II OSK 1416/24

II OSK 1416/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1563/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1, art. 49, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 9 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1563/23 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 marca 2023 r. nr 48/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od A. N. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1563/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę A. N., stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr 424/2022, Starosta Ciechanowski, na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176), zwanej dalej "specustawą", zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz zezwolił Wójtowi Gminy O. na realizację inwestycji drogowej - Rozbudowy drogi gminnej w O. w ramach zadania pn.: "Rozbudowa drogi gminnej w O. na działkach: [...], [...], [...], [...] i [...]", nadając decyzji (zgodnie z wnioskiem inwestora) rygor natychmiastowej wykonalności. Poza tym w wydanym orzeczeniu Starosta m.in. określił linie rozgraniczające teren, zatwierdził także tym orzeczeniem podział nieruchomości (m.in. dotyczący działki nr [...]) z zaznaczeniem przeznaczonych pod drogę (m.in. działka nr [...]). W uzasadnieniu decyzji podał, że inwestycja będzie realizowana na terenie województwa mazowieckiego, powiatu ciechanowskiego, gminy O., w miejscowości D. oraz w miejscowości O. między innymi na działce nr [...].
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2023 r., nr 48/SPEC/2023, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w części ww. decyzję Starosty i w tym zakresie orzekł, bądź odstąpił od orzekania, w pozostałym zakresie decyzję Starosty utrzymał w mocy. W ten sposób, po weryfikacji dokumentacji budowlanej, którą przeprowadził w postępowaniu odwoławczym, m.in. dookreślił nazwę (zakres) inwestycji i zatwierdził poprawiony rysunek projektu zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. N. jako właścicielka działki nr [...], która po podziale geodezyjnym na działki nr [...] i [...], w części na działce nr [...], została przeznaczona pod przedmiotową inwestycję, co wiązało się z wywłaszczeniem skarżącej z tej części działki. W skardze sformułowała zarzuty naruszenia:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 10 K.p.a.;
2) "art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie;
3) art. 8 K.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej;
4) art. 107 § 2 i 3 K.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że wskazana przez skarżącą działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) jest własnością J. S., a nie skarżącej.
Skarżąca w piśmie z 8 sierpnia 2023 r. wyjaśniła, że jest jedyną właścicielką przedmiotowej działki i była nią w chwili wydania decyzji organu I instancji. Do pisma tego dołączyła akt notarialny z 9 sierpnia 2022 r., Repertorium A Nr [...], z którego wynika, że J. S. darowała A. N. nieruchomość położoną w obrębie O., jednostce ewidencyjnej O., oznaczoną jako działka nr [...], a skarżąca darowiznę tę przyjęła.
Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku organu, skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie jako właściciel działki nr [...]. Skarga została także wniesiona w terminie, uwzględniając art. 11f ust. 3 specustawy i art. 49 § 2 K.p.a.
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem prawa wypełniającym przesłankę wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że w skardze i pismach ją uzupełniających skarżąca wskazała na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu. Weryfikując ten zarzut Sąd przyjął, że skarżąca, będąca od 9 sierpnia 2022 r. właścicielem działki w części zajętej pod inwestycję, została pominięta w postępowaniu organów obu instancji. Nie zapewniono jej udziału w tym postępowaniu (na żadnym z jego etapów), w tym nie umożliwiono zapoznania się z aktami sprawy i wydanymi rozstrzygnięciami. Skarżącej, organy obu instancji, nie doręczyły zawiadomień o wydaniu decyzji w trybie art. 11f ust. 3 specustawy. Choć doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, jednak przepis przewiduje doręczenie zawiadomienia właścicielowi nieruchomości. Obowiązek ten (zawiadomienia o wydaniu decyzji), w stosunku do skarżącej, nie został wykonany przez żaden organ orzekający w sprawie. Organy te, opierając się wyłącznie na danych katastralnych przyjęły, że właścicielem działki nr [...] jest J. S. i do tej osoby kierowały i jej też doręczały ww. zawiadomienia, w sytuacji gdy z ww. przepisu prawa wynika, że dane katastralne mogą być źródłem "tylko" adresu właściciela nieruchomości. O tym kto może być podmiotem praw i obowiązków ustalanych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przesądza tytuł prawny do nieruchomości, a nie sposób w jaki ma być ten podmiot ustalany, a następnie jak ma mu być doręczana korespondencja. Nie można więc – zdaniem Sądu – uznać, że wobec danych katastralnych organy orzekające w sprawie działały prawidłowo, kierując m.in. zawiadomienia, o których mowa w art. 11f ust. 3 specustawy, do J. S. widniejącej w ewidencji gruntów i budynków; wręcz przeciwnie – skoro skarżąca nabyła z dniem 9 sierpnia 2022 r. ww. nieruchomość, to organy orzekające obowiązane były uwzględnić skarżącą w postępowaniu, wyrażając to m.in. w sposób przewidziany w art. 11f ust. 3 specustawy (w konsekwencji tego – pominąć w tym postępowaniu J. S.).
Sąd uznał w efekcie, że zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej jeśli zważy się, że ww. kwestia podniesiona została przez pominiętą w postępowaniu – a więc uprawniony do tego podmiot oraz że art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga stwierdzenia, iż udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy; inaczej rzecz ujmując, wznowienie postępowania z ww. przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Dokonując takie oceny i uznając skargę z tej przyczyny za zasadną, kierując się specustawą, Sąd nie mógł jednak orzec o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a wyłącznie o wydaniu ich z naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że stosownie do art. 31 ust. 2 specustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a. W toku postępowania Sąd ustalił, że inwestor przystąpił do inwestycji; w dniu 29 sierpnia 2022 r. wydano bowiem dziennik budowy, a pierwsze w nim wpisy pochodzą z 7 września 2022 r.; nadto – do pisma z 17 stycznia 2024 r. inwestor załączył w kopii protokół odbioru robót budowlanych dla "Rozbudowy drogi gminnej w miejscowości O." z 16 maja 2023 r. oraz kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie nr 133/2023 z 19 grudnia 2023 r. o udzieleniu Wójtowi Gminy O. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanych dróg gminnych i wybudowanej drogi gminnej w O..
Niezależnie od powyżej zaprezentowanego zagadnienia i oceny sprawy w kontekście art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd nie stwierdził, aby podniesiona przez skarżącą kwestia, związana z zaprojektowaną liczbą zjazdów na jej nieruchomość, wskazywała w związku z tym na naruszenie prawa; jest niezasadna, albowiem projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony merytoryczno-reformatoryjną decyzją Wojewody przewiduje wskazywane przez nią trzy, a nie dwa zjazdy na powstałą po podziale działkę nr [...]. Wykonanie zaś w oparciu o ten projekt dwóch, a nie trzech zjazdów na tę nieruchomość może być rozpatrywane wyłącznie w zakresie prawidłowości realizacji inwestycji drogowej.
Sąd nie podzielił więc zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 32a specustawy, art. 36a Prawa budowlanego, czy art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Uznał również, że Wojewoda prawidłowo wskazał na to, że inwestycja mogła być realizowana w oparciu o specustawę (art. 1 ust. 1), wniosek inwestora okazał się kompletny (art. 11b i art. 11d), a rozstrzygnięcie organu I instancji zawierało elementy wyszczególnione w art. 11f ust. 1 – choć wymagało korekt możliwych do dokonania przed organem odwoławczym. Zgodził się też z Wojewodą co do tego, że kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji jest inwestor. Jednakże za zasadny Sąd uznał zarzut uniemożliwienia stronie, tj. skarżącej udziału w postępowaniu. W efekcie tego, kwestionując decyzję Wojewody, skarżąca powołała się na okoliczności znane jej z postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; nie miała bowiem możliwości zapoznania się z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną i sprawdzenia na tym etapie inwestycji rozwiązań w niej przewidzianych, a odnoszących się do jej nieruchomości. Przy czym, wskazana wada – z uwagi na etap inwestycji i obowiązujące przepisy prawa – obligowała Sąd "tylko" do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; tak Sąd orzekł w stosunku do obu decyzji wydanych w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że wada wypełniająca podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpiła już przed organem I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez uznanie, że w kontrolowanej sprawie organy I i II instancji naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w ten sposób, że A. N. pomimo tego, że legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości O., nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, skutkiem czego została ona pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia stosownych wniosków i żądań;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie inwestycji drogowej przywołana norma K.p.a. jest wyznacznikiem dla ustalenia przymiotu strony, co oznacza, że kryterium to ustala się na podstawie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, a nie danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy przez nieuwzględnienie wskazanej normy w kontekście powinności należytego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że dane katastralne mogą służyć wyłącznie do ustalenia adresu, na który organy obligowane są do wysłania właścicielom i użytkownikom wieczystym zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a. przez przyjęcie, że w kontrolowanym postępowaniu wystąpiła wada stanowiąca przesłankę wznowieniową, tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy A. N. wbrew dyspozycji art. 147 K.p.a. nie wystąpiła w ogóle z wnioskiem o wznowienie postępowania.
W piśmie z dnia 8 maja 2024 r., zatytułowanym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, A. N. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy, w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poza wskazywanym naruszeniem art. 147 K.p.a.
Należy wskazać, że zawiadomienie z lipca 2022 r. (w trybie art. 11d ust. 5 specustawy) o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego m.in. przedmiotowej nieruchomości zostało prawidłowo skierowane do J. S. jako właścicielki działki nr [...], która w związku z przedmiotową inwestycją drogową miała ulec podziałowi geodezyjnemu na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] miała przejść z mocy prawa, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, na własność Gminy O.. Przesyłka została doręczona J. S. na adres z uprzednio uzyskanego przez organ katastru nieruchomości; zaś jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłkę odebrał dorosły domownik, tj. A. N. – skarżąca, kwitując odbiór przesyłki podpisem "S. N. A.".
Przeniesienie własności działki nr [...] w wyniku darowizny na A. N. nastąpiło w dniu 9 sierpnia 2022 r. Dokonała tej czynności prawnej jej matka J. S., zaś z przedłożonego przez skarżącą Aktu Notarialnego wynika, że A. N. zamieszkiwała pod tym samym adresem co jej matka J. S. – dotychczasowa właścicielka działki nr [...].
W tych warunkach skarżąca nie mogła skutecznie wywodzić, że w wyniku niedoręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania J. S. na ręce A. N., w ww. Akcie Notarialnym dotyczącym darowizny ww. nieruchomości na rzecz A. N., strony umowy nie ujawniły faktu, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się jakiekolwiek postępowanie, w tym administracyjne; czemu przeczyła treść skutecznie doręczonego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym wyraźnie wskazano na działkę nr [...].
Ponadto odnotowania wymaga, że dotychczasowa strona postępowania nie poinformowała organu administracyjnego o zmianie właściciela działki nr [...] i w tych warunkach organ, korzystając z uzyskanego z katastru adresu właściciela nieruchomości, wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji do J. S., które to zawiadomienie zostało także podjęte przez dorosłego domownika, tj. A. N., która tym razem użyła panieńskiego nazwiska "S.". Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, o czym stanowi art. 11f ust. 3 specustawy (także art. 11d ust. 5). Skarżąca zaś nie wykazała aby przed wydaniem decyzji uległy zmianie dane w katastrze i że informowała organ o zmianie danych dotyczących właściciela nieruchomości.
Już chociażby z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie specustawy i skarżąca nie może skutecznie podnosić, że została przez organ pozbawiona udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 3101/19). W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji zawiadomiły strony o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie, co oznacza, że skarżąca miała możliwość dowiedzenia się o wydaniu decyzji, a taką tezę potwierdza okoliczność, że skarżąca skutecznie wniosła skargę do Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody.
Brak jest też podstaw do wnioskowania, że skarżąca nie brała udziału w postępowania bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), uwzględniając chociażby skutki zastosowania przez organy art. 49 K.p.a. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. (por. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., II OSK 2594/21). Ponadto art. 11f ust. 3 specustawy drogowej reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, jednakże w żaden sposób nie nadaje tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 3815/19). Tego rodzaju okoliczności związane z obwieszczeniem jako nieskutecznym zatem czynią argumentację Sądu odwołującą się do przesłanki wznowieniowej, jakoby skarżąca nie brała udziału w postępowania bez własnej winy.
Poza tym rozpatrując niniejszą sprawę przez pryzmat zaistnienia wady procesowej opartej na naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a., należy wskazać, że podnoszenie tego rodzaju wady wymaga od strony skarżącej wykazania, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej zaś sprawie, mając oczywiście na względzie, że kwestia zawiadomień o czynnościach procesowych dokonywanych w trybie specustawy ma na celu złagodzenie rygorów z art. 49 K.p.a. i wzmacnia gwarancje procesowe szczególnej grupy podmiotów (m.in. właścicieli nieruchomości), jednak nie zmienia to faktu, że skuteczność zawiadomień o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji należy łączyć z wymiarem informacyjnym indywidualnego powiadomienia stron. Przepis art. 11f ust. 3 zdanie drugie specustawy odczytywany w łączności z art. 49 K.p.a. pozwala m.in. właścicielowi na dowiedzenie się o wydaniu decyzji nie tylko przez sam fakt jej upublicznienia, niemniej w pozostałym zakresie nie zwalnia tej grupy podmiotów od stosowania pozostałych wymogów przewidzianych w art. 49 K.p.a. W konsekwencji skoro przedmiotem doręczenia jest tylko "zawiadomienie", to od takiego doręczenia jego adresatowi nie biegną tym samym żadne terminy procesowe, ponieważ skuteczność zawiadomienia ujawnia się wyłącznie w wymiarze informacyjnym. Rozwiązanie takie jest konsekwencją przyjęcia w stosunku do realizacji inwestycji drogowych procedury znacząco uproszczonej, w ramach której za zasadne uznano zniesienie spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku polegającego na ustalaniu aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych oraz ich adresów. Zastrzeżenie przewidujące skuteczność doręczenia zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości należy zatem postrzegać wyłącznie w kategorii przepisu przyjętego w celu realizacji postulatu uproszczenia postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji drogowych, które są realizacją celu publicznego. W przypadku braku wskazanego zastrzeżenia organ musiałby ustalić aktualne adresy wszystkich stron, albowiem, jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrony jej praw wymaga przy dokonywaniu wszelkich doręczeń posługiwania się przez organ prowadzący postępowanie rzeczywistym, a nie fikcyjnym adresem zamieszkania strony (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., I OSK 593/07).
Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 K.p.a., uzupełnia tę formę doręczenia, wobec czego nie da się na zasadzie alternatywy przeciwstawić jej oraz wynikających z niej skutków procesowych publicznemu ogłoszeniu o decyzji. Zgodnie z zasadą prawną wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 2/16 "Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)".
Rozpatrując zatem niedoręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji skarżącej jako nowej właścicielce działki nr [...], w kategoriach "istotności" tego rodzaju wady procesowej, a więc jako mającej wpływ na wynik sprawy, należy wskazać, że także do skarżącej znalazł zastosowanie art. 49 K.p.a., a więc skarżąca w wyniku publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji mogła złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji; co potwierdza okoliczności, że w konsekwencji zastosowania także przez organ odwoławczy art. 49 K.p.a., skutecznie wniosła skargę do Sądu Administracyjnego, o czym wyżej była mowa. Jednak w swojej skardze, powołując się m.in. na naruszenie przez organy administracyjne art. 10 § 1 K.p.a., nie wykazała aby istniały argumenty, które w związku z brakiem wystosowania do niej ww. "zawiadomień" w trybie specustawy mogłyby prowadzić do innego wyniku postępowania administracyjnego. Otóż sam Sąd I instancji ocenił, a oceny tej nie próbowała podważyć skarżąca, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie narusza prawa. Przypomnienia wymaga, że w tym zakresie Sąd I instancji nie stwierdził, aby podniesiona przez skarżącą kwestia, związana z zaprojektowaną liczbą zjazdów na jej nieruchomość, wskazywała w związku z tym na naruszenie prawa; jest niezasadna, albowiem projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony merytoryczno-reformatoryjną decyzją Wojewody przewiduje wskazywane przez nią trzy, a nie dwa zjazdy na powstałą po podziale działkę nr [...]. Wykonanie zaś w oparciu o ten projekt dwóch, a nie trzech zjazdów na tę nieruchomość może być rozpatrywane wyłącznie w zakresie prawidłowości realizacji inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił więc zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 32a specustawy, art. 36a Prawa budowlanego, czy art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Uznał również, że Wojewoda prawidłowo wskazał na to, że inwestycja mogła być realizowana w oparciu o specustawę (art. 1 ust. 1), wniosek inwestora okazał się kompletny (art. 11b i art. 11d), a rozstrzygnięcie organu I instancji zawierało elementy wyszczególnione w art. 11f ust. 1 – choć, jak wskazał Sąd, wymagało korekt możliwych do dokonania przed organem odwoławczym. Ponadto Sąd I instancji zgodził się też z Wojewodą co do tego, że kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji jest inwestor. Wynika z tego, że w związku ze wskazywanym uchybieniem z art. 10 § 1 K.p.a. skarżąca nie wykazała aby tego rodzaju wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, jak i aby zaistniały inne wady wskazujące na naruszenie przepisów K.p.a., o jakich mowa w skardze "zwykłej".
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy, w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zasługiwały na uwzględnienie.
Jeśli zaś chodzi o zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 147 K.p.a., to w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwym jest powoływanie się na przesłankę wznowieniową niezależnie od tego czy dany podmiot złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny posiada kompetencję do oceny sprawy pod kątem zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.