bezprzedmiotowość decyzji zachodziłaby jedynie wówczas, gdyby wszystkie elementy stosunku administracyjnego będącego postawą takiego nakazu ustały. Ponieważ zaś treścią tego stosunku jest z jednej strony naruszenie przepisów prawa, z drugiej zaś strony konsekwencja prawna takiego naruszenia, tj. nakaz rozbiórki, nie można usunąć skutku prawnego tego stosunku (nakazu rozbiórki) pomijając, że przyczyna tego nakazu, tj. naruszenie prawa nadal istnieje (wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 122/08). W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji rozbiórkowej polegająca na przekształceniu przedmiotowego budynku rekreacyjnego nawet gdyby teoretycznie przyjąć, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nie prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji, nie skutkuje również osiągnięciem stanu zgodnego z prawem - podobnie w wyroku NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2113/18.
Wobec tego w sytuacji, gdy decyzja rozbiórkowa nie stała się bezprzedmiotowa, organy obu instancji trafnie uznały, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i orzekły o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji.
Brak jest tym samym podstaw do postawienia Sądowi pierwszej instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art 107§ 3 k.p.a. dotyczące przede wszystkim kontrowersji związanych w prawidłowym zdaniem skarżącej wyliczeniem powierzchni ganku i tarasu spornej samowoli czy charakteru dachu na obiekcie przede wszystkim pozbawione są doniosłości prawnej, albowiem w sytuacji gdy brak jest bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej, kwestie te bez względu na dokonane przeróbki (częściową rozbiórkę obiektu) nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Rozważania organów czy też Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jawią się jako zbędne dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd też nie ma uzasadnionej potrzeby rozstrzygania tych kwestii w tym czynienia pogłębionych rozważań nie związanych bezpośrednio z istotą przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a podniesiony w kasacji .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).
Nie podzielając zatem stanowiska skarżącej o naruszeniu w sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. dodatkowo należy zaznaczyć, że to kwestia braku bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy a nie jak podnosi strona aktualnego stanu altany. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte na stronie 14-16, gdzie kwestia bezprzedmiotowości jest omawiana i oceniana. Natomiast zawarte w końcowych motywach zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące parametrów spornej inwestycji, jak już wyżej zaznaczono, nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy i nie miały znaczenia prawnego.
Z wszystkich podniesionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.