II OSK 1416/05

II OSK 1416/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Gorczycka -Muszyńska
Eugeniusz Mzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 1233/03 - Wyrok WSA w Opolu z 2005-03-29
II OZ 714/05 - Postanowienie NSA z 2005-09-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Eugeniusz Mzyk (spr.) Sędziowie Barbara Gorczycka-Muszyńska Zygmunt Niewiadomski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1233/03 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1233/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta O. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył przebieg postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu w 1989 roku (dobudowanego do budynku mieszkalnego, zamieszkałego przez inwestora i trzy inne rodziny), na terenie posesji przy ul. K. w O. W toku postępowania wydano szereg decyzji administracyjnych, które następnie zostały uchylone, względnie stwierdzono ich nieważność, przy czy w sprawie dwukrotnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 12 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV S.A. 1643/94, oraz z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV S.A. 2199/96). W czasie trwania postępowania administracyjnego inwestor M. M. zbył prawo własności nieruchomość na rzecz I. i Z. małż. Ś, przy czym dalsze postępowanie toczyło się z ich udziałem. Aktualnie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta O. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu, które wydane zostały na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego skoro sporny obiekt wybudowany został w 1989 r., to rozstrzygnięcia organów administracyjnych powinny być poprzedzone wyborem jednej z dwóch dyrektyw intertemporalnych zawartych w art. 103 ust.1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Z zestawienia tych norm wynika, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy nowego Prawa budowlanego tylko wtedy, gdy nie są one efektem samowoli budowlanej.
Sąd Wojewódzki podkreślił, iż zarówno garaże, jak i budynki gospodarcze wymagały, według przepisów obowiązujących w okresie budowy - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust.1 - 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.) pozwolenia na budowę i nie podlegał zwolnieniom przewidzianym przepisami § 44 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm.). Przez przepisy dotychczasowe, wskazane w art. 103 ust. 2 zdanie 2 Prawa budowlanego z 1994 r., należy rozumieć zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane 1974 r., jak i wydane, w wykonaniu delegacji zawartej w tej ustawie, przepisy techniczno-budowlane, a w tym rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62 ze zm.).
Dlatego też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, oparte na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., wydane zostały z naruszeniem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto, jak dalej podniósł Sad Wojewódzki, w zaskarżonej decyzji rozważono jedynie, czy wykonany obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Natomiast art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. dopuszczał udzielenie pozwolenia na użytkowanie w razie "stwierdzenia - zdatności do użytku obiektu budowlanego", a to wymaga zbadania, czy obiekt został wybudowany zgodnie z wymogami prawa. Poza tym w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 1993 roku, nr [...], wobec czego nie tyle zachodziła konieczność wykazywania braku podstaw do orzeczenia rozbiórki w trybie art. 37 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ile wykonania orzeczonych nakazów oraz spełniania przez wybudowany obiekt wszystkich wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. dla tego typu obiektów. Z kolei negatywne ustalenie co do któregokolwiek z tych wymagań powinno skutkować odmową pozwolenia na użytkowanie. Wybudowany obiekt powinien być zgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Natomiast ocena tej zgodności będzie możliwa, gdy wybudowany obiekt zostanie w sposób precyzyjny zakwalifikowany do określonej kategorii i funkcji jaką spełnia. Sąd Wojewódzki podniósł ponadto, że przy rozstrzyganiu o pozwoleniu na użytkowanie należało ustalić zgodność istniejącego (po przeróbkach) obiektu z przepisami prawa budowlanego (nakazanych przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 3 lutego 1993 r.) , co możliwe będzie dopiero po ustaleniu konkretnego charakteru obiektu, który wynika z funkcji, jaką obiekt spełnia, czy też ma spełniać w przyszłości. Obiekt zatem należy w miarę ściśle zdefiniować przy pomocy pojęć zawartych w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. i powoływanego rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wreszcie, jak to podkreślił Sąd Wojewódzki, z wykonanej w lipcu 1999 r. ekspertyzy inż. K. J. i w maju 2001 r. opinii mgr inż. M. F. oraz z załącznika fotograficznego wynika, iż obecnie dobudowany budynek gospodarczy jest pomieszczeniem stanowiącym jedną całość z piwnicą, w której widoczny jest piec centralnego ogrzewania na paliwo gazowe. Zdaniem Sądu, ten aspekt sprawy wymaga zbadania pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, ponieważ nawet bez zagrożeń wynikających z funkcjonowania instalacji grzewczej gazowej doszło do zagrożeń spowodowanych naruszeniem konstrukcji ściany nośnej budynku mieszkalnego, do którego dobudowano sporny obiekt. Zagrożenia te były jedną z przyczyn stwierdzenia, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2001 r., nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 1993 r. zezwalającej na użytkowanie budynku. Sąd Wojewódzki podkreślił, że należy zatem, także na etapie decydowania o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., mimo zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego przejścia między piwnicą budynku mieszkalnego a dobudowanym samowolnie budynkiem gospodarczym, rozważyć bezpieczeństwo konstrukcyjne całego budynku mieszkalnego i dobudowy, pod kątem odporności na zagrożenia wynikające z funkcjonowania urządzeń grzewczych i zasilającej je instalacji gazowej, którego to zagadnienia do tej pory nie oceniono. Należy również wyjaśnić, po ewentualnym ustaleniu istnienia zawilgocenia ścian piwnicy czy jest to wyłącznie efekt pokrycia posadzki wykładziną, względnie występują inne przyczyny zawilgocenia pomieszczenia, nie związane z samowolną dobudową i zamurowaniem okienka piwnicznego, czy też należy zweryfikować ekspertyzę budowlaną i ocenę kominiarską o spełnianiu właściwej roli przez rurę wentylacyjną. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że uzasadnienia decyzji organów I i II instancji nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powodują, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu albowiem nie tylko oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej (z naruszeniem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), lecz także z uwagi na konieczność wyjaśnienia przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych.
Od powyższego wyroku z dnia 29 marca 2005 r. skargi kasacyjne wniesione zostały przez aktualnych właścicieli nieruchomości – I. i Z. Ś. oraz przez Wojewodę Opolskiego. Skarga kasacyjna I. i Z. Ś. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu z dnia 6 czerwca 2005 r. (k. 69 akt sądowych).
W skardze kasacyjnej Wojewody Opolskiego podniesiono zarzut :
1/ naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy winno nastąpić w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo
budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nie zaś jak miało to miejsce - w trybie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo
budowlane,
2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy, przesądzających o istnieniu przesłanek oparcia decyzji na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. ustaleniu, czy przedmiot sprawy dotyczy obiektu, którego budowa zakończona została przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Według twierdzeń skargi kasacyjnej przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r. żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. W niniejszej sprawie, po roku 1994, wykonane zostały roboty polegające na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie nośnej, a zatem remont obejmujący zmianę elementów konstrukcyjnych obiektu, wymagający zgodnie z art. 28 i 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, pozwolenia na budowę. Wykonanie tychże robót, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, stoi na przeszkodzie uznaniu obiektu za obiekt, którego budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc za obiekt, o jakim mowa w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych postaw zaskarżenia.
Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zarzut ten wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, iż w warunkach sprawy legalizację samowoli budowlanej należy rozpatrywać w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Na poparcie tych twierdzeń w skardze kasacyjnej powołano się na to, że po roku 1994, wykonane zostały roboty budowlane, polegające na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie nośnej, zaś wykonanie tych robót stoi na przeszkodzie uznaniu obiektu za obiekt, którego budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc za obiekt, o jakim mowa w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Wywody te, jak się wydaje, wynikają z nieporozumienia. Po pierwsze dlatego, że postępowanie administracyjne, w sprawie samowolnie wybudowanego garażu (dobudowanego do budynku mieszkalnego), wszczęte zostało w 1989 roku, gdyż wówczas garaż został wybudowany (a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku). Po wtóre dlatego, że dalsze roboty budowlane, polegające na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie nośnej, dokonane po dniu 1 stycznia 1995 roku, stanowią odrębną samowolę budowlaną, dokonaną już pod rządami Prawa budowlanego z 1994 roku. Po trzecie wreszcie, że w sprawie wykucia otworu drzwiowego prowadzone było, przez organ nadzoru budowlanego, odrębne postępowanie, zakończone wydaniem decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2001 r. nakazującej I. i Z. małż. Ś. usunięcie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 roku, nieprawidłowości związanych z wykonaniem otworu w ścianie piwnicznej. Inaczej rzecz ujmując należy rozróżnić fakt popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu garażu przed dniem 1 stycznia 1995 roku oraz wykonanie otworu w ścianie piwnicznej, dokonane po tej dacie. Konsekwencją tego rozróżnienia jest to, jak trafnie przyjął to Sąd Wojewódzki, że legalizacja samowoli budowlanej, związanej z wybudowaniem garażu, podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku. Odmienne wywody skargi kasacyjnej, z podniesionych powyżej przyczyn, nie znajdują oparcia w wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku.
Nie jest również uzasadniony (a częściowo również niezrozumiały), zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według twierdzeń skargi kasacyjnej zarzut ten ma polegać na tym, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy (tj. czy przedmiot sprawy dotyczy obiektu, którego budowa zakończona została przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Należy przede wszystkim podkreślić, że to nie Sąd Wojewódzki dokonuje ustaleń i nie wyjaśnia okoliczności faktycznych, a jedynie dokonuje oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonych decyzji oraz oceny poczynionych przez organy ustaleń. Niezależnie od tego Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten .stanowi o możliwości przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów zaś w tym przedmiocie brak było wniosków dowodowych a co istotniejsze także skarga kasacyjna nie wskazuje na czym miałoby polegać to naruszenie prawa. W każdym bądź razie zarzut naruszenia powołanego przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest całkowicie nieuzasadniony.
Już na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem (o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) oparte zostało nie tylko na przytoczeniu przez organy obydwu instancji wadliwej podstawy prawnej decyzji (z naruszeniem art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), lecz także z uwagi na konieczność wyjaśnienia szeregu okoliczności faktycznych, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a które to kwestie, zostały pominięte w wywodach skargi kasacyjnej. Poza tym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przesądza sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracyjne a jedynie konieczność dostosowania się do dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej (rozpatrzenie sprawy na podstawie Prawa budowlanego z 1974 roku) a także uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie, wskazanym przez Sąd Wojewódzki.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, z braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. , orzekł jak sentencji wyroku.