II OSK 1409/24

II OSK 1409/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 625/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 625/23 w sprawie ze skargi Y sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 21 września 2021 r., znak: [...], Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia, na wniosek Y ([...]) nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X sp. z o.o. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, instalacji wewnętrznych: sanitarnych, w tym gazu, elektrycznych oraz zjazdu z drogi publicznej - ul. [...] na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...]/[...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 27 grudnia 2022r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Y ([...]), uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 21 września 2021 r. w całości, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 grudnia 2016 r., nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] oraz w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że przedmiotem opracowania zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 grudnia 2016 r., nr [...], jest "zespół czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działkach położonych w [...] pomiędzy ulicami [...] i [...], dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. [...]". Analiza projektu zagospodarowania działki wykazała natomiast, że sporna inwestycja obejmuje swym zakresem również działkę nr ewid. [...], na której przewidziano budowę projektowanej kanalizacji deszczowej. Z projektu budowlanego nie wynika również, że kanalizacja deszczowa uwidoczniona na projekcie zagospodarowania terenu została przewidziana do realizacji na podstawie odrębnego opracowania. Y ([...]) wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] (...) w części, w zakresie zatwierdzenia projektu wykonania odpływu wody deszczowej na działce nr [...]". Następnie decyzją z 21 września 2021 r. Wojewoda Śląski orzekł co do całości decyzji Prezydenta Miasta Bielska- Białej z 28 grudnia 2016r. GINB wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki wyszedł poza zakres wniosku.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie możliwym jest wszczęcie i prowadzenie postępowania jedynie w części dotyczącej spornej inwestycji na działce nr ewid. [...], tj. we wnioskowanym przez stronę zakresie. GINB wskazał na fakt, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora - X Sp. z o. o. - o posiadanym prawie do dysponowaniu działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Wobec powyższego organ stopnia podstawowego obowiązany był do wyjaśnienia, czy inwestor był uprawniony do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane. Pismem z 21 września 2022 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał X sp. z o.o. do przesłania dokumentu, z którego wynika, że X sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...], obręb [...], na cele budowlane. Inwestor nie przesłał wymaganego dokumentu. Zdaniem GINB, za niewystarczające uznać należało pismo X sp. z o.o. z 30 września 2022 r., w którym inwestor podnosi, że posiadał dokument z którego wynika, że X sp. z o.o. posiada prawo do dysponowania działką nr ewid. [...], obręb [...], na cele budowlane, niemniej dokument ten zaginął.
W ocenie organu odwoławczego, kontrolowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 grudnia 2016 r., nr [...] (w kontrolowanym zakresie), zapadło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 grudnia 2016 r., nr [...], dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w kontrolowanej części).
Organ II instancji wskazał, że inwestor załączył do akt sprawy kopię decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 18 marca 2016 r., znak: [...], ustalającą na wniosek R. A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 4 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (8 segmentów jednorodzinnych) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 18 marca 2016 r., znak: [...]została przeniesiona na rzecz X Sp. z o.o., decyzją tego organu z 24 października 2016 r., znak: [...]. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 18 marca 2016 r., ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji dotyczy działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Dla działki nr ewid. [...] inwestor nie dysponuje zatem decyzją ustalającą warunki zabudowy.
W ocenie GINB, dla inwestycji polegającej na budowie ww. kanalizacji deszczowej była wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem sporna inwestycja w ww. zakresie wymagała pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...]. Zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu w zakresie kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy zdaniem GINB stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, ponieważ wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy. W ocenie GINB, w związku z tym, że dla ww. inwestycji planowanej na działce nr ewid. [...] brak jest decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy wskazać, że organ stopnia podstawowego nie wypełnił postanowień art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czym również dopuścił się rażącego prawa.
Na koniec swoich rozważań GINB wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że decyzja Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 28 grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie ww. decyzja (w kontrolowanej części) nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa ani nie jest obarczona żadną z pozostałych z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Podniesiono również, iż przepis art. 37b ust.1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w tej sprawie a to postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 19 września 2020 r.
Skargą X sp. z o.o. z/s w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. art. 75 § 1 i 2 k.p.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 86 k.p.a.; art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a.; art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ówczesnym brzemieniu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. c i pkt 20 w brzemieniu obowiązującym w okresie od 8 marca 2016 r. do 15 lipca 2016 r. (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit c i pkt 23 lit. c ) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w ówczesnym brzemieniu); art. 2 ust. 7 Prawa budowlanego; art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd wskazał, że niezależnie od wystąpienia kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organu II instancji doszło do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielsko -Biała z dnia 28 grudnia 2016r. Z art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który został wprowadzony do systemu prawnego od 19 września 2020 r., wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), zaś w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). W myśl art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Sąd podkreślił, iż niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 28 grudnia 2016 r. zostało wszczęte na wniosek Y z dnia 22 lipca 2020r. ( co do działki nr ewid.[...]), a więc przed 19 września 2020 r. Uzasadnia to zdaniem GINB tezę, że nie stosuje się do tej sprawy art. 37b P.b. obowiązującego dopiero od 19 września 2020 r., gdyż sprawa w szerszym aspekcie ma charakter budowlany i przepis przejściowy nakazuje nie stosować jej do spraw już wszczętych. Analiza spornych przepisów, jak również procesu legislacyjnego dotyczącego ich wprowadzenia do systemu prawa nie uzasadnia jednak stanowiska organu odwoławczego, który odmawiając ich zastosowania z uwagi na wszczęcie postępowania nieważnościowego przed 19 września 2020 r. wypacza istotę instytucji przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji stricte budowlanej i założeń ustawodawcy, ujawnionych w projekcie ustawy oraz w toku procesu legislacyjnego.
W ocenie Sądu art. 37b Prawa budowlanego ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało już przed 19 września 2020 r. wszczęte. W ocenie Sądu, organ odwoławczy pozostaje zatem w błędzie co do braku możliwości zastosowania art. 37b Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 37b ust. 1 P.b., nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Z kolei art. 25 ustawy zmieniającej wskazuje wyraźnie, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W żadnym razie nie można z powyższych regulacji wywieść, że art. 37b P.b. nie będzie miał zastosowania do decyzji objętych już postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest bowiem przepisem dotychczas nieznanym ustawie Prawo budowlane (jest to regulacja nowa), zaś art. 25 ustawy zmieniającej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych Prawem budowlanym, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na budowę, jest jednak uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w Prawie budowlanym. Przepis przejściowy, na który powołuje się GINB, nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności, skoro literalnie i wprost jego zakres jest kierowany jedynie (i aż) do postępowań wszczętych wyłącznie na mocy Prawa budowlanego. Przy wykładni tego przepisu należy uwzględniać gwarancyjną rolę przepisów przejściowych, formułowanych w ustawach budowlanych po to właśnie, by stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Inaczej mówiąc, przejściowy przepis art. 25 ustawy zmieniającej ma z założenia zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w Prawie budowlanym, które łącza się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na budowę, zgłoszenie, itp.) lub organu (postępowanie legalizacyjne, naprawcze, itp.), opartą o przepisy dotychczasowe, tak, aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa np. projektu budowlanego, przygotowanego na podstawie dotychczasowych regulacji prawnych, odmiennych od obecnie wprowadzonych.
Sąd podkreślił także, że przed 19 września 2020 r. Prawo budowlane nie regulowało jakichkolwiek procedur odnoszących się do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Dopiero wprowadzony art. 37b ust. 1 i 2 P.b. doprowadził do częściowego uregulowania tej kwestii w ustawie Prawo budowlane, pozostawiając nadal samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ramom procedur przewidzianych k.p.a. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim właśnie rozumieniem art. 37b P.b. w relacji do art. 25 ustawy zmieniającej i postępowania nieważnościowego jest także art. 28 ustawy zmieniającej, który nakazuje do postępowań już się toczących m.in. w ramach art. 25 ("Do spraw, o których mowa w art. 25-27), stosowanie niektórych nowo wprowadzanych przepisów Prawa budowlanego, które nie znajdują żadnego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, a mogą je znaleźć tylko i wyłącznie w postępowaniach merytorycznych, regulowanych wprost w Prawie budowlanym np. pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę na cel wprowadzenia art. 37b P.b., którym jest podkreślana w projekcie nowelizacji i w ramach prac legislacyjnych (szczegółowo przywołanych w skardze), potrzeba zapewnienia stabilności decyzji budowlanych wydanych w przeszłości, bez względu na datę wydania decyzji czy trwające postępowania nieważnościowe. Wskazał, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia instytucja ta miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), jak również trwający bądź jeszcze nie stan postępowania nieważnościowego. Jedynym "wyjątkiem", na jaki należy zwrócić uwagę, są przypadki, gdy przed wejściem w życie ustawy stwierdzono już ostatecznie nieważność decyzji budowlanej nawet takiej, która w dacie orzekania przez organy miała więcej niż 5 lat. W takiej sytuacji stan rzeczy został już bowiem przesądzony ostatecznym rozstrzygnięciem organu i wprowadzone przedawnienie takiego orzekania nie może znajdować zastosowania.
Sąd wskazał, że zgodnie z ust 2 art. 37b Prawa budowlanego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając powyższą ocenę prawną dokona ponownej analizy decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 28 grudnia 2016r. w kontekście wyczerpania dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w prawidłowo ustalonym zakresie, a więc jedynie co do działki nr ewid. [...] i wyda rozstrzygnięcie uwzględniające normę art. 158 § 2 k.p.a.
Skargą kasacyjną Y ([...]) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego - art. 37b ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: P.b.), art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) (dalej: ustawa zmieniająca), poprzez:
- ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art 37b ust. 1 P.b. ma zastosowanie do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r., podczas gdy zgodnie z art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy zmieniającej art. 37b ust. 1 P.b. nie jest stosowany do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r. został złożony w lipcu 2020 r,, art. 37b ust. 1 P.b., który wszedł w życie we wrześniu 2020 r. nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie;
2) przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że wobec wprowadzenia art. 37b ust. 1 P.b. już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r., wobec upływu, na dzień wydania zaskarżonego wyroku, 5 lat liczonych od momentu wydania ww. decyzji, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy art. 37b ust. 1 P.b. w zw. z art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy zmieniającej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższe uchybienia proceduralne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadziłoby do oddalenia skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z tych przyczyn w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...], ewentualnie, na wypadek uznania, że nie doszło do rozpoznania istoty sprawy przez WSA w Warszawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych i zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji GINB z dnia 27 grudnia 2022 r w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska Białej z dnia 28 grudnia 2016 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działce nr [...], trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. albowiem zaskarżona decyzja odmawiająca uwzględnienia przy rozpoznawaniu tej sprawy przepisu art. 37b ust. 1 P.b. wydana została z naruszeniem właśnie tej normy prawa materialnego.
Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia prawa materialnego - art. 37b ust 1 P.b. art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art 37b ust. 1 P.b. ma zastosowanie do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r., podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zgodnie z art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy zmieniającej art. 37b ust. 1 P.b. nie jest stosowany do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r. został złożony w lipcu 2020 r. art. 37b ust. 1 P.b., który wszedł w życie 19 września 2020 r. nie ma zastosowania w tej sprawie.
Nie podzielając tego poglądu należy podkreślić, iż art. 37b ust. 1 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Z kolei art. 37b ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Bielsko Biała z dnia 28 grudnia 2016 r. została doręczona inwestorowi 26 stycznia 2017 r. co potwierdzono podpisem na oryginale tej decyzji. W dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (co miało miejsce w dniu 27 grudnia 2022 r.- przypomnienie NSA) od doręczenia inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło prawie sześć lat. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę w części jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Istniały jedynie podstawy do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej powołane w kasacji przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej a to normy art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 nie powodują zmiany wyrażonego wyżej stanowiska o potrzebie zastosowania w tym postępowaniu art. 37 b ust.2 P.b.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż nie ma znaczenia fakt wydania decyzji przez organ pierwszej instancji przed upływem 5 lat od wydania pozwolenia na budowę. Jeśli od tej decyzji wniesiono środek odwoławczy, to organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego oraz prawnego jakie zaistniały po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się bowiem jedynie do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji na dzień jej wydania. Organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę, konsekwencją czego jest obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego oraz prawnego powstałych po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
W niniejszej sprawie takie zmiany zaistniały. Przepis art. 37b ustawy Prawo budowlane wszedł w życie 19 września 2020 r. zaś na dzień wydawania decyzji przez GINB (organ odwoławczy) upłynęło już 5 lat od wydania decyzji, która była przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym - patrz podobnie w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 251/23.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisu art. 25 ustawy zmieniającej dokonaną przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyrok. Norma ta stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333). Ustawa ta nie reguluje kwestii stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych uregulowane zostało w przepisach K.p.a. Tym samym art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie ma zastosowania do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji art. 37b ust. 1 i 2 P.b. ma zastosowanie niezależnie od daty wydania pozwolenia na budowę (przed czy po 19 września 2020 r.) i wszczęcia postępowania w tym zakresie, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.
Ten sposób wykładni ww. normy potwierdzony został w wyroku NSA z dnia 1 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1257/22, gdzie przyjęto, iż prawidłowe rozumienie treści przepisu art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw prowadzi do wniosku, że art. 37b P.b. ma zastosowanie również do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Nie budzi wątpliwości NSA, że norma art. 37b ust. 1 i 2 P.b. nie będzie miała zastosowania tylko wówczas, gdy przed 19 września 2020 r. stwierdzono ostatecznie nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała zaś miejsca.
Powyższe stanowisko potwierdza również doktryna, bowiem w komentarzu do Prawa budowlanego – patrz Sypniewski Dominik (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II stan prawny na 17 kwiecień 2025 r., gdzie podniesiono, iż "przepisy przejściowe noweli z 13.02.2020 r. nie rozstrzygnęły, czy art. 37b Pr.bud. ma zastosowanie w przypadku postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które nie zostały zakończone przed 19.09.2021 r. Wprawdzie przepisy przejściowe nakazują stosowanie dotychczasowych przepisów do spraw uregulowanych Prawem budowlanym niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter całkowicie autonomiczny i jest prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wyrok TK z 12.05.2015 r., P 46/13 , w zakresie, w jakim wskazuje on na konieczność uwzględnienia czasu, jaki minął od dnia wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, wzmocniona trwałość wynikająca z art. 37b Pr. bud. może być również stosowana do pozwoleń na budowę wydanych przed wejściem w życie tego przepisu."
Natomiast przepisy intertemporalne art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy zmieniającej odnoszą się również do sytuacji określonej w art. 25 tej ustawy, który co wyżej zaznaczono nie ma zastosowania do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a to powoduje, że zarzut podniesiony w tym zakresie nie może być również uwzględniony. Podobnie należy ocenić kolejny zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wobec wprowadzenia art. 37b ust. 1 P.b. już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 28 grudnia 2016 r., wobec upływu, na dzień wydania zaskarżonego wyroku, 5 lat liczonych od momentu wydania ww. decyzji, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżących kasacyjnie art. 37b ust. 1 P.b. w zw. z art. 25, 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ustawy zmieniającej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast jak wykazano w motywach niniejszego uzasadnienia powyżej, twierdzenie to jako całkowicie chybione nie zasługiwało na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.