II OSK 1404/24

II OSK 1404/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2793/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 3 pkt 15, art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2793/23 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2024 r., po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2021 r. nr [...] w części, w której utrzymuje ona w mocy punkt 1 decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r. nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych fragmentów otoczenia zabytków wymienionych w tym punkcie.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Decyzją z [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając z urzędu na podstawie art. 3 pkt 15, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1-2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3-4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej uozoz), w punkcie 1 wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod numerem rejestru [...] fragmenty otoczenia zabytków wpisanych do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego S. obejmujące działkę ewidencyjną nr [...], południowe części działek nr [...] i [...] (części działek niewpisane do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami), obręb[...], w G. (gm. [...], pow. m. [...]) - w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji (granice wpisu: zakreskowane kolorem niebieskim na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej integralny załącznik decyzji); w punkcie 2 umorzył postępowanie w części dotyczącej północnych fragmentów działek nr [...] i [...], wpisanych już do rejestru zabytków, jako część historycznego zespołu budowlanego S. (nr rejestru [...]).
1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie Ministra organ I instancji w zaskarżonej decyzji wykazał, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, że wymienione obiekty zabytkowe wymagają ustanowienia strefy otoczenia w określonym w niniejszej decyzji zakresie. Organ prowadzący postępowanie przywołał też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji, a w uzasadnieniu wskazał, dlaczego ochrona wartości widokowych ww. zabytków i ich ochrona przed odziaływaniem szkodliwych czynników zewnętrznych są konieczne. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków ww. działek jako otoczenia terenu dawnej S. i związanych z nią obiektów wpisanych do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami jest w pełni uzasadnione tak z uwagi na ochronę wartości widokowych zabytku jak i ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wartość wynikająca z utrwalenia się historycznej sylwetki S. w krajobrazie G. wymaga odpowiedniej ekspozycji i jej ochrony. Ponadto, ustalenia obowiązującego planu miejscowego nie dają wystarczającej ochrony ekspozycji wskazanych zabytków. W przypadku wartości krajobrazowych, wynikających z zachowanej, utrwalonej i historycznej panoramy zabudowań stoczniowych, niekontrolowane wznoszenie budynków o znacznych gabarytach może tę panoramę zniszczyć. Oznacza to, że "szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych" należy rozumieć także, jako negatywny wpływ przyszłej inwestycji na odbiór zabytku i historyczny kontekst przestrzenny. Zaburzenie relacji przestrzennych może bowiem doprowadzić do utraty przez zabytek części jego wartości zabytkowych. Stąd planowane inwestycje, zrealizowane bez uwzględnienia wymogów konserwatorskich stanowią czynnik zewnętrzny szkodliwie oddziałujący na zabytek. Zagrożenia tego nie da się wyeliminować bez ustanowienia strefy otoczenia zabytku. Ustanowienie zatem takiej strefy wokół ww. zabytków stanowi także ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na ww. zabytki czynników zewnętrznych.
1.4. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 uozoz, art. 138 Kpa w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 uozoz , art. 138 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 Kpa w zw. z art. 9 ust. 2 uozoz 4, art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa art. 107 § 1 i 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 15 Kpa 9, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 6 Kpa oraz art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 uozoz, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa.
1.5. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1132/21 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra i zasądził zwrot kosztów postępowania. Na skutek wniesionej przez Ministra skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 2411/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził zwrot kosztów postepowania kasacyjnego. Przyczyną (wyłączną) uchylenia przez NSA wyroku Sądu Wojewódzkiego była nieważność postępowania, gdyż uznano, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
1.7. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z 26 stycznia 2024 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu Minister uchylił się od prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, ograniczając się do zrelacjonowania stanowiska organu I instancji i przytoczenia obowiązujących przepisów prawa. W szczególności w żaden kompleksowy (a przede wszystkim przekonujący) sposób organ nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego, które z założenia miały dawać prawną i faktyczną ochronę nieruchomościom w obrębie S. w zakresie ochrony zabytków. Nie wskazano również precyzyjnie na czym polega niedostateczność ochrony przyjętej w planie miejscowym i odniesienia się do tego, że prawo miejscowe stanowi także źródło powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto o ile, zdaniem Sadu, można przyjąć, że kwestia "ochrony wartości widokowych" została przez organ odwoławczy w decyzji omówiona i oceniona, o tyle kwestia "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" w przekonywujący sposób nie została wyjaśniona, choć przecież stanowi istotną przesłankę wpisu otoczenia zabytku do rejestru. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w ramach oceny przesłanki "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" nie jest możliwe powielanie argumentacji dotyczącej innej przesłanki - "ochrony wartości widokowych", co w istocie uczynił Minister, i to bardzo zdawkowo. Sąd podkreślił przy tym, że jeżeli organ nie jest w stanie bezsprzecznie i jednoznacznie wykazać, jakie szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych występuje względem zabytku już do rejestru wpisanego lub niewątpliwie wystąpi w przyszłości, to nie może uznać, że występuje w sprawie przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych", a przez to wpis otoczenia zabytku do rejestru jest uzasadniony i prawnie konieczny. Otoczenie, aby mogło zostać wpisane do rejestru, musi spełniać wymagania ustawowe. Minister nie wykazał zaś, aby w tej sprawie rzeczywiście wystąpiła przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych", co stanowi istotne naruszenie procesowe. Natomiast ewentualnych i przyszłych potencjalnych działań inwestycyjnych nie można uznać za szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych, po to tylko wpisując otoczenie zabytku do rejestru, aby uniemożliwić bliżej niesprecyzowane co do przedmiotu i podmiotu zamierzenia w otoczeniu zabytku.
2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej Kpa) poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny, że organ administracji przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji naruszył ww. normy poprzez brak dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów oraz brak dokonania przez organ wyjaśnienia, dlaczego obecne formy ochrony (plan miejscowy) są niewystarczające, kiedy to organ w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób pełny wykazał na jakiej podstawie ustalił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów, co wbrew ocenie Sądu I instancji, znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez dokonanie wadliwych zaleceń do dalszego postępowania poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w szerszej perspektywie należy rozważyć potrzebę wdrożenia procedury zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, zamiast wpisu do rejestru otoczenia zabytku, kiedy to procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie należy do kompetencji organów konserwatorskich, a Minister uznając potrzebę ochrony ww. widoku skorzystał z przewidzianych przepisami prawa form ochrony w postaci wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 uozoz;
2) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 145 §1 ust. 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 9 ust. 2 oraz art. 3 pkt 15 uozoz poprzez niesłuszne uznanie przez Sąd I instancji, że organ wadliwie zastosował ten przepis na kanwie niniejszej sprawy, kiedy to zastosowanie tego przepisu w ocenie organu było konieczne, wobec dokonania przez organ ustaleń, że objęcie przedmiotowego terenu ustawową ochroną jest niezbędne z uwagi na fakt, że przedmiotowy obszar zasługuje na ochronę jako otoczenie zabytku, tj. objęcie tego obszaru kwalifikowaną formą ochrony było konieczne w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych;
b) art. 9 ust. 2 oraz art. 3 pkt 15 uozoz w zw. z art. 5 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 uozoz, poprzez wadliwe niezastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji i uznanie, że organ w sposób arbitralny dokonał ograniczenia prawa własności skarżącej, kiedy to ograniczenie te znajduje swoje umocowanie w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz stanowi realizację obowiązków organu polegających na strzeżeniu dziedzictwa narodowego (zgodnie z art. 5 Konstytucji RP) poprzez zapewnienie warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie i zagospodarowanie zabytku (art. 4 pkt 1 uozoz) oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytku (art. 4 pkt 5 uozoz) jak i zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 2 uozoz);
c) art. 3 pkt 15 uozoz poprzez jego błędną wykładnię tej normy polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" organ niesłusznie powielił argumentację dotyczącą "ochrony wartości widokowych", kiedy to Sąd pominął wyjaśnienia organu, zgodnie z którymi przesłanka ta ma charakter nieostry, a Minister wykazał, że "szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych’’ należy rozumieć także jako negatywny wpływ przyszłej inwestycji na odbiór zabytku i historyczny kontekst przestrzenny, ponieważ zaburzenie relacji przestrzennych może doprowadzić do utraty przez zabytek części jego wartości zabytkowych.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo z 12 grudnia 2023 r. wraz z dowodem jego nadania do Sądu Wojewódzkiego, z którego wynika, że skarżąca cofnęła skargę w zakresie dotyczącym wpisu do rejestru zabytków nieruchomych fragmentu otoczenia zabytków obejmującego działkę ewid. nr [...].
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
5.3. Usprawiedliwione są kluczowe dla sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 i art. 3 pkt 15 uozoz poprzez ich błędne zastosowanie. Jak wynika z powyższych przepisów, na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie, a więc teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Warunkiem koniecznym wpisu otoczenia zabytku do rejestru jest zatem kumulatywnie zaistnienie obu przesłanek tj. ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1077/21). Konsekwencją zaś wpisu otoczenia do rejestru zabytków jest jedynie nakaz uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych (art. 36 ust. 1 pkt 2 uozoz) oraz nakaz uwzględnienia tej ochrony w aktach planowania przestrzennego (art. 19 ust. 1 uozoz).
5.4. Pomimo iż w uozoz nie doszło do zdefiniowania pojęcia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na zabytek, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy je interpretować jako oddziaływanie, które w sposób niekorzystny, destrukcyjny, bezpośrednio lub pośrednio, może wpływać na wartości zabytku, które podlegają ochronie. Do takich niewątpliwie zaliczyć trzeba możliwość zagospodarowania nieruchomości poza kontrolą organów konserwatorskich i w konsekwencji doprowadzenie do sytuacji, w której prowadzone w bezpośredniej bliskości zabytku roboty mogą mieć negatywny wpływ na wartości zabytkowe obiektu objętego ochroną konserwatorską (wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 596/21). W niniejszej sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z ochroną ekspozycji, do której destrukcji mogłoby dojść w wyniku takiego zagospodarowania terenu wokół zabytku, który niekoniecznie zagrażałby wartościom widokowym, lecz w sposób ewidentnie negatywny, ujemny, wpływałby na wygląd terenu wokół zabytku (zabytków). Na marginesie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. 1999 r. Nr 98 poz. 1150 ze zm.), zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków było wymagane na prowadzenie robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków nieruchomych objęto w przedmiotowej sprawie działkę ew. nr [...], południowe części działek nr [...] i [...] (części działek nie wpisane do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami), obręb [...], w G. w graniach określonych w załączniku do decyzji, należy mieć na względzie, że omawiane nieruchomości są niezabudowane i stanowią część większego kontekstu urbanistycznego, obejmującego obszar dawnych terenów postoczniowych. Zabytki, dla których ustanowiono zaskarżoną decyzją strefę otoczenia, posiadają ponadprzeciętną wartość w skali kraju, jako miejsce ważnych wydarzeń historycznych: strajków robotników w grudniu 1970 r. i sierpniu 1980 r., powstania [...] czy podpisania porozumień sierpniowych. Wydarzenia te w społecznej świadomości nierozerwalnie związane są z terenem, którego dotyczy zaskarżona decyzja i należą do jednych z najważniejszych w historii powojennej Polski. W tym kontekście należy podzielić stanowisko organów konserwatorskich obu instancji, że niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku, w tym przewidywana w dokumentach planistycznych intensyfikacja zabudowy na tak dużym obszarze może znacząco wpłynąć na przyszłe uwarunkowania środowiskowe i ład przestrzenny, obserwowane zwłaszcza w perspektywie długofalowej. Wielkogabarytowa zabudowa tego terenu, w połączeniu z planowanymi inwestycjami na sąsiednich nieruchomościach może także zaburzyć poziom wód gruntowych (teren działki [...] znajduje się na terenie dawnej fosy przy [...], natomiast przez teren działek [...] i [...] przebiegał tzw. rów zastawny), co wpłynie negatywnie na stabilność konstrukcyjną historycznych budynków, oraz stanowić zagrożenie w postaci uciążliwego sąsiedztwa (wzmożony ruch samochodowy, pieszy, zwiększone zagrożenie pożarowe).
5.5. Poprzez planowaną rewitalizację obszaru zabytkowego może dojść również do marginalizacji zabytku, który zostanie podporządkowany wtórnej roli otoczenia, zamiast być na jej tle wyeksponowany. W omawianej sprawie nadbrzeżna zabudowa S., która ma wyraźnie horyzontalną, niską sylwetkę w panoramie, ponad którą wyrastają na tle nieba słynne żurawie stoczniowe, może w bardzo łatwy sposób zostać zdominowana przez wysoką zabudowę. Niewątpliwie niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, a tym samym przyczynia się do obniżenia jego wartości, na którą składa się także walor krajobrazowy oraz warunki ekspozycji. Przyszłe zagospodarowanie otoczenia poprzez nowe funkcje i stylistykę nowej zabudowy może zatem zmienić jej historyczny kontekst związany z ruchem S., a tym samym wpłynąć na percepcję tej przestrzeni i znajdujących się w niej zabytków S.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1923/21 dotyczące wpisu do rejestru zabytków innych działek jako otoczenia zabytkowych obiektów dawnej S. W wyroku tym podniesiono, że potencjalne zagrożenie może wynikać także z niekontrolowanego zagospodarowania działek stanowiących obecnie własność skarżącej Spółki. Lokalizacja na tym terenie zabudowy, zwłaszcza wysokiej, zdecydowanie wpłynęłaby negatywnie na czytelną ekspozycję panoramy obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru. Wskazano nadto, iż bezsporne jest, że otoczenie zabytków wpisanych do rejestru czterema odrębnymi decyzjami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co do zasady spełnia wymogi przesłanek z art. 3 pkt 15 uozoz z uwagi na ochronę wartości widokowych zabytku oraz jego ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
5.6. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, iż zaistniały podstawy do wpisu w zakresie otoczenia zabytku i to zarówno co do ochrony wartości widokowych zabytku jak i ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Nie można, oceniając zastosowanie art. 9 ust. 2 w odniesieniu do spornych działek, jako fragmentu terenu otaczającego obiekty zabytkowe, abstrahować od tego, że przyszłe inwestycje mogą mieć negatywny wpływ na odbiór zabytków związanych ze S. na historyczny kontekst przestrzenny. Przy takich rezultatach postępowania wyjaśniającego, wynikających z ocen specjalistycznych oraz własnych specjalistycznych obserwacji i wiedzy organu ochrony zabytków, Wojewódzki Konserwator Zabytków, mając na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 3 pkt 15 uozoz, uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, polegającego na wpisaniu ww. otoczenia zabytków – obiektów S., do rejestru zabytków.
5.7. W tych okolicznościach nietrafnie w zaskarżonym wyroku zarzucono organom administracji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z 107 § 3 Kpa. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta G. nr [...] obejmujący sporne nieruchomości uchwalony został [...] września 2004 r. Od tego czasu przeprowadzono szereg badań nad historią i znaczeniem zespołu dawnej S.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister dokonał analizy planu miejscowego i stwierdził, iż jego ustalenia są niewystarczające, bowiem nieruchomości znajdują się w obszarze przeznaczonym głównie na rozwój nowych funkcji: mieszkalnej, biurowej, handlowej i usługowej, gdzie dopuszczono zabudowę o dużych gabarytach i wysokościach. W związku z czym za zasadne uznał zabezpieczenie obiektu o tak dużym znaczeniu dla dziedzictwa również poprzez wyznaczenie dla niego strefy otoczenia. Skoro zaś organ w sposób uzasadniony skorzystał z uprawnień przewidzianych przepisami uozoz zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z 107 § 3 Kpa należało uznać za usprawiedliwiony.
5.8. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku i przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny oraz wyjaśnił ich zastosowanie w konkretnej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd Wojewódzki uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z wskazanego przepisu, dlaczego skargę uwzględnił. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu I instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa. Ewentualna wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.
5.9. Odnosząc się zaś do twierdzeń przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed NSA wskazać należy, że kwestie te nie były przedmiotem żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w związku z czym nie mogły być przedmiotem analizy i merytorycznych rozważań tego Sądu.
5.10. Mając powyższe na względzie i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi wątpliwości, że wpisane do rejestru zabytków obiekty dawnej S. wymagają wytyczenia strefy otoczenia w celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Skoro więc zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.
5.11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa w punkcie 2 wyroku.