II OSK 1417/21

II OSK 1417/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1604/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-15
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 106, art. 138, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 282
art. 3, art. 4, art. 7
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 21, art. 32, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1604/20 w sprawie ze skargi B. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1604/20, oddalił skargę B. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 9 lipca 2020 r. Prezydent [...] – w związku z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla B. L. – wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatorska Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] [...] w [...] na działce nr ewid. [...], [...], obręb [...].
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (DWKZ) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że budowa budynku mieszkalnego w drugiej linii zabudowy jest niemożliwa z konserwatorskiego punktu widzenia, ponieważ na terenie zabytkowego układu urbanistycznego osiedla [...] zachowany został historyczny sposób lokalizowania zabudowy mieszkalnej przy ulicy, z zabudową gospodarczą i pomocniczą w głębi parceli. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła zażalenie.
Postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że teren objęty przedmiotową inwestycją położony jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] w [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia 24 listopada 2014 r. Zdaniem Ministra, organ ochrony zabytków pierwszej instancji, słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W ocenie Ministra budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego w drugiej linii zabudowy na terenie zabytkowego układu urbanistycznego osiedla [...], jest niezgodna z historycznym sposobem lokalizacji zabudowy mieszkalnej przy ulicy, z zabudową gospodarczą w głębi parceli. Budowa drugiego budynku mieszkalnego w części działki gruntowej, przeznaczonej na teren zielony wpłynie negatywnie na chronione wartości układu urbanistycznego poprzez ahistoryczny sposób zagospodarowania parceli i wprowadzenie drugiej linii zabudowy w głąb działek gruntowych.
Odnosząc się zaś do treści zażalenia Minister wyjaśnił, że fakt istnienia na terenie zabytkowego układu urbanistycznego osiedla [...], budynków mieszkalnych położonych w drugiej linii zabudowy, nie implikuje możliwości dalszej degradacji wartości chronionych na terenie tego zabytku obszarowego. Organ podkreślił, że jedną z jego największych wartości, zachowanych w znacznej części na terenie tego osiedla, jest sposób zagospodarowania parceli polegający na budowie domu mieszkalnego przy ulicy z zachowaniem wolnej lub zabudowanej budynkami gospodarczymi przestrzeni w głębi parceli.
Skargą B. L. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, u.o.z.) zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 12 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi. Z ustaleń organów wynika, że działka inwestycyjna nr [...], [...], obręb [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] w [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków założonej zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia 24 listopada 2014 r. Organy ustaliły, że zachowany dawny układ ruralistyczny występuje w rejonie ul. [...], [...], [...] i [...]. Ulica [...] przecina go południkowo. Jej wnętrze urbanistyczne na omawianym odcinku – w granicach historycznego układu [...], między ul. [...] i [...] - tworzy frontowa, zwykle wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa, w większości jedno lub dwu kondygnacyjna (wyjątkowo do czterokondygnacyjna) poprzedzona ogródkami, której towarzyszą ogrody zajmujące pozostałą tylną część parceli. Wynika z tego, że [...] na obszarze ujętym w ewidencji zabytków zachowały w znacznym stopniu czytelny wiejski (podmiejski) charakter funkcjonalno-przestrzenny i architektoniczny: układ komunikacyjny, częściowo parcelację i zagospodarowanie na poziomie kwartałów i działek. W konsekwencji ochronie podlega zasadnicze rozplanowanie przestrzenne i funkcjonalne na poziomie osiedla i parcel, czyli frontowe sytuowanie zabudowy z wolną od zainwestowania tylna częścią działki, która przeznaczana była przede wszystkim na zieleń ogrodową i treny rekreacyjne. Taki sposób zagospodarowania poszczególnych działek nadal jest dominujący na terenie zabytkowego osiedla [...]. Działka na której planowana jest inwestycja stanowi częściowo zabudowaną (od frontu) działkę. Budynek projektowany ma powstać na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń ogrodową i zgodzić się należy z organem, że kontynuacja zabudowy mieszkaniowej w drugiej linii zabudowy (w głębi parceli) nie znajduje uzasadnienia w zabytkowej strukturze osiedla i jest sprzeczna z historycznym sposobem zagospodarowania poszczególnych parcel, jak i całego założenia urbanistycznego osiedla [...]. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji narusza przepisy u.o.z., a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 u.o.z. nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko ministra jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe ocena odnosi się również do postanowieni organu I instancji. Uprawnione jest stanowisko organu, że budowa planowanego budynku jednorodzinnego na działce nr [...], tj. na obszarze przeznaczonym na ogrody i funkcje rekreacyjne spowoduje zagęszczenie zabudowy wobec historycznych zasad kompozycyjnych obowiązujących na osiedlu [...] i jest niedopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Realizacja planowanego budynku mieszkalnego na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń i tereny rekreacyjne mogłyby negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, a także naruszyć wartości architektoniczne poszczególnych budowli. Sąd zgodził się ponadto z twierdzeniem organu, że okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna jest jedynie inwestycja polegająca na uzupełnieniu zabytkowej zabudowy, zgodnie z utrwalonymi historycznymi zasadami urbanistycznymi (zabudowa frontowa i niewielka, parterowa zabudowa towarzysząca, pomocnicza, gospodarcza i rekreacyjna).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zdaniem Sądu podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie w sposób wystarczająco przekonywujący przedstawiły swoje stanowisko, które jak już wspomniano wcześniej nie nosiło znamion dowolności a oparte było na ocenie wynikającej z ustalonego stanu faktycznego sprawy, doświadczenia i wiedzy organu administracyjnego z zakresu ochrony zabytków. Wobec powyższego za niezasadne uznano zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 i 11 k.p.a. jak i naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
Następnie Sąd odnosząc się do zarzutu skargi, że przedmiotowe osiedle zostało objęte formą ochrony konserwatorskiej niecałe 6 lat temu, zatem przedmiotem ochrony uczyniono stan zagospodarowania tego obszaru z dnia założenia gminnej ewidencji zabytków, a nie pierwotny układ urbanistyczny, wskazał, że mimo przekształceń tego układu urbanistycznego na przestrzeni lat, w 2014 r. uznano, że istnieją podstawy do objęcia układu urbanistycznego osiedla [...] ochroną konserwatorską. Ochrona ta obejmuje przestrzenne założenie osiedla [...], określone przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ urbanistyczny historycznego założenia, które nadal istnieją. Za nieusprawiedliwiony, zdaniem Sądu, uznano zarzut skargi, że częściowe przekształcenie tego układu urbanistycznego, na które wskazano w skardze, nie implikuje możliwości dalszego degradowania wartości zabytkowego układu urbanistycznego osiedla [...] w [...]. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargą kasacyjną B. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 u.o.z. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej spowoduje uszczerbek dla wartości zabytków lub doprowadzi do niszczenia lub niewłaściwego korzystania z zabytków podczas gdy ustalenia uzgadnianego projektu decyzji zaproponowanego przez skarżącą nie spowodują uszczerbku dla chronionych wartości;
2) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez brak jego zastosowania, co spowodowało uchybieniem zasadzie równości wobec prawa, poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej, podczas gdy na terenie zabytkowego układu urbanistycznego istnieje wiele działek, na których wprowadzona została druga linia zabudowy;
3) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wprowadzeniu zbyt daleko idących ograniczeń prawa własności skarżącej w sposób naruszający istotę tego prawa i nieproporcjonalny do wartości dobra podlegającego ochronie konserwatorskiej;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym oddaleniem skargi B. L. i utrzymaniem w mocy postanowienia naruszającego prawo, tak materialne jak i procesowe;
2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za odpowiadający prawdzie i prawidłowo oraz dokładnie ustalony stan faktyczny przedmiotowej sprawy, opisany w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, który wbrew zapatrywaniom Sądu, jest niepoparty wyczerpującym rozpatrzeniem dowodów oraz ustalony został przy braku wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności, wynikających z materiału dowodowego w sprawie, przy jednoczesnym dokonaniu jego dowolnej oceny, czego konsekwencją było poczynienie w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako podstawy orzekania, skutkujących błędnym uznaniem że:
a) planowana przez skarżącą inwestycja pozostaje w kolizji z wartościami zabytkowymi układu urbanistycznego osiedla [...], podczas gdy realizacja inwestycji zgodnie z projektem zaproponowanym przez skarżącą nie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe chronionej strefy;
b) przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji narusza przepisy u.o.z., a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy;
c) kontynuacja zabudowy mieszkaniowej (planowana inwestycja skarżącej) jest sprzeczna z historycznym sposobem zagospodarowania poszczególnych parcel, jak i całego założenia urbanistycznego osiedla [...];
d) stanowisko Ministra nie przekroczyło granic uznania administracyjnego, gdyż wbrew zapatrywaniom i ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja Ministra była decyzją arbitralną i podjętą przedwcześnie, bez wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;
e) planowana inwestycja skarżącej spowoduje zagęszczenie zabudowy wobec historycznych zasad kompozycyjnych obowiązujących na osiedlu [...] i że jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia;
f) w okolicznościach sprawy, dopuszczalna jest jedynie inwestycja polegająca na uzupełnieniu zabytkowej zabudowy, zgodnie z utrwalonymi zasadami urbanistycznymi, w sytuacji gdy realizacja inwestycji zgodnie z projektem w żadnym zakresie nie wpływa i nie wpłynie negatywnie na jakiekolwiek wartości zabytkowe chronionej strefy;
3) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, i poprzedzający go organ I instancji, dokonali wnikliwego, wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie został oceniony nader wybiórczo, co skutkowało wydaniem przez organy I i II instancji błędnych rozstrzygnięć, następnie utrzymanych w mocy (poprzez oddalenie skargi B. L.) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stoi w ewidentnej sprzeczności nie tylko z okolicznościami wynikającymi z materiału dowodowego, ale także ze słusznymi interesami skarżącej.
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne, nienależyte uzasadnienie własnego stanowiska przez Sąd I instancji, w szczególności brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a nadto brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącą we wniesionej skardze, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możności zapoznania się z całym, pełnym i kompletnym tokiem rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., poprzez całkowicie niezasadne oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy wobec wielości naruszeń tak prawa materialnego jak i procesowego przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był skargę uwzględnić w całości;
6) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całokształtu i wszystkich aspektów niniejszej sprawy w jej granicach, lecz niezrozumiałe dla skarżącej ograniczenie się jedynie do orzekania w granicach wyznaczonych zarzutami i wnioskami skargi, tj. poprzez brak ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego szczegółowa analiza oraz uwzględnienie słusznych interesów skarżącej, a nadto tej okoliczności, iż inwestycja skarżącej w żadnym zakresie nie naruszy i nie narusza jakichkolwiek wartości zabytkowych chronionej strefy, a nadto poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ocenie i ustaleniach poczynionych przez organy administracji publicznej, co uzasadnia przekonanie skarżącej, że zgromadzony materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zrewidowany, co z kolei skutkowało wydaniem wobec skarżącej rozstrzygnięcia na jej niekorzyść.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi na postanowienie Ministra z dnia 7 maja 2020 r., alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a w przypadku uznania e istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra o znaku [...] z dnia 7 maja 2020 r., zgodnie z żądaniem, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania skargowego za I instancję. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym 17 zł uiszczonych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uczestniczący w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się bowiem zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Generalnie Sąd ten przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy czym ocena ta każdorazowo opierać się powinna na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Zadaniem organów konserwatorskich jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków jako dobra publicznego. W istocie organy uzgadniające wydają cząstkowe rozstrzygnięcia (współdecyzje), zaś organ wydający decyzję jest związany stanowiskami organów uzgadniających. Skutkiem odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez jeden z organów współdziałających jest konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2991/19).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w niniejszej sprawie przez organy konserwatorskie ocena stanu faktycznego i odwołanie się do art. 4 u.o.z. w pełni realizuje zasady uznania administracyjnego i nie może zostać uznane za dowolne. Za trafne należało bowiem w okolicznościach tej sprawy uznać stanowiska organów wskazujące, że u podstaw odmowy uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] [...] w [...] na działce nr ewid. [...], [...], obręb [...], leży zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.). Jak przekonująco wykazały to organy, planowana budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego w drugiej linii zabudowy na terenie wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków [...] zabytkowego układu urbanistycznego osiedla [...] (zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 24 listopada 2014 r. nr [...]), jest niezgodna z historycznym sposobem lokalizacji zabudowy mieszkalnej przy ulicy, z zabudową gospodarczą w głębi parceli.
Stosownie do treści art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków (ewidencji zabytków) układu urbanistycznego ma zatem na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16).
Jak wynika z ustaleń organów, objęte ochroną konserwatorską wnętrze urbanistyczne na objętym uzgadnianą decyzją odcinku historycznego układu [...], między ul. [...] i [...], tworzy frontowa, zwykle wolnostojąca zabudowa mieszkalna, w większości jedno-, dwu-kondygnacyjna (wyjątkowo do czterech kondygnacji), poprzedzona ogródkami, której towarzyszą ogrody zajmujące pozostałą tylną część parcel. Konieczność objęcia takiej kompozycji przestrzennej ochroną konserwatorską potwierdza znajdująca się w aktach sprawy Karta ewidencyjna "Historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] w [...]", w której wśród zagrożeń wymieniono m.in. wtórą parcelację obszaru i wprowadzenie zabudowy w drugiej linii, zwłaszcza na terenie osiedla. W konsekwencji w ww. Karcie postulowany jest m.in. zakaz lokalizacji drugiej linii zabudowy w obrębie osiedla a także zachowanie układu zieleni w obrębie całego układu urbanistycznego. Jednocześnie z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że na objętej wnioskiem inwestorki o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości nr [...] o powierzchni 2241 m² zabudowanej od strony ul. [...] frontowym budynkiem mieszkalnym zajmującym ok. 285 m² zachowany został układ funkcjonalno–przestrzenny sprzed II wojny światowej, zaś istniejący budynek, nieco przekształcony, należy do historycznej zabudowy dawnej wsi. W konsekwencji zasadna była odmowa uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, skoro dopuszczał on budowę w drugiej linii zabudowy drugiego wolnostojącego budynku mieszkalnego, w strefie historycznie zarezerwowanej dla ogrodu i funkcji rekreacyjnej.
W świetle powyższych okoliczności nie sposób Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny był bowiem jednoznaczny w tym rozumieniu, że organy wykazały naruszenia przedmiotowym projektem zasad ochrony historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] w [...]. Prawidłowo w sprawie w oparciu o zabrany materiał dowodowy przyjęto, że usytuowanie projektowanego obiektu wpłynie negatywnie na przedstawiony przez organy historyczny układ przestrzenny osiedla [...]. Podnoszona natomiast w tym zakresie przez skarżącą argumentacja w żadnym stopniu nie podważyła powyższych ustaleń.
Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że za uzgodnieniem projektu przedmiotowej inwestycji przemawia okoliczność objęcia dzielnicy [...] ochroną konserwatorską w okresie już po utworzeniu się drugiej linii zabudowy na przedmiotowym terenie, co wraz z zakazaniem właścicielom zabudowania ich nieruchomości w drugiej, istniejącej już linii zabudowy stanowi - zdaniem skarżącej - rażące naruszenie konstytucyjnych wartości, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Pomijając już stwierdzoną powyżej okoliczność zachowania na terenie objętym wnioskiem inwestora historycznego układ funkcjonalno–przestrzennego osiedla [...] w [...] przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie umieszczenia danego obiektu - czy jak w niniejszej sprawie układu urbanistycznego - w ewidencji zabytków (zob. wyrok NSA: z dnia 25 maja 2023 r., sygn. kat II OSK 1819/20; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16; z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny zgodności z przepisami postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu, którym wpisano dany zabytek do rejestru zabytków bądź gminnej ewidencji zabytków. W tych okolicznościach kwestia przyczyn, dla których wprowadzono na obszarze przedmiotowego układu urbanistycznego zakaz lokalizacji drugiej linii zabudowy w obrębie osiedla w sytuacji – jak twierdzi skarżąca – faktycznego wprowadzenia już na tym terenie drugiej linii zabudowy, wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wprowadzeniu zbyt daleko idących ograniczeń prawa własności skarżącej w sposób naruszający istotę tego prawa i nieproporcjonalny do wartości dobra podlegającego ochronie konserwatorskiej, wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają ww. przepisy nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że właśnie na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Wojewódzki Konserwator Zabytków został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m.in. w celu ochrony zabytków i ich otoczenia. Sąd pierwszej instancji natomiast w sposób prawidłowy dokonał wykładni jak i ocenił zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ww. ustawy.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ar. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zasadności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r. I GSK 264/09).
Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i nie mógł doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami w niej zawartymi.
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.