II OSK 1409/14

II OSK 1409/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 761/13 - Postanowienie NSA z 2013-09-18
II OZ 1071/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-29
II SA/Gd 37/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2014-02-12
II OZ 1041/13 - Postanowienie NSA z 2013-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1647
art. 182
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 37/13 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 37/13 oddalił skargę Wojewody na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i P. w gminie T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę Rady Gminy T. z 28 czerwca 2012 r. zarzucając naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p." oraz art.16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. 151, poz. 1220 ze zm.), w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p.
Pierwszy ze sformułowanych zarzutów dotyczył braku zgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy T., przyjętego uchwałą nr III/18/2002 Rady Gminy T. z 30 grudnia 2002 r. i tym samym naruszenia art.20 u.p.z.p. w następującym zakresie:
• na str. 156 studium zapisane jest, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych;
• na str. 164 studium zapisane jest, że ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie wyżej wymienionych analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9. "Energetyka wiatrowa";
• na str. 156 studium, w odniesieniu do wytycznych dla ustaleń planów miejscowych wskazane zostało, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium.
W ocenie Wojewody powyższe zapisy studium zobowiązywały do wskazania w zaskarżonej uchwale w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację konkretnej elektrowni wiatrowej, co uwzględniałoby wytyczne zawarte w studium, odnoszące się do ustaleń planów miejscowych. Plan nie zawiera szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych co, zdaniem Wojewody, powoduje brak zgodności planu ze studium.
Wojewoda zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz.1587 ze zm.). Naruszenia powyższych przepisów Wojewoda upatrzył w rozgraniczeniu terenów o symbolu "R" oraz terenów o symbolu "EW/R". Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnymi, pomimo przeznaczenia ich pod budowę elektrowni wiatrowych. W ocenie Wojewody niedopuszczalna jest budowa na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, nie związanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązujących norm. Wojewoda powołał się na stanowisko Ministra Rolnictwa zawarte w piśmie z 11 stycznia 2012 r., skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego. Brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej godzi w dyspozycję obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tym samym, w sposób istotny, narusza zasady i tryb sporządzenia planu, co daje podstawę do zastosowania art. 28 u.p.z.p. i uchylenia uchwały.
Podał, że zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest ponadto zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p. i skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami. Taka sytuacja może zachodzić w przypadku sprzedaży gruntu przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub roszczeń z tytułu utraty wartości. Na obszarach uchwalanego planu znajdą się zarówno działki rolne, na których może być różny stopień zainwestowania, jak i działki bez zainwestowania, których wartość ewidentnie spadnie z tytułu uciążliwego sąsiedztwa i ograniczeń narzuconych planem. Projekt budowlany, który określi położenie obiektów na konkretnych działkach może być wykonany po pięciu latach, czyli po upływie terminu zgłaszania roszczeń do gminy. W ocenie Wojewody, zapis dotyczący opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, dla których w planie nie ma szczegółowych ustaleń przeznaczenia terenów staje się zapisem niewykonalnym i godzi w prawa właścicieli gruntów.
Wojewoda kolejną niezgodność planu ze studium upatrzył w braku w planie miejscowym zapisów odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. W jego przekonaniu z tekstu studium jednoznacznie wynika, że studium utworzyło strefę dróg publicznych, strefę wód powierzchniowych oraz strefę lasów i terenów planowanych zalesień. Tekst planu nie odnosi się w żaden sposób do tych stref, co stanowi o braku zgodności ze studium. W przedmiotowym planie drogi publiczne oraz tereny leśne znajdują się w strefach oddziaływania wiatraków.
Oceniając rysunek planu Wojewoda dostrzegł, że w nieznacznym stopniu różni się on od rysunku studium. W jego przekonaniu jest to brak realizacji zasady, że plan stanowi konkretyzacje ustaleń studium. Przy czym zauważył, że odległość pomiędzy linią zabudowy a granicą strefy nie wynika z jakichkolwiek analiz związanych ze stopniem uciążliwości. Tymczasem, zdaniem Wojewody, precyzyjne ustalenie stref uciążliwości jest obowiązkowe i ich umiejscowienie wymaga dokładnego uzasadnienia, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Każda siłownia wiatrowa ma swoją strefę ochronną i uchwała o planie powinna tę strefę konkretyzować. Brak realizacji postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie rozmieszczenia terenów pod siłownie wiatrowe powoduje, że zasadne staje się przypuszczenie, że uciążliwe oddziaływanie elektrowni może wykraczać poza wyznaczoną strefę oddziaływania. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem a budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwym potencjalnym oddziaływaniem poza granicami planu. Podał, że uciążliwość może przybierać różne formy np. hałasu, cienia, wpływu na krajobraz, występowania infradźwięków i dla każdego z tych oddziaływań odległości te są różne. Podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonując uzgodnienia treści projektu planu wskazał na ewentualność zwiększenia odległości farmy wiatrowej od zabudowań mieszkalnych z 400 m na 500 m. Ponadto zauważył, że ustawienie elektrowni w granicach linii zabudowy powoduje, że koniec śmigła elektrowni znajdzie się w odległości 340 m od zabudowań (długość śmigła to 60 m).
Nowelizacja u.p.z.p. wprowadziła w art. 10 ust. 2a zapis, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kV, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie." Zdaniem Wojewody zapis ten oznacza, że powstałe plany w myśl nowych wytycznych dla studiów, muszą konkretyzować tereny lokalizacji elektrowni.
Zdaniem Wojewody brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu.
Wojewoda za naruszenie procedury sporządzania planu uznał wskazywanie przez Radę na konieczność uzyskania potwierdzenia zgodności projektu planu z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez marszałka województwa w sytuacji, gdy z treści studium wynika, że zalecenia zawarte w Studium Ochrony Krajobrazu Województwa P. zostało przyjęte w studium.
Zarzucił także brak ustaleń w planie w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda podał, że zapis w uchwalonym planie miejscowym w § 4 ust. 1, odsyłający do Rozdziału 3 "Ustalenia dla terenów" wskazuje, że zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego znajdują się w Rozdziale 3. Jednak znajduje się tam treść, wynikającą ze spełnienia wymogu art. 15 ust. 2 pkt. 6 i § 4 pkt. 6 tj. zawiera zapisy dotyczące kształtowania zabudowy, a nie krajobrazu. Przedmiotowe zapisy odnoszą się do obiektów (elektrowni), które będą osadzone w krajobrazie, a nie do krajobrazu, co nie zmienia postaci rzeczy, że będą one kształtować krajobraz. Zwrócił uwagę, że w studium został wyartykułowany obowiązek przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotów ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych i ustalenia lokalizacji poszczególnych siłowni wiatrowych oraz dróg dojazdowych w oparciu o wyniki monitoringu oraz uwzględnienia odległości od istniejących i proponowanych form ochrony przyrody. Tymczasem tereny przeznaczone w projekcie planu pod lokalizację wież elektrowni nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki przeprowadzonego monitoringu.
Wojewoda podniósł także, że z przesłanej dokumentacji prac planistycznych wynika, że w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 1 października 2010 r.), odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV w zakresie higieny radiacyjnej. Pomimo informacji zawartej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 sierpnia 2011 r. oraz opinii z dnia 3 sierpnia 2010 r., o konieczności dokonania uzgodnienia spraw związanych z higieną radiacyjną z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym jako organem właściwym w tym zakresie, Wójt Gminy nie wystąpił o taką opinię. W ocenie Wojewody, wskutek działań organu sporządzającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację siłowni wiatrowych doszło do sytuacji, w której procedowano bez uzyskania opinii właściwego organu.
Wojewoda stwierdził także niespójność tekstu z rysunkiem planu. Podał, że nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400 m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zwrócił także uwagę, że do publicznego wglądu został wyłożony plan w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj. 1:2000). Wyłożenie planu miejscowego w innej skali niż projekt przedłożony do uchwalenia stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 8 ust.1 u.p.z.p. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.
W opinii organu nadzoru wskazane ww. naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Odpowiadając na powyższą skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższą skargę Wojewody.
Sąd I. instancji za chybiony uznał zarzut sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętym uchwałą nr III/18/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r.
Podał, że przytoczone w treści skargi cytaty ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętego uchwałą nr III/18/2002 z 30 grudnia 2002 r. w części nie są fragmentami wskazanego studium. W szczególności wskazany w skardze zapis "na str. 156 studium zapisane jest, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych" i "na str. 164 studium zapisane jest, że ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie wyżej wymienionych analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdziale IX.9. "Energetyka wiatrowa" nie jest zgodny z treścią uchwały o studium.
Zgodne jest jedynie, że na str. 156 właściwego studium Gminy T. zapisano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Jednocześnie na str. 163 – 166 studium w rozdziale IX.9 "Energetyka wiatrowa" określono szereg wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Między innymi na stronie 165 studium wskazano, że dopuszczalne jest ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Bezpodstawne jest zatem stanowisko Wojewody, że w planie winno znaleźć się szczegółowe rozmieszczenie punktowe poszczególnych wież. Słusznie wskazuje Rada, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież.
Zdaniem Sądu analiza studium, w szczególności zapisów odnoszących się do parków wiatrowych pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest zgodna z jego ustaleniami. Treść studium określa co należy rozumieć przez "elektrownie wiatrowe" i "park wiatrowy", przesądza, że w granicach obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać się strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu, określa także wytyczne dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż plan zawiera niezgodności ze studium w odniesieniu do zapisu studium dotyczącego obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, oraz trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym (w ocenie Wojewody brak takiego opracowania przed uchwaleniem miejscowego planu stanowi brak realizacji zapisów studium). W opinii Sądu stanowisko Wojewody jest błędne, gdyż studium wskazało na przedinwestycyjny monitoring, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w sytuacji planowania konkretnej inwestycji. Natomiast dopuszczenie w planie miejscowym możliwości realizacji elektrowni wiatrowych nie oznacza, że wszystkie takie elektrownie powstaną. Przedwczesne jest zatem przeprowadzanie monitoringu przed ustaleniem miejsca posadowienia takich elektrowni. Poza tym identyczny zapis dotyczący obowiązku monitoringu zawiera tekst miejscowego planu w § 4 ust. 2 pkt 10, gdzie wskazano, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 5, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze.
W ocenie Sądu I. instancji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Podał, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. W przekonaniu Sądu realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.
Za chybiony Sąd uznał także zarzut, że w kontrolowanym planie brak wyznaczenia stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Podał, że w § 4 ust. 2 pkt 2 zostało zapisane, iż w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL). Regulacja § 7 i 8 zawiera natomiast zapisy dotyczące sposobu gospodarowania terenami leśnymi.
W odniesieniu do wód powierzchniowych w § 4 ust. 2 pkt 1 c planu miejscowego wskazano, że na rysunku planu wyróżniono grunty rolne objęte szczególną ochroną przed zabudową: większe stawy, oczka i cieki wodne. W § 9 ust. 1 wskazano, że w granicach terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi i oznaczonego na rysunku planu symbolem 59.WS ustala się przeznaczenie terenu: tereny wód powierzchniowych śródlądowych: rzeka Kamienica. Innych regulacji dotyczących wód nie ma, gdyż na obszarze objętym regulacją planu nie występują żadne inne zbiorniki czy cieki wodne.
Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w rozdziale 4 planu zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej".
Zdaniem Sądu trudno dopatrywać się niezgodności przytoczonej regulacji z tekstem studium, które w sposób bardzo ogólny wymaga, aby ustanowiona została strefa ochronna wód powierzchniowych na terenach potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych w sytuacji, gdy w rozpatrywanym przypadku plan nie obejmuje swoim zasięgiem innych wód powierzchniowych niż rzeka Kamienica. Natomiast zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "Dolina Słupi". Ponadto na terenie objętym planem nie występują ciągi ruchu turystycznego. Sformułowany w tym zakresie zarzut jest nieprecyzyjny, trudno zatem ocenić braku jakich regulacji dotyczy. Stwierdził że w badanym zakresie plan jest prawidłowy i zgodny z przepisami.
Sąd I. instancji stwierdził, że również zarzut Wojewody odnośnie niewielkiej szczegółowości rysunku planu nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że naturalnym jest, że stopień ilości znaków graficznych i stref kolorowych umieszczonych na rysunku planu jest pochodną rodzajów inwestycji, jakie przewiduje konkretny plan na obszarze nim objętym. W rozpatrywanej sytuacji plan miejscowy poza wydzieleniem strefy lokalizacji wież elektrowni wiatrowych i regulacji w zakresie infrastruktury technicznej nie przewiduje innych inwestycji. Trudno zatem wymagać, aby plan był bardziej szczegółowy, skoro został sporządzony i uchwalony pod kątem wyznaczenia obszaru pod lokalizacje elektrowni wiatrowych z jednoczesnym zakazem przeznaczania terenów rolnych na cele nierolne.
Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody dotyczącego wyznaczenia strefy ochronnej wież elektrowni wiatrowych w odległości 400 m. poza obszarem planu. Sąd I instancji podniósł, iż z rysunku planu widać wyraźnie, że rejon dopuszczalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych został wyznaczony 400 m w głąb obszaru objętego ustaleniami planu. Oznacza to wprost, że wieża siłowni wiatrowej nie może zostać posadowiona bliżej niż 400 m od granicy planu. Nie ma racji Wojewoda wymagając od planu miejscowego uwzględnienia każdego potencjalnego negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowej na otaczające środowisko, takich jak możliwości oberwania śmigła. Zapewnieniu gwarancji jak najmniejszej uciążliwości nie służy bowiem plan, a przepisy szczególne związane z dalszym etapem procesu inwestycyjnego związanego z budową elektrowni wiatrowych. Wyznaczenie w planie zgodnej ze studium strefy ochronnej 400 m i takiej samej obowiązkowej odległości wieży od zabudowań stanowi minimalną odległość tego typu inwestycji od granicy planu i od innych zabudowań. Inne przepisy mogą jedynie spowodować zwiększenie tej odległości. Bezzasadne jest natomiast rozpatrywanie hipotetycznych zagrożeń i oddziaływań.
Sąd przyjął , że cytowanie w treści studium gminnego fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa Pomorskiego nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego i nie mogą one zostać uznane za wiążące ustalenia dla studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów. Plan miejscowy nie uzyskał potwierdzenia zgodności z ustaleniami studium wojewódzkiego i takiego obowiązku ze studium gminnego wyprowadzić nie można.
Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zdaniem Sądu uchwała zawiera szereg zapisów związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi", wyznaczono strefę ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej. Stwierdził, że oceniany zarzut jest dosyć nieprecyzyjny, trudno więc ustalić jakich konkretnie zapisów brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale. Wojewoda zarzuca, że brak jest zapisów kształtujących ład przestrzenny mimo, że sam wskazuje w skardze, że uchwała zawiera zapisy odnoszące się do kształtowania zabudowy. W ocenie Sądu zapisy dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy stanowią zapisy kształtujące ład przestrzenny.
Zdaniem Sądu niezasadny okazał się także zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV t.j w zakresie higieny radiacyjnej. Podał, że z analizy części tekstowej i graficznej planu wynika, że na obszarze objętym planem nie przewidziano budowy takiej linii. Ustanowiono natomiast granice terenu pasa technologicznego w odległości 20 m od osi trasy istniejącej linii 110 kV.
W przekonaniu Sądu niezasadny jest także zarzut dotyczący wyłożenia do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (1:2000). Uznał, że powyższe nie znalazło potwierdzenia w przedłożonej przez Radę dokumentacji dotyczącej procedury uchwalania planu. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p.. Nie dopatrzył się także niespójności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu poprzez brak zachowania minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych. Granice planu zostały wyraźnie zaznaczone i od granic planu została wyrysowana została linia 400 m dotycząca rejonu potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych. Natomiast w obrębie obszaru objętego planem nie znajdują się zabudowania, które mogłyby zostać narażone na lokalizacje wież elektrowni wiatrowych z naruszeniem nakazanej planem odległości min. 400 m.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r.
Wojewoda Sądowi I. instancji zarzucił naruszenie:
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm, dalej: "p.u.s.a.") i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że uchwalony plan narusza ustalenia studium,
- art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że w uchwalonym planie wadliwie ustalono linie rozgraniczające obszar przeznaczony na funkcje mieszane z obszarem przeznaczonym wyłącznie na funkcje rolne,
- art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały, mimo że w uchwalonym planie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu a treścią załącznika graficznego,
- art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 piet. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały, mimo że w uchwalonym planie przyjęto minimalną odległość dla zabudowy mieszkalnej wynoszącą 400 m od siłowni wiatrowych gdy faktyczna minimalna odległość może być niższa, a nadto w sytuacji w której Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny wskazywał na zalecaną odległość 500 m
- art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw z art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności uchwały, mimo że w uchwalonym planie brak jest zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego,
- art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zw. z art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały, mimo że wyłożono projekt planu o odmiennej treści, niż uchwalony plan.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie w całośći.
Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym [...] pełnomocnik grupy mieszkańców gminy oraz Stowarzyszenia "[...]" wnieśli o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek Stowarzyszenia '[....]" i oddalił wnioski - O. O., M. L., K. G. – S..
Naczelny SądAdministracyjny zwazyl co następuje.
Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawe w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
Podkreślić należy, że w sytuacji gdy granice rozpoznania sprawy wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej ich prawidłowa konstrukcja jest warunkiem właściwego ich rozważenia. Wadliwe sformułowanie zarzutów, które ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, powoduje że Sąd musi dokonywać w pewnym zakresie samodzielnych ustaleń co do istoty tych zarzutów i ich charakteru, wadliwe jest także wnoszenie o zmianę wyroku (takich kompetencji NSA nie posiada).
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały określone jako zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych podczas gdy w istocie powołane przepisy tylko w części mają taki charakter. Jako takie, powinny być powiązane ze wskazaniem naruszonych przepisów procedury sądowej ze wskazaniem, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie można przy tym uznać by charakter procesowy miał art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.). Przepis ten ma charakter ogólny, stanowi jedynie że kontrola sądow administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, rozwinięcie tego przepisu następuje w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przepisów tej ustawy jako naruszonych w skardze kasacyjnej nie powołano, w to miejsce przywołując jedynie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.647 ze zm.) określający przesłanki stwierdzania nieważności uchwały rady w sprawie studium albo planu miejscowego (naruszenie zasad ich sporządzania, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie własciwości organów w tym zakresie). Wskazane zarzuty powiązane zostały ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa materialnego u.p.z.p. – art. 20 ust. 1, art.15 ust.2, art.6 ust.2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 , art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3, art.17 pkt 9 tejże ustawy ale bez wskazania czy chodzi o ich błędną wykładnię czy niezastosowanie..
Za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej nalezy uznać zarzut dotyczący naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu w odniesieniu do stawek opłaty z tytułu wzrostu wartosci gruntu. Z porównania treści projektu uchwały w sprawie tegoż planu, który został wyłożony i poddany publicznej dyskusji a tekstem planu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2012 r., poz. 2740 jednoznacznie wynikają różnice co do wysokości tych stawek. Te różnice należy uznać za istotne. To charakter i rozmiar dokonanych zmian w miejscowym planie (dokonanych juz po wyłożeniu planu do publicznego wglądu) jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. Gdyby wprowadzone zmiany miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sąsiednie nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury. Wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objetym planem, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne ( m.in. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r.,II OSK 1426/12) sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie..
Nieuzasadniony jest natomiast zarzut 4 dotyczący braku zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego - takie zasady zostały w planie ustalone.
Zarzut 5 – dotyczący przyjęcia w planie wymogu odległości siłowni wiatrowych od budynków mieszkalnych na 400 a nie 500 m (jak zalecał PPIS) jest trudny do oceny. Stanowisko Inspektora Samnitarnego w tej kwestii należy uznać za niezrozumiałe (“zalecenie" odległości 500 m przy wcześniejszym uzgodnieniu tej odległości na 400 m. ). Odległości te nie są jednoznacznie określone w przepisach prawa (w praktyce ustala się je zazwyczaj na 500 m.). Brak jednoznacznego stanowiska w tak ważnej i kontrowersyjnej kwestii musi być przyczyną sporów i zarzutów i sprawia, że przy ponowieniu procedury należałoby rozważyć jednak zwrócenie się do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie jasnego stanowiska.
Za zasadny nalezy uznać także – w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej - zarzut dotyczący rozgraniczenia terenów oznaczonych jako EW/R od terenów ozn. jako R oraz nieuwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko kumulacji elektrowni wiatrowych na obszarze gminy T. i gmin sąsiednich.
Z uwagi na powyższe, skargę kasacyjną należało uwzględnić i na mocy art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) orzec jak w sentencji wyroku.