II OSK 1413/24

II OSK 1413/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2905/23 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 października 2023 r. nr DL.WIIPO.4100.9231.2023/SS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 maja 2023 r. nr WSC-II-P.6151.87977.2022; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 27 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2905/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatela Republiki Indii H. S. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 19 października 2023 r. nr DL.WIIPO.4100.9231.2023/SS. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 4 maja 2023 r. nr WSC-II-P.6151.87977.2022, którą umorzono postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 21 września 2022 r. cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.
2.2. Wojewoda decyzją z 4 maja 2023 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości przedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podkreślono, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że w dniu złożenia wniosku wobec cudzoziemca zastosowany był środek zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania kraju. W związku z powyższym prowadzone postępowanie Wojewoda uznał za bezprzedmiotowe.
2.3. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył odwołanie. W treści uzupełnienia odwołania z 19 września 2023 r. wskazał, że 4 września 2023 r. Sąd Rejonowy w Radomiu, sygn. akt II KP 2780/21, wydał postanowienie o uchyleniu stosowanych wobec cudzoziemca środków zapobiegawczych w postaci zakazu opuszczania kraju połączonego z zatrzymaniem paszportu.
2.4. Szef Urzędu zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że w chwili złożenia wniosku, wobec cudzoziemca zachodziła przesłanka wskazana w art. 99 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Podano, że powyższe wynika z pisma Komendanta Stołecznego Policji z 13 marca 2023 r. nr PA-PZ-22055/17116/23/MM zgodnie którym wobec cudzoziemca od 22 września 2021 r. zastosowano środki zapobiegawcze w postaci: zakazu opuszczania kraju, poręczenia majątkowego oraz dozór policji. Ponadto Sąd Rejonowy w Radomiu 4 lipca 2022 r. postanowił o nieuwzględnieniu wniosku o uchylenie środka zapobiegawczego. Postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Odnosząc się do wyjaśnień strony zaznaczono, że uchylenie 4 września 2023 r. środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. okoliczność ta istniała w dniu złożenia wniosku.
2.5. W skardze podkreślono, że w czasie postępowania odwoławczego środek zapobiegawczy został uchylony i na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji nie był już stosowany. Zdaniem skarżącego, skoro środek zapobiegawczy przestał już być stosowany, to ustała przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem niezasadne było utrzymanie w mocy decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy przeszkoda do wszczęcia postępowania przestała istnieć w czasie postępowania odwoławczego.
2.6. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
2.7. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 27 lutego 2024 r. stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazano, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu złożenia wniosku tj. 21 września 2022 r., zachodziła wobec cudzoziemca przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. Jednocześnie podzielono stanowisko Szefa Urzędu, że uchylenie 4 września 2023 r. środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. okoliczność ta istniała w dniu złożenia wniosku. W ocenie sądu pierwszej instancji, stwierdzonego stanu faktycznego i dokonanej jego oceny nie zmienia okazane postanowienie Sądu Rejonowego w Radomiu z 4 września 2023 r., sygn. akt II KP 2780/21. Zdaniem WSA w Warszawie, postanowienie to, dodatkowo jeszcze potwierdza stanowisko organu, gdyż wynika z niego, że dopiero 4 września 2023 r. sąd postanowił uchylić wobec skarżącego stosowany środek zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczenia kraju zastosowany postanowieniem z 22 września 2021 r. Podniesiono, że art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. jest jasny i kategoryczny, nie wymaga dodatkowej wykładni. Nie przewiduje też odstępstw od zasady w nim wskazanej. W ocenie sądu pierwszej instancji, stwierdzenie powyższej okoliczności uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym, prawidłowo stwierdził organ, że z uwagi na fakt, że wobec strony prowadzone było postępowanie w chwili, w której organ pierwszej instancji stwierdził, że nie powinno było ono być wszczęte i kontynuowane, słusznie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. wydając decyzję o jego umorzeniu, jako procesowej formy jego zakończenia, bez merytorycznego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do przywołanego orzecznictwa wyjaśniono, że dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego niż stwierdzony w sprawie.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a przejawiające się w uznaniu, że organ, w trakcie toczącego się postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, uprawniony jest do wydania decyzji umarzającej postępowanie, nawet jeśli przeszkoda do wszczęcia tego postępowania istniejąca w dniu jego wszczęcia, ustała w jego trakcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że ustanie takiej przeszkody
w toku postępowania skutkuje brakiem podstawy do umorzenia postępowania,
i które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do braku rozpoznania sprawy skarżącego w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że względy celowościowe i systemowe przemawiają za tym, aby przyjąć, że skoro środek zapobiegawczy przestał już być stosowany, to ustała przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zwrócił również uwagę na konsekwencje umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt wynikające m.in. z art. 99 ust. 1 pkt 9 w zw. 299 ust. 6 pkt 1 lit.a u.o.c.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. Zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. okazał się zasadny. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy z punktu widzenia zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c., decydujące znaczenie ma tylko moment złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy też organ, do którego złożono podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, powinien również uwzględniać fakt uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju. W tym drugim wariancie interpretacyjnym, uchylenie zakazu opuszczenia kraju po dniu złożenia podania uniemożliwia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. w powiązaniu, odpowiednio, z art. 61a k.p.a. albo art. 105 § 1 k.p.a.
4.3. Odnosząc się do tego problemu należy, po pierwsze, wskazać, że za przyznaniem decydującego znaczenia wyłącznie ustaleniu, czy na dzień złożenia podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy może, prima facie, przemawiać wykładnia językowa art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. Zgodnie z tym przepisem, cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia jest zatrzymany, umieszczony w strzeżonym ośrodku lub w areszcie dla cudzoziemców lub stosuje się wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania kraju. Dostrzegając wagę tego argumentu należy jednak równocześnie zauważyć, że przepis ten nie rozstrzyga wprost konsekwencji zmiany stanu faktycznego po złożeniu wniosku przez cudzoziemca. Innymi słowy, z faktu, że organ winien odmówić wszczęcia postępowania jeżeli dana okoliczność istnieje w dniu złożenia podania, nie wynika jeszcze koniecznie wniosek, że norma ta obejmuje również sytuacje, w których okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania przestały istnieć w dniu orzekania przez organ. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że w art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. posłużono się czasem teraźniejszym (verba legis: "jest zatrzymany, umieszczony" oraz "stosuje się wobec niego"). Jeżeli ustawodawca na gruncie ustawy o cudzoziemcach przyznaje istotne znaczenie okolicznościom nieistniejącym w dniu orzekania, czyni to wyraźnie (np.
w art. 302 ust. 1 pkt 1 u.o.c. posłużono się formułą: "przebywa lub przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez ważnej wizy"). Po drugie, dokonując wykładni art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c., należy mieć na uwadze cel tego przepisu. Otóż celem jego wprowadzenia było odciążenie organów od obowiązku prowadzenia postępowania pobytowego wobec osób, które z uwagi na stosowanie wobec nich tymczasowe środki prawne w innych postępowaniach, w tym karnych, są zobowiązane do przebywania na terytorium Polski. Ponadto, u podstaw wprowadzenia art. 99 ust. 1 pkt 6 u.o.c. legło założenie, że osoby, wobec których stosowane są wskazane tam środki tymczasowe, będą najprawdopodobniej, po zakończeniu postępowań głównych, zobowiązane do opuszczenia Polski (por. np.
J. Chlebny, w: Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2020, Nb 2 do art. 99). Cele te są aktualne tylko wówczas, gdy wspomniane środki prawne pozostają w obrocie prawnym. Po trzecie, odwołać należy się tu do argumentów natury systemowej, w tym do obowiązującej
w postępowaniu administracyjnym zasady aktualności. W świetle tej zasady, orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący
w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano
w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07; wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK ZU 2012, z. 9, poz. 106; wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20, CBOSA), a także w piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np.
J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 11-12). Kończąc ten wątek należy zauważyć, że na cel przepisu oraz zasadę aktualności zwrócono uwagę
w orzecznictwie w odniesieniu przypadków odmowy wszczęcia postępowania
o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych po złożeniu wniosku. W orzeczeniach tych opowiedziano się za koniecznością rozpoznania sprawy co do istoty, pomimo tego, że w dniu złożenia podania zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia, ale okoliczności te odpadły w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1392/22; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1418/22; wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2088/22 ze zdaniem odrębnym SNSA Małgorzaty Miron; wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1194/23; wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1251/24 - CBOSA).
4.4. Mając powyższe na uwadze konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu. Ponieważ w sprawie nie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, konieczne było, w kontekście zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), uchylenie również decyzji Wojewody z 4 maja 2023 r. (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.).
4.5. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Równocześnie należy podkreślić, że obowiązkiem organu będzie uwzględnienie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał bowiem kontroli zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu według stanu na dzień jej wydania.
4.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 i 207 § 1 p.p.s.a.