II OSK 1410/21

II OSK 1410/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1562/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 151, art. 3 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 , art. 64, art. 59 , art. 2, art. 52
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 1 i 2, § 2 ust. 5, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
§ 181 ust. 1, 2, 3 pkt 1d i 1e
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej C. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej C. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1562/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargi O. Stowarzyszenia na rzecz K. z siedzibą w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wspólnota Mieszkaniowa "C." w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p." oraz "ustawa o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 5 (powinno być: § 2 pkt 5) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "Rozporządzenie" lub "Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że za front działki należało uznać część działki nr ..., która przylega do ul. T., podczas gdy organ ustalający warunki zabudowy za front działki przyjął szerokość równoległego do ul. T. boku działki (odcinek CL wg. Załącznika graficznego nr 2 stanowiącego integralną część decyzji Prezydenta m.st. Warszawy), a w konsekwencji obszar analizowany powinien być wytyczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość przyjętego frontu działki (68m) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. w odległości min. 204 m wokół działki,
2. § 181 ust. 1, 2, 3 pkt 1d i 1e Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że szczegółowe rozwiązania zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi zostaną przyjęte na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja organu ustalającego warunki zabudowy) nie spełnia warunków przewidzianych w przepisach odrębnych i powinna zostać wydana przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., a w szczególności powinna zawierać informację o zespole prądotwórczym i awaryjnym oświetlaniu ewakuacyjnymi, który jest obligatoryjny dla budynków o powierzchni netto ponad 2000 m2,
3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez podzielenie oceny wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że postępowanie o wpis tzw. "B." do rejestru zabytków nie stanowi zagadnienia wstępnego i tym samym słusznie nie zawieszono z urzędu postępowania, pomimo tego, iż zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenie postępowania albowiem inny organ, tj. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w trakcie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla Inwestycji prowadził postępowanie o wpis tzw. "B. D." do rejestru zabytków, zaś wynik postępowania przed Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, przesądzającej o możliwości realizacji inwestycji polegającej m.in. na rozebraniu części budynku "B. D." objętego postępowaniem o wpis do rejestru zabytków,
4. art. 59 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto budowę zespołu budynków, w tym budynku mającego swoją bryłą przylegać do ... im. M to przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy sposób określenia inwestycji uznano za prawidłowy, podczas gdy na terenie zabudowanym zabytkowym budynkiem ... im. M nie następuje zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowanych, a także nie następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części co wyrost wynika z treści zaskarżonej decyzji bowiem budynek ten i teren pod nim jest przeznaczony do zachowania,
5. § 4 ust. 1 i 4. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podzielenie oceny wyrażonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalono jedną linię zabudowy, podczas gdy nie wyznaczono linii zabudowy w sposób pozwalający ustalić rzeczywisty kształt planowanego budynku, a także błędnie wyznaczono klik (kilka) linii zabudowy, w sytuacji, w której w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedną linię zabudowy,
6. § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie max 0,45 jako nieco większego od wielkości średniego, ale i nieprzekraczającego najwyższych wskaźników występujących w obszarze analizowanym i wielkością zbliżonego do wskaźników charakterystycznych dla zabudowy o podobnych funkcjach, czyli wynikającego z analizy było dopuszczalne i prawidłowe, podczas gdy wyznaczono tylko górną granicę wskaźnika zabudowy oraz zawarto informację o parametrze powierzchni biologicznie czynnej wyłącznie w wynikach analizy, nie zaś w osnowie decyzji ustalającej warunki zabudowy,
7. § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji zostało wyznaczone prawidłowo, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wadliwie określono szerokości elewacji frontowej inwestycji, tj. nie uwzględniając średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowych obszaru i wyznaczeniu tej wartości w sposób dowolny i niezgodny z wymogami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
8. § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy zostało wyznaczone prawidłowo, podczas gdy przy określeniu maksymalnej wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy pominięto wyliczenia średniej parametrów działek sąsiednich i ustalono tę wartość w sposób dowolny oraz ustalono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy orientacyjne granice stref wysokościowych, które nie były naniesione geodezyjnie, co w konsekwencji doprowadzi do niewykonalności decyzji, z uwagi na brak możliwości naniesienia współrzędnych geodezyjnych stref wysokościowych oraz sporządzenie załącznika graficznego nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, albowiem nie jest możliwym określenie lokalizacji obiektu o wysokości max 80 m. oraz max 24 m., a także będącym wewnętrznie sprzecznym, gdyż zezwala na zabudowę o bliżej nieokreślonej wysokości jednocześnie nakazuje otwarcie widokowe na południową elewację ... im. M. M w W.,
9. § 7 ust. 1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię, podczas gdy niedopuszczalne jest określenie parametru dotyczącego geometrii dachu bez uwzględnienia kierunku głównej kalenicy, a także na przelaniu uprawnień organu określenia parametru dotyczącego geometrii dachu na inwestora;
10. art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z naruszeniem wymogów ładu przestrzennego, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana w sprzeczności z przepisami architektoniczno-urbanistycznymi i z naruszeniem wymogów ładu przestrzennego,
11. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że działka nr ... to droga będąca własnością m.st. Warszawy, podczas gdy na ogólnodostępnej mapie geodezyjnej m.st. W. brak jest działki o nr ew. ... w obrębie ... przy ul. T. ... na terenie dzielnicy [...] m.st. W.,
12. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 144 k.c., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy czyni zadość wymaganiom wynikającym z w/w. przepisów, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jej wykonanie uniemożliwi osobom trzecim dostęp do źródła wody oligoceńskiej, a także przerwie aktualny ciąg pieszy łączący ul. T. i ul. G,
13. art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne uznanie, że brak spełnienia warunku ważności zapewnień od gestorów sieci, w tym w szczególności od gestora sieci energetycznej nie ma wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia, podczas gdy brak spełnienia warunku ważności zapewnień od gestorów sieci równoznaczne jest z brakiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy,
II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji, gdy skarżona Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie narusza 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - przez niedążenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia spraw, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nierozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że organ drugiej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji, gdy skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. - przez wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niezastosowanie tych przepisów i nieprzychylenie się do wniosku skarżącej o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta m.st Warszawy, podczas gdy obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i zasadnie oddalił skargi wniesione na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie zespołu budynków o funkcji usługowej (hotelowej, biurowej i usług kultury, usług kultu religijnego – ...) z siedzibą Gminy ... , garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej, dojściem i dojazdem oraz infrastrukturą podziemną, planowanej do realizacji na działkach o numerach ew. ..., ... i części działki nr ... przy ul. T. w Dzielnicy ... m.st. W.
Nieskuteczny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z §3 ust. 1 i 2 w zw. z §2 pkt 5 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., aczkolwiek trafnie zakwestionowano zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwagi Sądu Wojewódzkiego co do niewłaściwego wyznaczenia frontu działki. Błędnie bowiem stwierdził Sąd Wojewódzki, że za front działki należało uznać część działki nr ... przylegającej do ul. T., z której ma odbywać się główny wjazd i wejście na działki przeznaczone do zagospodarowania.
Tymczasem uwzględniając kształt i układ przestrzenny działek inwestycyjnych słusznie oznaczono odcinek "C-L" jako front działki.
Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie przepis §2 pkt 5 Rozporządzenia – definiujący front działki – rozumiany jest tak, iż frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo ta część, która przylega do drogi wewnętrznej graniczącej bezpośrednio z drogą publiczną.
Przyjmuje się zwłaszcza, że z treści §2 pkt 5 Rozporządzenia nie wynika, aby frontem działki budowlanej nie mogła być część działki posiadająca pośredni dostęp do drogi publicznej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizycznie przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 3 października 2019 r. II OSK 2730/17).
Mimo niewłaściwej interpretacji i błędnego zastosowania w sprawie §2 pkt 5 Rozporządzenia, Sąd Wojewódzki w rezultacie trafnie uznał, że obszar analizowany wyznaczony został stosownie do wymogów §3 ust. 2 Rozporządzenia.
W myśl §3 ust. 2 Rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Zaznaczyć należy, że interpretacja tego przepisu wywołała rozbieżności w orzecznictwie. Mianowicie według jednego poglądu obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby minimalna odległość pomiędzy granicami obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 10 września 2010 r. II OSK 1334/09). Zgodnie zaś z drugim stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie, użyte w tym przepisie sformułowanie "wokół" oznacza, że obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki, w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej z każdej strony tej działki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. II OSK 2785/19 i powołane tam judykaty).
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2022 r. II OSK 1462/21, spór dotyczący wykładni §3 ust. 2 Rozporządzenia koncentruje się na tym, czy owa trzykrotność frontu działki to średnica takiego okręgu, czy też jest to promień okręgu, gdzie w centrum znajduje się działka, której dotyczy wniosek.
Wprawdzie skład orzekający przychyla się do opisanego wyżej drugiego stanowiska, które uznać należy za dominujące w orzecznictwie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie było wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego według innej koncepcji, opartej na wyrokach powołanych przez autora analizy (por. m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. II OSK 2167/11).
Istotne w rozpatrywanym stanie faktycznym było to, że – jak wynika z uwag autora analizy – obszar analizy został nieznacznie powiększony "ze względu na konieczność objęcia analizą całych zespołów zabudowy, kwartałów zabudowy oraz urbanistycznego rejonu w celu przeanalizowania szerszego kontekstu urbanistycznego". W rezultacie należało uznać, że wyznaczony do analizy obszar był wystarczający do określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Zarówno przy wyznaczaniu obszaru analizy, jak też przy badaniu cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy w celu wyznaczenia wymagań dla planowanej inwestycji, zasadnicze znaczenie miała specyfika przedmiotowego przedsięwzięcia związana z koniecznością dostosowania nowej zabudowy do zlokalizowanego w tym miejscu zabytkowego budynku .... Nie bez znaczenia były też inne uwarunkowania terenu inwestycji położonego w centrum miasta, w tym jego specyficzny kształt oraz wskazana przez autora analizy potrzeba "szczególnego potraktowania z uwagi na rangę tej wyjątkowej przestrzeni w mieście".
Wobec powyższych okoliczności drugorzędne znaczenie miało to, jaki sposób wyznaczenia obszaru analizy zastosowany został w sprawie, gdyż określenie go w innym kształcie nie mogłoby wpłynąć na istotne wnioski dotyczące poszczególnych parametrów planowanej zabudowy.
Wobec zróżnicowanej zabudowy centrum miasta, istotne znaczenie w sprawie miało ustalenie w analizie tych cech istniejącej zabudowy, które pozwoliły określić wymagania dla planowanego zespołu budynków w sposób gwarantujący ład przestrzenny.
Wielokrotnie w orzecznictwie podkreślano, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11).
Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".
Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.
Niewątpliwie analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała dopuszczalność lokalizacji przedmiotowej inwestycji przy zachowaniu warunków określonych w decyzji.
W tym miejscu należy wskazać na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym zanegowano objęcie decyzją budynku ..., na terenie którego nie jest przewidziana zmiana zagospodarowania.
Z akt sprawy wynika, że na terenie inwestycji (dz. ew. nr ... i ...) znajduje się budynek ... im. M, który ma być pozostawiony, zaś do rozbiórki przewidziano w całości III-kondygnacyjną dobudowę ... oraz budynek wolnostojący, którego fragmenty mają być wkomponowane w bryłę nowego budynku.
Co ważne, w ramach planowanego zespołu budynków przewidziano w miejscu tzw. B. lokalizację smukłej dominanty wysokościowej, natomiast od strony północno-wschodniej inwestycja będzie bezpośrednio przylegać do ... .
Z uwagi więc na powiązania funkcjonalno-przestrzenne kompleksu planowanej zabudowy z budynkiem ..., słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że przedmiot decyzji określony został prawidłowo.
Chybiony okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 u.p.z.p.
Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nie zaistniała przesłanka do jego zawieszenia z uwagi na toczące się postępowanie o wpis do rejestru zabytków tzw. B., który to budynek ma w ramach przedmiotowej inwestycji ulec rozbiórce (z zachowanie jego fragmentów).
Kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że toczące się postępowanie rejestrowe nie stanowiło zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W szczególności trafnie Sąd zinterpretował art. 10a ustawy o ochronie zabytków, wywodząc, że ustanowiona w tym przepisie ochrona tymczasowa nie oznacza zakazu prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Ponadto zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone zostało, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 października 2018 r., którym uzgodniono projekt przedmiotowej decyzji z racji wpisanych do rejestru zabytków: ..., zespołu malowideł naściennych i terenu ograniczonego ul. G., Al. J., ul. T. i Pl. G. W postanowieniu tym organ wojewódzki odnotował fakt prowadzonego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków "B.", ale też zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym nie podlega on indywidualnej ochronie konserwatorskiej. Przedstawione przez Sąd stanowisko nie zostało w żaden sposób podważone w skardze kasacyjnej, bowiem w istocie powtórzono argumentację podnoszoną w odwołaniu oraz skardze, do której odniesiono się prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie §4 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy w zaskarżonym wyroku zawarta została prawidłowa ocena odnosząca się do zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił z jakich względów akceptacji podlegało ustalenie w decyzji linii zabudowy w odległości min. 42 m od linii rozgraniczającej ulicę T., na podstawie §4 ust. 4 Rozporządzenia.
Przede wszystkich wskazał trafnie na ustalenia, z których wynikało, że w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowany charakter, a budynki lokalizowane są w różnych odległościach od ulicy. Znaczenie miała w szczególności okoliczność, że teren inwestycji przylega do drogi na wąskim odcinku, zaś planowane budynki będą się znajdować w głębi działki.
Oczywiście nie było uchybieniem to, że oprócz wyznaczonej jednej linii zabudowy od frontowej części zabudowy, organ wskazał w decyzji na obowiązek, aby na dalszym etapie inwestycji linie zabudowy od strony sąsiednich działek ukształtowane były w sposób, który nie będzie naruszać interesów osób trzecich, stosownie do przepisów prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz kodeksu cywilnego.
Jako nietrafne należało uznać także zarzuty dotyczące przepisów §5 ust. 1, §6 ust. 1, §7 ust. 1 i §8 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym zakwestionowano wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do poprawności wyznaczonego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.
Przede wszystkim, weryfikując zaskarżoną decyzję w zakresie wyznaczonym powyższymi normami, Sąd Wojewódzki uwzględnił, że wyznaczenie szczegółowych wymagań dla przedmiotowej zabudowy podyktowane było specyfiką inwestycji, zlokalizowanej w głębi działek, gdzie położony jest zabytkowy budynek .... Nadto trafnie Sąd wskazał na ustalenia wskazujące, że w analizowanym obszarze znajduje się nieregularna zabudowa (mieszkalno-usługowa, przedszkole i szkoła), a budynki o różnych gabarytach usytuowane są w sposób różnorodny.
Z powodu zróżnicowanej wielkości działek, form i funkcji zabudowy, a w konsekwencji dużej rozpiętości wskaźnika zabudowy, Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że uprawnione było określenie w decyzji tego parametru o wielkości max 0,45, jako nieco większego od średniego wskaźnika, ale też nieprzekraczającego najwyższych wskaźników charakterystycznych dla zabudowy o podobnych funkcjach.
Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił także, że z przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wymóg określenia parametru powierzchni biologicznie czynnej, przy czym powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18, 12 marca 2015 r. II OSK 2043/13).
Niezależnie od powyższego należy dodać, że chociaż w decyzji nie określono wprost wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to jednak ustalenia w tym przedmiocie zostały zawarte w warunkach zagospodarowania terenu. Mianowicie w punkcie 1.1.5 decyzji (tiret drugie) wprowadzono wymóg, aby wzdłuż ciągów pieszych – zachować/uzupełnić/wymienić – drzewostan; (tiret siódme) wskazano na obowiązek zastosowania zieleni i elementów małej architektury towarzyszącej zabudowie i wzbogacającej układ przestrzeni publicznej; (tiret ósme) zawarto wymóg zachowania w maksymalnym stopniu istniejącej zieleni oraz uzupełnienia jej nowymi nasadzeniami, tworzącymi ogólnodostępny pas zieleni z przejściem dla pieszych; (tiret dziewiąte) wskazano, że drzewa rosnące we wschodniej części planowanej inwestycji należy przesadzić tak, aby stanowiły kontynuację i wzmocnienie lokalnego korytarza ekologicznego biegnącego wzdłuż zachodniej i północnej granicy działki inwestora. W celu odbudowania i wzbogacenia opisanego korytarza ekologicznego wskazane jest wykonanie zachodniej elewacji w technologii "zielonej ściany". Wobec powyższego zarzut kasacyjny w tym przedmiocie okazał się niezasadny.
Akceptacji podlegała również ocena Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do pozostałych parametrów architektonicznych, tj. szerokości elewacji frontowej i wysokości poszczególnych budynków (80 m od frontu nieruchomości, max 21 m w głębi działki, max 24 m dla krawędzi ażurowej elewacji). W analizie uzasadniono bowiem w sposób logiczny i rzeczowy sposób wyznaczenia tych parametrów, akcentując, że wszelkie rozwiązania projektowanej inwestycji muszą być podporządkowane właściwej ekspozycji zabytku.
Autor analizy, uzasadniając określone szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zaznaczył, iż miał na uwadze kontekst urbanistyczny planowanej inwestycji oraz specyficzne uwarunkowania działek inwestycyjnych. Brak było w niniejszej sprawie podstaw do zakwestionowania zawartych w analizie stwierdzeń, opartych na specjalistycznej wiedzy jej autora. W rezultacie prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że uprawnione było odstąpienie od średnich wielkości poszczególnych parametrów, jako niemiarodajnych dla kształtu przedmiotowej zabudowy.
Co do kwestii wyznaczenia w decyzji tylko maksymalnych wielkości poszczególnych parametrów, to trafnie Sąd Wojewódzki uznał, iż było to w konkretnych okolicznościach sprawy dopuszczalne, aczkolwiek zasadniczo pożądane jest ich konkretne doprecyzowanie.
Jak słusznie odnotował Sąd w uzasadnieniu wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie wymiarów ścisłych, czy też w postaci tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną jest dopuszczalne, a zarazem wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej itp., nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub zbyt wąskiej, zatem zagrożenie wybudowania budynku znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, jest ściśle teoretyczne (por. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2018 r. II OSK 50/17, 21 listopada 2018 r. II OSK 2806/16, 15 września 2015 r. II OSK 1508/15, 28 września 2012 r. II OSK 1134/11).
Ponadto zaakcentować trzeba, że z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, aby wyznaczenie tylko maksymalnej wysokości budynków wiązało się z ryzykiem zaburzenia ładu przestrzennego. Nie sposób dopatrzeć się też problemów na etapie wykonalności decyzji, co błędnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym. Określone bowiem opisowo w decyzji wysokości poszczególnych budynków są wystarczająco doprecyzowane.
Podsumowując należy zauważyć, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna umożliwiła określenie w decyzji takich wymagań dla planowanego inwestycji, które zapewnią realizację zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z całokształtu okoliczności ustalonych w sprawie można było wywieść, że funkcje oraz parametry i cechy planowanych budynków będą tworzyć harmonijną całość z dotychczasową zabudową, a w efekcie spełnione zostaną wymagania ładu przestrzennego, rozumianego jako: "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Z tych wszystkich względów bezzasadne okazały się zarzuty z punktów 5, 6, 7, 8 i 10 podstawy skargi kasacyjnej.
Z kolei zarzut z punktu 9 petitum skargi kasacyjnej został wadliwie sformułowany, gdyż §7 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie reguluje parametru zabudowy w postaci geometrii dachu.
Całkowicie chybiony okazał się ponadto zarzut dotyczący przepisów §181 ust. 1, 2, 3 pkt 1d i 1e Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem przepisy wymienionego Rozporządzenia w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdują zastosowanie dopiero na etapie projektowania budynków, a nie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że w ustaleniach zawartych w punkcie 1.1.5 decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż warunki przedmiotowej decyzji są podstawą do opracowania projektu budowlanego, natomiast szczegółowe rozwiązania zostaną przyjęte na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne przepisy prawne właściwe w sprawie.
Jako nietrafny należało uznać także zarzut kasacyjny z punktu 11 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki poczynił właściwe ustalenia co do działki o numerze ewidencyjnym nr ... na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, co wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku.
Ponadto nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c.
Po pierwsze, z przyczyn omówionych wcześniej należało uznać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z zachowaniem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Po drugie, całkowicie nieuprawniony jest zarzut, że wykonanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi osobom trzecim dostęp do źródła wody oligoceńskiej oraz przerwie aktualny ciąg pieszy łączący ul. T. i ul. G..
W decyzji z 14 lutego 2019 r. wyraźnie w punkcie 1.1.5 tiret pierwsze – postanowiono, że należy zachować ogólnodostępny ciąg pieszy łączący ulice G. oraz T.; tiret trzecie – zakazano grodzenia terenu; tiret dwunaste – powołano pismo Zarządu Terenów Publicznych z 20 listopada 2017 r. w którym zastrzeżono, że dostęp do źródła wody oligoceńskiej winien być zapewniony zarówno dla służb technicznych, jak i mieszkańców okolicznych domów.
Wreszcie nie można też pominąć określonych w punkcie 2 decyzji warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
Mając zatem na uwadze całokształt warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji dla przedmiotowej inwestycji, zgodzić się należało z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie zachowane zostały wymogi ustawowe w zakresie ochrony osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Słusznie Sąd Wojewódzki podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że pełna weryfikacja zamierzonej inwestycji pod kątem uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz ewentualnych naruszeń praw przysługujących osobom trzecim, dokonywana jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się natomiast do zarzutu z punktu 13 podstawy kasacyjnej zauważyć trzeba, że jego treść nie jest adekwatna do powołanych przepisów, gdyż przepisy art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie dotyczą spełnienia przez inwestora warunku ważności zapewnień od gestorów sieci.
Tymczasem Sąd Wojewódzki przedstawił prawidłową ocenę dotyczącą charakterystyki inwestycji zawartej we wniosku inwestora oraz ustalonych w decyzji warunków obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w których zaznaczono, że podlegają one uściśleniu w projekcie budowlanym, a szczegółowe warunki techniczne zostaną określone w umowach zawartych między właściwą jednostką organizacyjną (gestorem sieci) a inwestorem.
Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że kwestia zaopatrzenia planowanych budynków w media będzie przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd Wojewódzki oceniając legalność kontrolowanych decyzji stwierdził zasadnie, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie odpowiadało zasadom ogólnym oraz zasadom dowodowym ustanowionym w wymienionych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
W szczególności należy zaakcentować, że wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie ustalone, przy czym organy obu instancji dołożyły starań, aby wyjaśnić wszelkie sporne kwestie podnoszone przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową oraz Stowarzyszenie biorące udział w postępowaniu.
Całkowicie niezrozumiały jest zarzut co do braku właściwej kontroli działalności organów obu instancji, podczas gdy Sąd Wojewódzki dokonał wszechstronnej weryfikacji przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz wydanych decyzji, zwłaszcza w kontekście zarzutów sformułowanych w skargach.
Tym samym nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II.1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II.4).
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
16