II OSK 749/24

II OSK 749/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 566/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-12-27
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kielce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 566/23 w sprawie ze skarg M. D. i E. W. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XXV/535/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 27 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 566/23, po rozpoznaniu skargi M. D. i E. W. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XXV/535/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "KIELCE POŁUDNIE – DYMINY: OBSZAR 1- Łanowa, OBSZAR 2 - Sukowska (dalej m.p.z.p.) w pkt I. stwierdził nieważność § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 25 ust. 2 pkt 11 oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę numer ewidencyjny [...], obręb [...], gmina Kielce, na terenie oznaczonym symbolem 5U1, w pkt 2 odrzucił skargę E. W. , zaś w pkt III. i IV. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego oraz zwrocie wpisu sądowego od skargi.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Miasta Kielce 19 kwietnia 2012 r. stwierdzając zgodność projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe - Dyminy: obszar 1 - Łanowa, obszar 2 - Sukowska" z ustaleniami obowiązującego wówczas na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. nr 580/2000 wraz z kolejnymi jego zmianami, podjęła zaskarżoną uchwałę.
M. D., po uprzednim skierowaniu 21 lipca 2023 r. do Rady Miasta Kielce wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 11 oraz częściowo załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie obejmującym teren działki nr [...] obręb [...], polegającego na wyznaczeniu na obszarze działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w K. zabudowanej budynkiem mieszkalnym terenu zabudowy usługowej oznaczonego symbolem 5U1 z zakazem zabudowy, w tym rozbudowy budynku mieszkalnego oraz bez obowiązku wyznaczenia maksymalnego dopuszczalnego poziomu hałasu. Z uzasadnienia skargi wynikało ponadto, że zakwestionował on również § 25 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 lit a zaskarżonej uchwały.
Skarżący nie zgadza się z nowym przeznaczeniem jego działki zabudowanej zabudową mieszkaniową na teren zabudowy usługowej 5U1 dla którego przeznaczenia przewidziano zakaz jakiejkolwiek rozbudowy, czy przebudowy istniejących budynków w ramach dotychczasowego użytkowania. W jego ocenie, stanowiło to nadmierną ingerencję w prawa właścicielskie oraz w prawo nabyte do zabudowy swojej nieruchomości. Nie znajduje bowiem uzasadnienia tak daleko idąca ingerencja przez organ planistyczny w prawo własności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy działki nr [...]. Skarżący wskazał, że w uchwale Rada nie przedstawiła żadnych istotnych racji przemawiających za wyłączeniem możliwości prowadzenia robót budowlanych, w szczególności rozbudowy istniejących budynków, które wynikałoby z potrzeby ochrony interesu publicznego. Skarżący stwierdził, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, które będąc istotnym naruszeniem prawa powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zakwestionowanym zakresie.
Następnie skarżący przedstawił na czym jego zdaniem polega naruszenie zaskarżonymi zapisami uchwały jego interesu prawnego. Przewidziany w uchwale zakaz rozbudowy budynku mieszkalnego uniemożliwia mu dokonanie legalizacji inwestycji prowadzonej przez jego córkę E. W. w postaci dobudowy ganku/wiatrołapu chroniącego wewnętrzną klatkę schodową istniejącego budynku przed oblodzeniem.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła również E. W. , jako inwestor robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce, będącej własnością jej ojca.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, jako, że zaskarżony mpzp opracowany został zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności organ, ustalając przeznaczenie terenu uwzględnił zapisy art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W toku procedury planistycznej skarżący nie złożył zaś ani wniosku, ani uwag dotyczących jego nieruchomości. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu prawa. Organ przywołując wymóg zgodności m.p.z.p. z obowiązującym studium, które określa politykę przestrzenną miasta, wskazał, że na potrzeby skarżonego mpzp sporządzona została zmiana nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (uchwała nr LIII/1285/2010 Rady Miasta Kielce z 9 września 2010 r.). W zmianie tej działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy o przewadze funkcji usług i rzemiosła. Podczas procedowania zmiany studium skarżący również nie wnosił wniosków i uwag. Organ podniósł, że skarga jest konsekwencją braku możliwości legalizacji rozbudowy nieruchomości o ganek, podczas której zignorowano zapisy obowiązujące w zaskarżonym mpzp.
Na rozprawie 13 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących poparła skargi. Co do interesu prawnego E. W. pełnomocnik wyjaśniła, że sprawa dotycząca budowy ganku jest nadal procedowana przed organem nadzoru budowlanego i w jej toku skarżąca uzyskała zaświadczenie, że budowa ganku nie jest sprzeczna z planem miejscowym. Zaświadczenie to uwzględnia stanowisko zawarte w wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 383/23. Aktualnie naruszenie interesu prawnego E. W. polega na tym, że otrzymała kolejny dokument z Urzędu Miasta Kielce dotyczący niezgodności z mpzp inwestycji, którą zamierza realizować na działce nr [...] w postaci garażu. Pełnomocnik wniósł o zakreślenie jej 7 dniowego terminu celem złożenia dokumentu, który będzie wykazywał naruszenie interesu prawnego E. W. .
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, przy czym podniósł, że nie zostało wykazane naruszenie interesu prawnego skarżącej.
Stosownie do zobowiązania nałożonego przez Sąd w zakresie wykazania naruszenia interesu prawnego E. W. zaskarżoną uchwałą przy piśmie procesowym z 18 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył dokumenty w postaci:
─ decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 5 lipca 2023 r. w sprawie zgłoszenia złożonego 11 maja 2023 r. przez M. D., dotyczącego budowy wiaty garażowej o wymiarach 6,0m x 5,0 m;
─ pisma Prezydenta Miasta Kielce z 16 maja 2022 r. skierowanego do M. D.;
─ pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Środowiska z 24 lipca 2023 r. skierowanego do M. D.
w celu wykazania interesu prawnego skarżącego i nadmiernej ingerencji w jego prawo własności polegającej na niemożności realizacji prawa zabudowy oraz pozbawienia działki skarżącego ochrony akustycznej w związku z brakiem ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu oznaczonego w planie symbolem 5U1.
Pełnomocnik poinformował ponadto, że inwestorem w sprawie wzniesienia na ww. działce wiaty garażowej był skarżący, a nie jak omyłkowo podano na rozprawie - skarżąca. Sprawa została zakończona wydaniem 5 lipca 2023 r. przez Prezydenta Miasta Kielce decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec niespełnienia przez zgłoszenie wymogów ustawowych. Skarżący nie spełnił wymogów zgłoszenia, gdyż wzniesienie garażu stoi w sprzeczności z ustaleniami mpzp i nie zyskał akceptacji organu.
Co do kwestii hałasu dochodzącego na działkę skarżącego z nieruchomości sąsiedniej organ - w odpowiedzi na żądanie interwencji i dokonanie pomiarów akustycznych - udzielał skarżącemu sprzecznych informacji, powołując się pierwotnie na zmianę brzmienia art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i brak akredytacji do przeprowadzenia pomiarów, aby ostatecznie stwierdzić, że takie pomiary w związku z ustaleniami planu dla terenu 5U1 nie będą przeprowadzane.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) stwierdził nieważność § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 25 ust. 2 pkt 11 oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę numer ewidencyjny [...], obręb [...], gmina Kielce, na terenie oznaczonym symbolem 5U1, odrzucił skargę E. W. oraz orzekł o kosztach sądowych.
Sąd w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził, że interes prawny skarżącego wywodzony z prawa własności do działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w K. zabudowanej budynkiem mieszkalnym niewątpliwie został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały, gdyż po uchwaleniu planu działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy o przewadze funkcji usług i rzemiosła oznaczonego symbolem 5U1. Wobec tego Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega zasada samodzielności planistycznej gminy zwana doktrynalnie "władztwem planistycznym", którą ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., u.p.z.p.). Sąd zauważył, że ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szereg elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Sąd odwołując się do poglądów orzecznictwa odnośnie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wskazał, że w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencją w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15 i z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Sąd zaznaczył, że ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.
Zdaniem Sądu, konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (por. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1410/16 i tam; Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).
Sąd za bezsporne w niniejszej sprawie uznał, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, leży w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. oznaczonym symbolem 5U1 wobec której przewidziano zmianę przeznaczenia – teren przeznaczony pod usługi i rzemiosło. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.
Mając na uwadze kompetencję Gminy do prowadzenia polityki zagospodarowania przestrzennego na podległym jej terenie, Sąd podkreślił, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy u.p.z.p. wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.
Sąd pomimo braku zarzutów w skardze w zakresie dochowania trybu sporządzania m.p.z.p. dokonując kontroli w tym zakresie nie stwierdził takich naruszeń.
Mając na uwadze zarzuty sformułowane przez skarżącego w skardze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż organ uchwałodawczy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. Sąd zauważył, że w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w u.p.z.p. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).
Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.
Zdaniem Sądu I instancji, takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były m.in. regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały u.p.z.p., upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.
Sąd wskazał, że przed uchwaleniem m.p.z.p. na terenie działki nr [...] istniała zabudowa mieszkaniowa. Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działka nr [...], leży na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 5U1. Zgodnie z § 25 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony m.in. jako U1 stanowi teren zabudowy usługowej. Zgodnie zaś z § 25 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania:
1) przeznaczenie podstawowe:
a) obiekty usługowe,
b) rzemiosło;
2) przeznaczenie dopuszczalne:
a) mieszkania wbudowane wyłącznie w budynkach usługowych.
Sąd przyznał rację skarżącemu i podzielił jego argumentację, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę usługową i rzemiosło dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego mu prawa własności nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie jej pod ww. zabudowę i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Sąd podzielił także stanowisko skarżącego, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ zaniechał rozważenia, czy ograniczenie jego uprawnień co do sposobu korzystania z prawa własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności.
Sąd wskazał, że analiza przedłożonej dokumentacji planistycznej w powiązaniu ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę nie pozwala Sądowi na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ w zakresie przeznaczenia działki skarżącego pod ww. zabudowę. W ocenie Sądu, ustalenie takiego przeznaczenia działki skarżącego powinno być szczegółowo uzasadnione w uchwale, a przede wszystkim powinno wynikać z dokumentacji planistycznej oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Ustalenie przeznaczenia działki skarżącego, zabudowanej budynkiem mieszkalnym i zagospodarowanej na taki cel przed uchwaleniem skarżonego planu powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego. Takiej analizy w aktach planistycznych Sąd nie dostrzegł. Organ uchwałodawczy nie dostarczył również Sądowi argumentów wskazujących na to, że należycie został wyważony interes publiczny i prywatny i w konsekwencji uznanie, że ten pierwszy w sposób dostateczny usprawiedliwia przyjęte przez organ rozwiązania planistyczne. W ocenie Sądu, powołanie się w uzasadnieniu projektu planu na główny cel planu tj. "powiększenie terenów inwestycyjnych i wprowadzenie przeznaczenia usługowego w ciągach zabudowy wzdłuż głównych arterii komunikacyjnych" nie jest wystarczające.
Sąd mając na uwadze pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) odnośnie do oceny ograniczeń prawa własności w kontekście ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) oraz zawarty w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) pogląd odnośnie tego, że ocena kiedy dochodzi do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) wymaga udzielenia odpowiedzi na trzy pytania:
- czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
- czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela,
uznał, że z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym - i odwrotnie (tak: NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., II OSK 2677/20, dostępnym jw.).
Zdaniem Sądu, z całokształtu postanowień zakwestionowanego planu miejscowego wynikało, że Rada Miasta Kielce wprowadziła dla należącej do skarżącego nieruchomości takie ograniczenia w wykorzystaniu i zagospodarowaniu, które w praktyce stanowią zakaz jakiegokolwiek szerszego zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z jej dotychczasowym przeznaczeniem. To zaś w zasadzie wykluczałoby jej racjonalne zagospodarowanie. Podane przez organ motywy przedstawione w odpowiedzi na skargę ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że jest to uprawnienie Gminy w ramach władztwa planistycznego – w kontekście całokształtu okoliczności tej sprawy – nie pozwalają uznać, że organ odpowiednio wyważył wartości podlegające uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. Takie działanie dowodzi, że organ uchwałodawczy nadużył władztwa planistycznego w zakresie, w jakim organ ukształtował przeznaczenie działki skarżącego pod usługi i rzemiosło.
Podsumowując Sąd stwierdził, że powody znacznej ingerencji zapisami m.p.z.p. w prawo własności skarżącego, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.
W konsekwencji Sąd nie zaakceptował ustalenia przeznaczenia działki skarżącego w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Miasta Kielce, tym bardziej, że w uzasadnieniu uchwały jak również w dokumentacji planistycznej zabrakło wyjaśnienia motywów przyjęcia takich ustaleń, które ingerują w objęte ochroną konstytucyjną prawo własności. Organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, co skutkowało uwzględnieniem skargi (zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze) na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Sąd odrzucił skargę E. W. (pkt II sentencji wyroku) uznając, że nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (art.58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Wskazał, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). W świetle powyższego, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zdołała wykazać, aby przysługujący jej interes prawny został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony. Fakt bycia inwestorem robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce, będącej własnością ojca skarżącej - również skarżącego w tej sprawie - potwierdza jedynie istnienie po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego.
Rada Miasta Kielce wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktu I. oraz III.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:
a) art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż postanowienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kielce naruszają prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż organ uchwałodawczy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne w zakresie w jakim ukształtował przeznaczenie działki skarżącego pod usługi i rzemiosło w sytuacji gdy zaskarżona uchwała opracowana została z poszanowaniem prawa, realizując i wyważając odpowiednio zarówno politykę przestrzenną Gminy, interes publiczny jak i interes prywatny, a podczas jej sporządzania nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę Kielce;
b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Kielce narusza prawo własności przysługujące skarżącemu, gdyż organ uchwałodawczy przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne w zakresie w jakim ukształtował przeznaczenie działki skarżącego pod usługi i rzemiosło w sytuacji gdy zaskarżona uchwała opracowana została z poszanowaniem prawa, realizując i wyważając odpowiednio zarówno politykę przestrzenną Gminy, interes publiczny jak i interes prywatny, a podczas jej sporządzania nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę Kielce;
c) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą pominięciem faktu, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w sposób określony postanowieniami tego planu, co w konsekwencji może prowadzić do pewnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości objętych planem;
d) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą pominięciem faktu istnienia ograniczeń zabudowy nieruchomości gruntowych pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co powinno prowadzić do wniosku, iż możliwe jest tworzenie pewnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości objętych planem na podstawie postanowień tegoż planu.
Natomiast naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy Rada upatruje w naruszeniu przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu nieważności § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 25 ust. 2 pkt 11 oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę nr ewidencyjny [...], obręb [...], gmina Kielce, na terenie oznaczonym symbolem 5U1, pomimo braku uzasadnienia dla zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Rada Miasta Kielce wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację, mającą w jej ocenie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Rady Miasta Kielce nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Kielce nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 25 ust. 2 pkt 11 oraz części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę numer ewidencyjny [...], obręb [...], gmina Kielce, na terenie oznaczonym symbolem 5U1 albowiem Rada Miasta przeznaczając działkę skarżącego na teren zabudowy usługowej i rzemiosła 5U1 z bezwzględnym zakazem rozbudowy dotychczasowej zabudowy mieszkalnej a dopuszczając budowę mieszkań tylko jako wbudowanych w budynki usługowe przekroczyła dopuszczalne granice ingerencji w prawo własności prowadząc do naruszenia jego istoty. Ponadto ingerencja ta nie została w wystarczający sposób uzasadniona interesem publicznym czy ochroną innego dobra.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiło to, czy Rada Miasta Kielce przeznaczając teren działki skarżącego (działka nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.) dotychczas zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na teren oznaczony symbolem 5U1 - teren zabudowy usługowej i rzemiosło, dopuściła się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci naruszenia prawa własności skarżącego do zabudowy jego działki - w tym konkretnym przypadku do rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek (wiatrołap), który jest niezbędny dla zabezpieczenia wewnętrznej klatki schodowej przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych, w tym przed oblodzeniem, w sposób naruszający zasadę proporcjonalności. Taki rodzaj naruszenia prawa własności prowadzi do uznania, że Rada Miasta Kielce nadużyła władztwa planistycznego co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień kontrolowanego planu (§ 25 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 25 ust. 2 pkt 11) oraz jego części graficznej w zakresie obejmującym działkę numer ewidencyjny [...], obręb [...], gmina Kielce, na terenie oznaczonym symbolem 5U1.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie naruszył art. 21 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP uznając, że Rada Miasta Kielce przeznaczając teren, działki skarżącego pod usługi i rzemiosło z dopuszczeniem mieszkań wbudowanych wyłącznie w budynkach usługowych dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności jego nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie tej działki pod ww. zabudowę i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie.
W istocie, w ocenie NSA, doszło do przekroczenia przysługującego Radzie Miasta Kielce władztwa planistycznego, bowiem wynikający z kwestionowanych zapisów § 25 zakaz zabudowy mieszkaniowej (nowej zabudowy), rozbudowy czy przebudowy istniejących już na działce skarżącego zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych nie został uzasadniony poprzez wskazanie istotnego celu jakiemu wprowadzony zakaz ma służyć i celu, który uzasadniałby pozbawienie skarżącego istoty jego prawa własności tj. prawa do zabudowy własnej nieruchomości zgodnie z własną i jej pierwotnym przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że głównym celem wprowadzenia zakazu innej niż usługowa zabudowy było powiększenie powierzchni terenów inwestycyjnych. Przeznaczenie pod zabudowę usługową wprowadzono w ciągach zabudowy wzdłuż głównych arterii komunikacyjnych bowiem zarówno w studium jak i uwarunkowaniach środowiskowych wskazano na uciążliwości wynikające z hałasu czy zanieczyszczeń generowanych przez ruch komunikacyjny. Zatem wynika z tego, że aby chronić właścicieli tych terenów przed hałasem i generowanymi przez ruch komunikacyjny zanieczyszczeniami zakazano im nowej zabudowy mieszkaniowej i rozbudowy czy przebudowy istniejącej zabudowy. Zdaniem NSA, przyjęty przez Miasto Kielce sposób ochrony zdrowia właścicieli tych terenów jest nieadekwatny do ograniczeń jakie z taką ochroną należy przyjąć. Dbając o zdrowie i życie właścicieli nie należy zakazywać im zabudowy mieszkaniowej jak to zrobiło Miasto Kielce gdyż to nie zabudowa generuje wskazane zagrożenia a odbywający się w sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych transport. Wyeliminowanie zabudowy mieszkaniowej nie jest właściwą drogą do osiągnięcia celu tj. usunięcia zagrożenia zanieczyszczeniami generowanymi przez transport. Wręcz przeciwnie możliwość przebudowy czy rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych może spowodować, że tak określony cel zostanie osiągnięty bowiem mogłyby powstać takie nowe budynki czy nowe ich elementy, których rozwiązania technologiczne mogłyby skutecznie przeciwdziałać hałasowi czy zanieczyszczeniom powietrza. Nawet taka zabudowa jaką chce zalegalizować skarżący (ganek) jest, w ocenie NSA, rozwiązaniem, które mogłoby chociaż w części zmniejszać uciążliwości powodowane przez transport (hałas).
Wobec powyższego chybione i nieuzasadnione jest wykluczenie jakiejkolwiek postaci budowy mieszkaniowej (nowe budynki mieszkalne, ich rozbudowa, przebudowa czy nadbudowa) aby zabezpieczyć zdrowie mieszkających na tym terenie właścicieli nieruchomości. Zatem wprowadzone ograniczenie prawa własności jest nadmierne w stosunku do wyznaczonego przez Radę Miasta celu. Ewidentnie wprowadzony skarżonymi postanowieniami uchwały całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności i prowadzi do wyzbycia jej istoty tj. zabudowy własnej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie uznał, że naruszona została zasada proporcjonalności albowiem założony przez uchwałodawcę cel zostałby osiągnięty w wyniku nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Można też uznać, że przyjęte dla ochrony zdrowia mieszkańców rozwiązanie zastosowane w miejscowym planie nie znajduje stosownego uzasadnienia.
Niewątpliwie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego bowiem wątpliwe jest by wprowadzona regulacja spowodowała ochronę zdrowia tych mieszkańców, którzy dotychczas zamieszkują ten teren. Nadal będą oni zamieszkiwać swoje nieruchomości przy czym nie będą mogli poprzez rozwiązania architektoniczne chronić się przed hałasem i zanieczyszczeniami. Trudno też dostrzec w tej regulacji cechy niezbędności dla celu ochrony zdrowia. Zapewne są inne niż zakaz zabudowy mieszkaniowej, zakaz rozbudowy i przebudowy sposoby ochrony mieszkańców tego terenu 5U1 przed zagrożeniami transportu. Także zachowanie proporcji pomiędzy ciężarem jaki wywołuje zakaz zabudowy dla skarżącego w zestawieniu z spodziewanymi skutkami dla interesu publicznego wskazuje na przekroczenie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności. Z powyższego wynika zatem, że kwestionowane zapisy planu naruszyły zasadę proporcjonalności a w konsekwencji doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które skutkowało stwierdzeniem ich nieważności przez Sąd.
Okoliczność, że skarżący nie brał czynnego udziału w procedurze planistycznej nie uzasadnia prawa Rady Miasta do przekroczenia przydzielonego jej władztwa planistycznego. Skoro wprowadzone zapisy powodują nadmierną ingerencję w prawo własności, to dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia czy ta nadmierna ingerencja została wprowadzona w trybie zgodnym z przepisami ustawy u.p.z.p.
Nie sposób uznać, że Rada Miasta wyważyła odpowiednio potrzebę wynikającą z prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie z interesem prywatnym i interesem publicznym. Wprowadzony zakaz zabudowy mieszkaniowej był nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącego. Organ nie przedstawił żadnych istotnych argumentów uzasadniających tak istotne ograniczenie prawa własności.
Sąd I instancji nie kwestionował prawa Rady Miasta do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącego i dostrzegał to uprawnienie wynikające z władztwa planistycznego. Sąd nie mógł jednak przyjąć, że w okolicznościach sprawy wprowadzony zakaz i jego zakres uzasadniał cel jakiemu miał on służyć. Słusznie Sąd uznał, że ingerencja w prawo własności w tym przypadku była nadmierna i nieuzasadniona a zatem doszło do naruszenia zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności skarżącego.
Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd zaskarżonym wyrokiem art. 21 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP były nieuzasadnione. Analogicznie za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 140 K.c., art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z istnieniem podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień i części graficznej zaskarżonej uchwały (naruszenia zasady proporcjonalności przy sporządzaniu planu) Sąd I instancji nie naruszył art. 147 § 1 P.p.s.a. albowiem z tego przepisu oraz z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że Sąd stwierdza nieważność miejscowego planu kiedy zostanie naruszona powyższa zasada i gdy za zasadną uznał skargę na uchwałę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.