II OSK 1418/07

II OSK 1418/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 785/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2007-03-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174  pkt 2,  art. 185  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 24  par. 1  pkt 5,  art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 107  par. 3,   art. 145  par. 1  pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Spółka Akcyjna w S. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 785/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 1418/07
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gl 785/06 oddalił skargę [...] S. A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...].
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że uchwałą nr XXII/253/99 z dnia 21 grudnia 1999 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej dokonała zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2002 r. M. K. , R. P. i działający jako Prezes Zarządu Spółki Akcyjnej [...] W. Ś. zbyli objętą zmianą planu nieruchomość złożoną z działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] Spółce Domy Towarowe "[...]". W konsekwencji zawartej transakcji w dniu [...] lipca 2002 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej wszczął postępowanie w celu ustalenia obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości gruntu. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał, że jeżeli wartość nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła a właściciel zbywa tą nieruchomość w terminie do 5 lat od uprawomocnienia się uchwały o zmianie planu wówczas Prezydent Miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska-Białej ustalił wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 3 358 350 zł i zobowiązał M. K. , R. P. i W. Ś. , jako właścicieli nieruchomości do wpłaty po jednej trzeciej ustalonej opłaty. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 4 uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości ustalono na 30%. Natomiast według operatu szacunkowego sporządzonego dla działek na zlecenie Urzędu Miejskiego przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. wzrost wartości nieruchomości wyniósł ogółem 11 194 500 zł.
W wyniku odwołań wniesionych przez M. K. i R. P. oraz [...] S.A. podnoszących, iż zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym albowiem zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości nie spowodowała zwiększenia wartości zbytej nieruchomości sprawa nałożonej opłaty została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, które decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podzieliło przekonanie odwołujących się, że zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Pomimo bowiem jednoznacznego, zdaniem SKO, stwierdzenia, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił kwotę wzrostu wartości dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty. Nadto Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji błędnie nałożyła obowiązek wniesienia renty planistycznej m.in. na W. Ś. podczas gdy właścicielami nieruchomości byli w istocie R. P. , M. K. oraz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie.
Pismem z dnia 10 lutego 2006 r. Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej wniósł sprzeciw w stosunku do powyższej ostatecznej decyzji SKO zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo bowiem nierozstrzygnięcia wątpliwości związanych z treścią operatu szacunkowego Kolegium zanegowało jego prawidłowość i wadliwie oraz bezzasadnie uznało bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji.
W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż umarzając wówczas postępowanie pierwszej instancji nie wyjaśniono wątpliwości związanych z treścią przedłożonego operatu szacunkowego, a tym samym nie było podstaw, by uznać, iż postępowanie w sprawie jednorazowej opłaty było istotnie bezprzedmiotowe. Wydana w dniu [...] marca 2003 r. nr [...] decyzja rażąco naruszała zatem art.138 § 1 pkt. 2 i art. 105 § 1 k.p.a.
[...] S.A., M. K. i R. P. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z uznaniem, że decyzja SKO z [...] marca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W swym piśmie M. K. i R. P. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] października 2002 r. natomiast pełnomocnik [...] S.A. wskazując wady jakimi jego zdaniem obarczona jest decyzja SKO z [...] maja 2006 r. podniósł, iż nie zawiera ona oznaczenia adresatów do których jest kierowana. Zdaniem pełnomocnika Spółki oznaczenie takie nie może bowiem mieścić się w rozdzielniku, nie może też wskazywać jako strony jej pełnomocnika.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało, iż na podstawie niespójnego i nierzetelnie sporządzonego operatu nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego, a tym samym Kolegium nie miało podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiocie opłaty planistycznej.
[...] S.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję podnosząc, iż wydana przez SKO w Bielsku-Białej w dniu [...] lipca 2006 r. decyzja rażąco narusza prawo. Nie wskazuje ona bowiem poza rozdzielnikiem kto jest jej adresatem, nadto nie stanowi określenia strony postępowania, wskazanie jako adresata decyzji pełnomocnika spółki. Zdaniem skarżącej spółki Kolegium w ogóle nie odniosło się do istotnych kwalifikowanych wad podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności decyzji z 2003 r. jedynie z powodu odmiennej oceny materiału dowodowego mimo, iż odmienna ocena dowodów nie może stanowić naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 15 marca 2007 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. K. wskazał, iż jego zdaniem decyzja SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2006 r. jest wadliwa albowiem wydana została w tym samym składzie osobowym, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad tych w pkt 2 powołanego przepisu ustawodawca wskazał wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rozumie się oczywiste naruszenie jednoznacznej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji prawnej oraz takie naruszenie norm, które wywołuje skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności w Rzeczypospolitej Polskiej, jako demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. W odniesieniu do przepisów procesowych wskazać nadto należy, iż w myśl utrwalonych poglądów judykatury pogwałcenie zasad ogólnych postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej w roku 2003, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym przewidywał zatem możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. Zagadnieniem kluczowym w ocenie, czy zbywca nieruchomości winien uiścić opłatę, o której mowa było jednoznaczne ustalenie, czy i o ile wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości istotnie wzrosła. Bez potwierdzenia bowiem faktu wzrostu wartości nieruchomości, który to fakt stanowi konieczną przesłankę nałożenia opłaty niemożliwym było i jest jej nałożenie, natomiast bez wykazania, iż wzrost, o którym mowa nie zastąpił niemożliwym było i jest przesądzenie o braku podstaw do jej nałożenia. Sąd stwierdził, iż z treści dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego we wrześniu 2002 r. przez rzeczoznawcę majątkowego nie sposób wywieść jednoznacznego wniosku czy wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, albowiem operat ten zawiera wewnętrzne sprzeczności, nie pozwalające na jego bezdyskusyjne przyjęcie jako podstawy dalszych ustaleń. Otrzymując zawierający tego typu niejasności operat szacunkowy, organy administracji publicznej winne były przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy dogłębnie wyjaśnić wszystkie wątpliwości. Ani organ I instancji, ani też rozpoznające odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie uczyniły tego jednak i wydały decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty. Tym samym obie decyzje uznać należy, w ocenie Sądu, za wydane z rażącym naruszeniem prawa, oczywistym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Rażące naruszenie przez SKO w postępowaniu odwoławczym i wydanej w jego finale decyzji z dnia [...] marca 2003 r. zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 k.p.a. spowodowało w efekcie jednoczesne rażące naruszenie art. 105 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym albowiem organ administracji publicznej rozstrzygnął sprawę renty planistycznej i przesądził o jej bezprzedmiotowości bez jednoznacznego ustalenia czy w sprawie tej wystąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego,.
Zdaniem Sądu wydanie zatem przez Kolegium w ramach postępowania nadzwyczajnego wszczętego na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej w dniu [...] maja 2006 r. kolejnej decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność własnej decyzji z [...] marca 2003 r. z argumentacją, iż nie zostały wykazane przesłanki umożliwiające umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uznać należy za prawidłowe. Poprawne w konsekwencji było także kolejne rozstrzygnięcie SKO, utrzymujące tę decyzję w mocy. Sąd podkreślił iż w żadnej mierze nie przesądza o tym czy wartość przedmiotowej nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego wzrosła czy też wzrost spowodowany zmianą planu nie nastąpił. Na tle niejasnego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza sprzeczności zawartych w operacie, jakiekolwiek jednoznaczne w tej kwestii twierdzenie byłoby bowiem zdaniem Sądu nieuprawnione, a właściwa ocena wymagać musi uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez orzekające organy administracji publicznej. Ustosunkowując się do treści zarzutu, iż w składzie orzekającym SKO dwukrotnie występowały te same osoby, Sąd I instancji zauważył, że k.p.a. nie zawiera w tej mierze jednoznacznego zakazu (zakaz zawarty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się formalnie jedynie do relacji pomiędzy dwoma stanowiącymi odmienne instancje organami), co w konsekwencji powoduje, iż zarówno poglądy przedstawicieli doktryny jak też tezy wyrażane w orzecznictwie nie są w tej mierze jednolite. Nawet jednak w razie podzielenia wątpliwości odnośnie formalnej prawidłowości personalnej struktury składu orzekającego uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 2 lit. c) p.p.s.a wymagałoby stwierdzenia, iż nieprawidłowość taka mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co biorąc pod uwagę merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej spółki, iż wskazanie stron postępowania w rozdzielniku (jak miało to miejsce w decyzji SKO z dnia [...] maja 2006r.) ma wpływ na ważność decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonymi w tej mierze poglądami z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Oznaczenie strony może zatem być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, na przykład gdy stron postępowania będzie wiele.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] S. A. w Warszawie oraz M. K. .
[...] S.A. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi, mimo oczywistego i rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów:
- art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że odmienna ocena materiału dowodowego (opinii biegłego), dokonana w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r., może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji;
- art. 15 i art. 16 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ administracji może oprzeć decyzję o stwierdzeniu nieważności o odmienną ocena materiału dowodowego, nie naruszając przy tym zasady trwałości decyzji ostatecznej i zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym;
- art. 107 § 1 k.p.a. , poprzez przyjęcie, że dla spełnienia ustawowego wymogu oznaczenia strony w decyzji wystarczy jedynie wskazanie poniżej podpisów osób upoważnionych do wydania decyzji osób, którym decyzję się doręcza;
- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w składzie orzekającym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą orzekać te same osoby, które orzekały w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, działającym jako organ pierwszej instancji;
Nieuwzględnienie wskazanych naruszeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doprowadziło, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną do nieuwzględnienia skargi. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że doktryna i orzecznictwa są zgodne, że nie uzasadnia żądania wznowienia odmienna ocena dowodu, który był znany. Skoro nie jest podstawą do wznowienia postępowania odmienna ocena materiału dowodowego, to z pewnością ocena ta nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten ma zastosowanie wyłączenie do wad istotnych kwalifikowanych, tj. wad o ciężarze gatunkowym zdecydowanie większym niż w przypadku wad uzasadniających wznowienie postępowania. Co dodatkowo umknęło uwadze Sądu, naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do stwierdzenia nieważności musi mieć charakter kwalifikowany, tj. rażący (art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.). Zaś o rażącym naruszeniu przepisów postępowania można by mówić gdyby "proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazywało na ich oczywistą niezgodność" (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BiuI. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Takiej sytuacji jednak w niniejszej sprawie nie ma, bowiem podstawą do wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Bielsko - Biała i umorzeniu postępowania, jak i decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji była analiza materiału dowodowego.
Uznanie za prawidłową podstawę do stwierdzenia nieważności odmienną ocenę materiału dowodowego powoduje rażące naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Skoro sprawa objęta jest powagą rzeczy osądzonej, to stwierdzenie nieważności decyzji, która sprawę tą kończyła z uwagi na rzekome błędy proceduralne - ale z pewnością nie mające charakteru rażących - oczywiście narusza ar. 15 i 16 k.p.a.
Sąd nieprawidłowo nie podzielił także zarzutu błędnego wskazania stron. Decyzja SKO z dnia [...] maja 2006 roku (sygn. akt 874/06) nie wymieniała w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania. Organy administracji - czego Sąd nie dostrzegł - naruszyły art. 107 k.p.a., stanowiący iż elementem obligatoryjnym każdej decyzji administracyjnej jest prawidłowe oznaczenie stron postępowania. W żadnym z punktów decyzji nie określono, że adresatem decyzji jest [...] S.A. Decyzja jako akt administracyjny musi cechować się podwójną konkretnością tzn. powinna wymieniać konkretnego adresata w konkretnej sprawie. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji, ewentualnie konieczność uznania, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną postępowania. W ten sposób decyzja jest rażąco wadliwa (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.) i winna zostać objęta stwierdzeniem nieważności. Nie można też, zdaniem skarżącego podzielić poglądu jakoby oznaczenie strony mogło znaleźć się dopiero w rozdzielniku, a nie w treści samej decyzji. Decyzja administracyjna kończy swą treść podpisami osób działających w imieniu organu administracji. Wymienienie osób, którym decyzję się doręcza nie jest bowiem elementem istotnym decyzji, a ma jedynie znaczenie organizacyjno - techniczne. Brak oznaczenia strony w decyzji nie może być sanowany w decyzji wydanej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu w sprawie m.in. w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skutkiem naruszenia zasad dotyczących wyłączenia pracowników organu administracji w takim wypadku jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w przeważającej części powtarza argumenty decyzji, od której strona wywiodła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
M. K. w swej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
1) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wobec dokonania ich wykładni w sposób sprzeczny z art. 6, 15 k.p.a. i z art. 78 Konstytucji R.P., w wyniku przyjęcia, że:
a) literalna wykładnia tego przepisu nie pozwala na ustalenie, by samorządowe kolegium odwoławcze w tym samym składzie, który wydał decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogło rozpoznać takiego środka zaskarżenia,
b) nie jest właściwa inna wykładnia, a mianowicie wykładnia funkcjonalna, zgodna z zasadą dwuinstancyjności postępowania przed organami państwa, bazująca na oczywistym założeniu, że jakikolwiek środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zwłaszcza w przypadku rozstrzygnięcia organu działającego w formie składów orzekających, nie może być merytorycznie rozpoznawany przez te same osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia,
2) art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec dokonania wadliwej, sprzecznej z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wykładni tych przepisów w następstwie ustalenia, że nie stanowi okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego wydanie - w następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzji ostatecznej przez ten sam skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał decyzję będącą przedmiotem takiego środka zaskarżenia,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. (w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnie powołanego jako art. 145 § 2 lit. c tej ustawy) w wyniku dokonania wadliwej wykładni tego przepisu w następstwie ustalenia, że rozpoznanie przez ten sam skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez dany skład stanowi inne - niż uzasadniające wznowienie postępowania - naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, którego ewentualny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podlega ocenie sądu administracyjnego,
4) art. 141 § 4 p. p. s. a. wobec ograniczenia się w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku do odnotowania faktu wystąpienia kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. bez wyraźnego nawiązania do tego orzecznictwa, a więc bez przedstawienia różnych poglądów i bez przedstawienia uzasadnienia własnego wyboru, który odbiega od stanowiska występującego w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych i nie jest zgodny z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie,
a w konsekwencji także:
5) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k. p. a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (tu: w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.) w następstwie braku zastosowania tych przepisów, w tym wypadku w następstwie braku uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymującej w mocy - w następstwie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam skład orzekający SKO w Bielsku-Białej - decyzję tego Kolegium z dnia [...] maja 2006r. stwierdzającą nieważność decyzji tego organu z dnia [...] marca 2003 r., umarzającą postępowanie w przedmiocie renty planistycznej,
6) art. 151 p. p. s. a. w następstwie oddalenia skargi na ww. decyzję SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2006 r. mimo dopuszczenia przez ten organ do wystąpienia oczywistej, kwalifikowanej, uzasadniającej wznowienie postępowania, wady polegającej na wydaniu zaskarżonej decyzji przez członków SKO podlegających wyłączeniu ze sprawy z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a. odczytywanemu przez pryzmat art. 6, 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji R.P.
W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej, na którą powołał się skarżący należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na szereg wyrażonych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów potwierdzających przedstawioną przez niego wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. według której reguła dotycząca wyłączenia pracownika od udziału w wydaniu decyzji w drugiej instancji, o ile brał udział w rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji dotyczy także sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 i 4 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zasadnicze znaczenie miały w sprawie niniejszej zarzuty dotyczące wadliwego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego ponownie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności swej wcześniejszej decyzji. Istotnie uczestniczący w wydaniu zaskarżonej decyzji skład SKO pokrywa się ze składem Kolegium, który wydał decyzję poprzedzającą, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że " w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Przesłanki wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego są więc tożsame i rozważania dotyczące wyłączenia pracownika można w sposób bezpośredni stosować do członków organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Przesłanki określające wyłączenie członka organu kolegialnego zawarte są w art. 24 § 1-7 k.p.a. Wskazują one na bliskość członka tego organu wobec strony postępowania (pkt 2 i 3) albo bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Użyte w art. 24 § 1 k.p.a. sformułowanie "podlega wyłączeniu" wskazuje, że wyłączenie następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia.
Członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa), 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu przysposobienia, opieki lub kurateli), 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej".
W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP - Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji".
W tej sytuacji wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego istniejące dotychczas wątpliwości, czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do członka SKO w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. zostały pozytywnie rozstrzygnięte.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, wydając zaskarżoną do sądu I instancji decyzję orzekało zatem w składzie niezgodnym z prawem (z udziałem członków podlegających wyłączeniu), co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia tej przesłanki skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 lit. b p.p.s.a.
Zatem powyższe okoliczności wskazują na to, że podniesione w skardze kasacyjnej M. K. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k. p. a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. a także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. uznać należało za uzasadnione.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych należy wskazać, że w zakresie podstawy kasacyjnej określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - czyli naruszenia prawa procesowego, wielokrotnie podnoszono zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że samo powołanie tego przepisu nie jest wystarczające dla uznania, że strona należycie sformułowała podstawę kasacyjną. Konieczne jest sprecyzowanie zarzutu przez powołanie konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez sąd I instancji. Przy czym skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.
Skuteczne podważenie dokonanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej wymagałoby wskazania jako podstawy kasacyjnej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który według wnoszącej skargę kasacyjną miałby naruszyć sąd dokonując takiej oceny i wyprowadzając z niej procesowe konsekwencje. Zatem procesowe zarzuty skargi kasacyjnej M. K. , które nie powołują się na konkretne przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie.
Nie można ponadto podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną [...] S. A. w W. według którego ocena materiału dowodowego nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Przeciwnie, uznanie, że ocena materiału dowodowego została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, na przykład jeśli z zebranych dowodów wyprowadzono wnioski oczywiście niezgodne z ich treścią i zasadami logiki – skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji, wydanej na podstawie takiej oceny. Nie narusza to bynajmniej zasady trwałości decyzji ostatecznej, ani zasady dwuinstancyjności – jak podnosił to w swej skardze kasacyjnej [...] S. A. w W.. Również wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 §1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości, co do ustalenia kręgu stron postępowania. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie – gdyż lektura decyzji nie pozostawia wątpliwości co do ustalenia, kto jest stroną postępowania. Niewątpliwie w sytuacji, gdy decyzja orzeka o obowiązku konkretnego zachowania się, to powinna w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać osobę, którą dany obowiązek obciąża, aby umożliwić ewentualną egzekucję obowiązku. Nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją wówczas, gdy przedmiotem decyzji jest stwierdzenie nieważności wcześniejszej decyzji administracyjnej. W tej konkretnej sytuacji sposób wskazania stron postępowania w zaskarżonej decyzji uznać należało za całkowicie wystarczający.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185§1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wobec uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.