II OSK 1406/24

II OSK 1406/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 281/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-01-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 103
100c ust. 4, art. 100c ust. 3 pkt 1, art. 100d ust. 4, art. 100d ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 281/23 w sprawie ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla punkty I., II. i IV. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., I SAB/Wr 281/23, w wyniku rozpoznania skargi O. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności (pkt I), uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III), zasądzając od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt IV).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że O. B., obywatel Ukrainy wnioskiem z 22 grudnia 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy 23 czerwca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność ww. organu, poprzedzoną ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie powinien znajdować zastosowanie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., wstrzymujący bieg terminu na załatwianie sprawy we wnioskowanym zakresie. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji odwołał się do pojęcia bezczynności określonego w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do Wojewody w dniu 22 grudnia 2022 r. i do dnia wniesienia skargi sprawa ta nie została załatwiona w terminie wyznaczonym przepisami, a czynności zostały podjęte dopiero po złożeniu skargi, co w istocie uniemożliwiło załatwienie jej w terminie. Uwzględniając powyższe, należy, zdaniem Sądu, stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., art. 36 i art. 37 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Organ działał bowiem sprzecznie z zasadą szybkości postępowania. W opinii Sądu I instancji działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to okres zwłoki w rozpoznawaniu sprawy nie dawał podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadniała oddalenie wniosku strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, gdyż instytucja ta, jak wyjaśnił Sąd I instancji, wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa. Sąd dodatkowo zauważył, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w u.c. oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez Sąd. Z treści akt rozpoznawanej sprawy nie wynika bowiem, iż skarżący jest obywatelem Ukrainy, o którym w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u.
Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 27 czerwca 2024 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew przyjętemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów u.p.o.u. nie powinno się łączyć z wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na bezzasadnym zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu, ponieważ z nieujawnionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów Sąd, pomimo stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski pozostaje w bezczynności, a równocześnie z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE podlegał rozpatrzeniu, nie nałożył na organ obowiązku procesowego wymienionego w ww. przepisie, który mógłby podlegać zwalczaniu we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, nieprawidłowo wyznaczył zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., uznając, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Ukrainy, którego pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u.
Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Powołane przepisy, jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.
W kontekście sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej konieczne jest zwrócenie uwagi na epizodyczny charakter spornej regulacji. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Analizowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm.) odnoszą obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez obywateli państw trzecich procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich" (motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24). Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. – uwzględniając nadzwyczajne okoliczności aktualne na dzień przypisywanej Wojewodzie Dolnośląskiemu w skardze bezczynności będącej następstwem nierozpatrzenia wniosku cudzoziemca z 22 grudnia 2022 r. - w sposób niedopuszczalny utrudniały wykonywanie skarżącemu uprawnień wynikających z ww. dyrektywy, a co za tym idzie naruszały zasadę skuteczności prawa UE.
Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (22 grudnia 2022 r.) skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi, kwalifikować jako formy bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wbrew treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151, a także art. 184 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I., II., oraz IV. i w tym zakresie oddalił skargę, orzekając równocześnie o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części, tj. tej, która żądaniem uchylenia objęła pkt III. wyroku, którym Sąd I instancji dalej idącą skargę skarżącego oddalił.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.