Ts 306/12

594/6/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 2 sierpnia 2013 r. Sygn. akt Ts 306/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Poland Business Park X Sp. z o.o. w sprawie zgodności: 1) art. 11 pkt 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 12 grudnia 2012 r. Poland Business Park X Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wniosła o zbadanie zgodności art. 11 pkt 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującym stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1239/11) oddalił skargę skarżącej na uchwałę nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 936/12) oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 9 grudnia 2011 r. Skarżąca twierdzi, że zakwestionowane art. 11 pkt 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. naruszają inne niż własność prawa majątkowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz nie zapewniają równej dla wszystkich ochrony prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji), ponieważ pozbawiają podmiot uprawniony do gruntu „czynnego udziału w procesie uchwalania studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wpływają na sposób wykonywania przysługujących praw majątkowych”. Zdaniem skarżącej ust. 4 i 5 art. 9 u.p.z.p. naruszają inne niż własność prawa majątkowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz są niezgodne z zasadą ograniczania własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji), w zw. z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), „gdyż zaskarżone przepisy (…) dopuszczają ograniczenie praw majątkowych na mocy regulacji aktu wewnętrznego gminy”. Ponadto skarżąca zarzuciła, że art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszają jej prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), ponieważ „ograniczają prawo do efektywnej ochrony przysługujących praw majątkowych na drodze sądowej”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga konstytucyjna inicjuje procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi: „Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości”. Ponadto przedmiotem skargi jest art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżąca kwestionuje również art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przedmiotem skargi jest także art. 9 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi: „Studium nie jest aktem prawa miejscowego”. Skargą konstytucyjną objęty został też art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10 (o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu), termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium; przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Skarżąca kwestionuje ponadto art. 101 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej wyjaśniła, że ostatecznym orzeczeniem o jej prawach i wolnościach jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r. Określenie to wiąże Trybunał Konstytucyjny, ponieważ wyłącznie do skarżącego należy wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, w związku z którą wnosi skargę konstytucyjną [por. art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK)]. Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy zakwestionowane przepisy były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r. prowadzą do wniosku, że w oparciu o art. 11 pkt 12 u.p.z.p. nie zostało wydane ostateczne orzeczenie w sprawie skarżącej. W związku z niespełnieniem przesłanki formalnej wynikającej z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, tj. konieczności uzyskania ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu, należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym art. 11 pkt 12 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutów niezgodności art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, podstawy odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wynikają z nieadekwatności jednego z wzorców kontroli (art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz oczywistej bezzasadności pozostałych wzorców (art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji). Trybunał stwierdza, że w sprawie skarżącej art. 64 ust. 3 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów, ponieważ skarżącej nie przysługuje prawo własności, ale inne prawo majątkowe, tj. prawo użytkowania wieczystego. Ponadto Trybunał ustalił, że zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji są oczywiście bezzasadne z następujących przyczyn. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że: „skarga konstytucyjna wedle Konstytucji nie jest skargą »na rozstrzygnięcie«, lecz skargą »na przepis«. Gdy przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjne zastosowanie lub zinterpretowanie przepisu zgodnego z Konstytucją – skarga nie służy. Kształtuje to w szczególny sposób dowodowe powinności skarżącego: nawet bowiem wykazanie istnienia związku koniecznego (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem wolności (praw) konstytucyjnych a rozstrzygnięciem, które ów skutek spowodowało, nie jest tożsame z dowodem, że przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjność samego przepisu będącego prawną podstawą rozstrzygnięcia. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że związek ten istnieje między brakiem konstytucyjności przepisu a naruszeniem prawa lub wolności” (wyrok TK z 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała, że istnieje związek konieczny (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem jej praw konstytucyjnych a treścią zakwestionowanych przepisów. Skarżąca sama wskazuje, że uzyskała decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 18 maja 2011 r. (nr 145/URS/2011) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (pod zabudowę przemysłowo-usługową). Mimo to skarżąca wywodzi, że skoro zgodnie z uchwalonym studium, które jest aktem wewnętrznym, a nie aktem prawa miejscowego, grunt będący w użytkowaniu wieczystym skarżącej został przeznaczony pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na poziomie 40%, to „studium, a następnie wydany na jego podstawie plan, mogą skutecznie uniemożliwić realizację [w późniejszym okresie dodatkowych prac dostosowujących kompleks budowlany do potrzeb rynku]”. Zdaniem skarżącej „takie przeszkody mogą się pojawić również w przypadku konieczności uzyskania (…) decyzji o zmianie pozwolenia na budowę”. Powyższe argumenty jednoznacznie świadczą o tym, że zarzuty skargi mają charakter potencjalny i abstrakcyjny, a nie aktualny i konkretny. Tymczasem w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną, inaczej niż w przypadku wniosków kierowanych do Trybunału, konieczne jest wykazanie bezpośredniości i aktualności naruszenia. W odniesieniu do art. 64 ust. 2 Konstytucji Trybunał zwraca uwagę, że skarżąca nie wykazała, na czym polegać miałoby naruszenie równej dla wszystkich ochrony prawnej innych niż własność praw majątkowych. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nikomu nie przysługuje legitymacja do jego kwestionowania na podstawie u.p.z.p. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Trybunał stwierdza, że skarżąca uruchomiła procedurę przewidzianą w art. 101 u.s.g., a naruszenie przysługujących jej praw konstytucyjnych wiąże ze stosowaniem prawa – podnosi bowiem, że „w wydanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował sytuację, w której spółka została pozbawiona prawa do skutecznego zgłoszenia uwag do studium”. W istocie zarzuty skargi stanowią postulaty de lege ferenda – skarżąca chciałaby, żeby istniało prawo składania uwag do zmian wprowadzonych do projektu studium, a nie tylko prawo składania uwag do pierwotnego projektu studium. Trybunał zwraca też uwagę, że nie studium, ale dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że ustalenia planu miejscowego, mimo że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest niejako zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, teza 8 do art. 14; dostępny w systemie „Legalis”; zob. również wyrok Sądu Najwyższego z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNAPiUS z 2001 r., nr 20, poz. 606 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63). Z przedstawionych wyżej powodów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.