II OSK 1404/22

II OSK 1404/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 686/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 686/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr WOA.7721.216.2021.ARO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. J. na rzecz T. K. i B. K. solidarnie kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 686/21, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr WOA.7721.216.2021.ARO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 lipca 2021 r. nr NB.7355.15.2020 (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 6 lipca 2021 r., nr NB.7355.15.2020, wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako "PINB") umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w związku z podaniem A. J. z dnia 14 czerwca 2019 r. o zbadanie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...] ([...]). Organ zaznaczył, że rozpatrywał sprawę ponownie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 728/20.
W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. A. J. wystąpił o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...] ([...]) - adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości. Wezwaniem z 24 czerwca 2019 r. wnioskodawcę zobowiązano do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia, jakiego indywidualnego interesu prawnego dotyczy jego żądanie. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawcy podał, że jego interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika z własności nieruchomości usytuowanej w obszarze potencjalnego oddziaływania obiektu. Podniósł, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.
Ponadto, skoro interes prawny występuje w postępowaniu w stosunku do inwestycji prowadzonej zgodnie z prawem, to tym bardziej interes prawny sąsiadów powinien być uwzględniony w postępowaniach naprawczych i nadzwyczajnych. Skarżący ma bowiem prawo wiedzieć, jaką zabudowę zmuszony będzie znosić. W sytuacji, gdy istnieje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale pewność, że został w istocie wybudowany nie budynek gospodarczo-garażowy, a zakład tapicerski, to w takim wypadku przysługuje A. J. - właścicielowi nieruchomości (działki nr [...]) status strony i powinien mieć możliwość wznoszenia prawnie skutecznych wniosków (podań), które zmierzać będą do wyegzekwowania zabudowy zgodnej z prawem.
PINB w [...] zawiadomieniem z dnia 27 maja 2020 r. wszczął na wniosek A. J. postępowanie administracyjne dotyczące budowy budynku gospodarczo - garażowego w [...] ul. [...] na działce nr [...] ([...]). Następnie organ ponownie wezwał A. J. do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy żądanie z dnia 14 czerwca 2019 r. W odpowiedzi, wnioskodawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko, dodatkowo dla wykazania interesu prawnego powołał się na wyrok NSA sygn. akt II OSK 2463/19 z dnia 30 stycznia 2020 r.
Następnie, PINB w [...] decyzją nr NB.7355.15.2020 z dnia 25 czerwca 2020 r. umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne nie znajdując potwierdzenia dla bycia stroną postępowania dla A. J. WWINB po rozpatrzeniu odwołania A. J. decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr WOA.7721.145.2020.JMA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W związku ze skargą złożoną przez A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 728/20, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z uwagi na pominięcie i nie poczynienie przez organy orzekające niezbędnych ustaleń co do zarzutu A. J., że na działce nr [...] zrealizowano samowolnie obiekt usługowy, a więc odmienny od tego, dla którego przeprowadzono proces inwestycyjny. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego powinny zinterpretować podanie A. J. z dnia 14 czerwca 2019 r. tak oto, że dotyczy ono zgłoszenia przez właściciela pobliskiej nieruchomości inwestycji w postaci zakładu usługowego - zakładu tapicerskiego. W konsekwencji należało zbadać, czy zarzuty skarżącego dotyczące finalnego kształtu i przeznaczenia inwestycji (mających odbiegać od projektu) są zasadne, a jeżeli tak, to następnie interes prawny skarżącego powinno się ocenić przez pryzmat zrealizowania na działce [...] zabudowy usługowej i oddziaływań związanych z taką funkcją.
PINB w [...] wyjaśnił, że mając na uwadze ocenę Sądu w dniu 27 maja 2021 r. przeprowadził kontrolę dotyczącą przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane na przedmiotowej nieruchomości - w zakresie wskazanym w wyroku.
Organ wyjaśnił, że określenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie zrealizowanej budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...] ([...]), powinno odbyć się na podstawie art. 28 k.p.a. A. J. jest współwłaścicielem nieruchomości o nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest w niedalekim sąsiedztwie działki wnioskującego, jednakże nie graniczy z tą działką. W trakcie kontroli ustalono, że dla budynku gospodarczo-garażowego przeprowadzono proces inwestycyjny, została z wniosku inwestora przeprowadzona procedura naprawcza i obiekt uzyskał decyzję organu nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie. Budynek jest obiektem dwukondygnacyjnym, nie jest podpiwniczony.
Organ wyjaśnił, że zweryfikował obiekt pod względem funkcji i parametrów określonych w dokumentacji projektowej. Stwierdził, że funkcja gospodarcza w obiekcie jest dominująca i podstawowa. Wobec powyższego nie znaleziono potwierdzenia, aby kwestionowany budynek gospodarczo-garażowy pełnił funkcję inną, niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
PINB następnie wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych inwestor odniósł się do zarzutów A. J. i oświadczył, że zakład tapicerski prowadzi w innej lokalizacji - w [...]. Wszystkie wcześniejsze oznaczenia spornego obiektu miały na celu wskazanie właściwego adresu prowadzonej działalności, tj. pod innym adresem. Obecnie wszystkie napisy zostały zlikwidowane. Budynek pełni funkcję gospodarczą, w budynku przechowywane są różnego rodzaju sprzęty i materiały. Organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli nie dostrzegł możliwości wystąpienia ponadstandardowych oddziaływań przedmiotowego budynku. Fakt lokalizacji działki A. J. w niedalekim sąsiedztwie nie uzasadnia okoliczności przyznania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie dot. budynku gospodarczo-garażowego. Ochrona uzasadnionego interesu sąsiada powinna bowiem opierać się na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno- budowlanych oraz norm dotyczących budowy obiektu budowlanego. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli takie zagospodarowanie koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wnoszący podanie jest właścicielem działki, która nie graniczy nawet bezpośrednio z działką nr [...], co oznacza, że nie może być on stroną postępowania w przedmiotowej sprawie - z uwagi na swoją lokalizację, w znacznej odległość od działki o nr [...].
Organ zaznaczył, że nawet sąsiednie usytuowanie działek nie jest równoznaczne z oddziaływaniem ewentualnych obiektów usytuowanych na jednej działce na nieruchomość sąsiednią. A. J. nie wykazał, aby przez budowę budynku gospodarczo - garażowego na wskazanej działce doznawał jakiś ograniczeń lub aby ten obiekt spowodował naruszenie przez niego warunków korzystania z jego nieruchomości. Brak podstaw aby stwierdzić, że ta inwestycja w jakikolwiek sposób ogranicza możliwość korzystania przez wnioskującego z posiadanej nieruchomości. A. J. nie wykazał, że nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ ustalił że obiekt nie odbiega (funkcją, parametrami) od projektu i przez nadaną mu funkcję gospodarczo-garażową nie jawi się jako taki, który może oddziaływać na działkę nr [...]. Należąca do A. J. nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który stanowił przedmiot wniosku z dnia 14 czerwca 2019 r., tj. budynku gospodarczo- garażowego. W konsekwencji organ przyjął, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony.
Odwołanie od opisanej powyżej decyzji PINB wniósł A. J.
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr WOA.7721.216.2021.ARO, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ww. decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r. znak: ArB-7351/738/2010 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i T. K. pozwolenie na budowę budynku gospodarczo- garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...], zmienioną decyzją Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r. znak: ArB.6740.1.116.2015. Następnie w stosunku do spornego budynku PINB przeprowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ w przedmiotowym budynku miały miejsce istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (dokonano zmiany wysokości kondygnacji: zmniejszono wysokość przyziemia i zwiększono wysokość poddasza co spowodowało zmianę wysokości budynku). Decyzją z dnia 2 maja 2018 r. (NB.7355.7.2018) PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budowa budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w [...] na dz. [...]. Następnie decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. (NB.7359.1.2019) PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Ostatnim etapem postępowania naprawczego było wydanie przez PINB decyzji z dnia 24 stycznia 2020 r. (znak: NB.7353.08.2020) udzielającej Państwu K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]).
WWINB następnie podniósł, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 lutego 2020 r. (sygn. II SA/Po 728/20) wskazał, że konieczne jest zbadanie, jaki obiekt w rzeczywistości został zrealizowany na dz. [...] w [...] i czy odpowiada on projektowi budowlanemu, czy od niego odbiega. W wyroku z dnia 3 lutego 2020 r. Sąd wskazał, że ustalenie rzeczywistego użytkowania przedmiotowego budynku będzie miało wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania budynku na dz. [...] w [...] i tym samym wpłynie na ocenę zasadności żądania A. J.
Organ powołał art. 28 k.p.a. i wskazał, że na interes prawny w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z zakresu prawa budowlanego, wpływ ma obszar oddziaływania obiektu, którego dotyczy dane postępowanie. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego bada się na etapie wydawania pozwolenia na budowę, przy czym nie chodzi o oddziaływania faktyczne, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem danego obiektu, ale o ograniczenia prawne, które mogą dotknąć właścicieli innych działek, zwykłe sąsiednich, realizacją obiektu. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizacje jakiegoś obiektu, posiadają interes prawny i są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Interes prawny jest oparty na przepisach prawa materialnego. Dana osoba ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną tej osoby a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie.
WWINB wyjaśnił, że w sprawie konieczne było ustalenie, czy sporny obiekt budowlany jest budynkiem gospodarczo-garażowym, tj. odpowiada funkcji określonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, czy też przedmiotowy budynek funkcjonuje jako budynek usługowy - zakład tapicerski. Organ odwołał się do przywołanej przez PINB definicji budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1065). Zgodnie z wyjaśnieniami właściciela budynku T. K., budynek służy jako magazyn rzeczy wskazanych w protokole z kontroli z dnia 27 maja 2021 r., a także jest wykorzystywany przez syna inwestora, który zamieszkuje działkę sąsiednią. Definicja budynku gospodarczego nie wskazuje jaką ma mieć on powierzchnię zabudowy i inne wymiary. Przepisy prawa nie zabraniają również by w budynku gospodarczym znajdowały się pomieszczenia higieniczno-sanitarne. Zgodnie z poglądem sądów administracyjnych kategoria obiektu gospodarczego zostaje wyróżniona wyłącznie w oparciu o pełnioną przez niego funkcję gospodarczą. Jak wynika z ustaleń PINB, podstawową funkcją przedmiotowego budynku, określoną m.in. w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, jest funkcja gospodarczo- garażowa, która zgodnie z ustaleniami organu I instancji jest także dominująca funkcją przedmiotowego budynku. Analizując protokół z kontroli organ stwierdził, że w budynku brak jest znamion prowadzenia w nim działalności gospodarczej - zakładu tapicerskiego. Zatem należy stwierdzić, że sporny budynek jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem oraz został wykonany zgodnie z projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. (znak: NB.7359.1.2019). Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, funkcją dominującą i podstawową w budynku jest funkcja gospodarcza, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Ponadto napis na jednej ze ścian budynku, który mógł budzić wątpliwości, został zdemontowany.
Zdaniem WWINB, w sprawie nie widać związku pomiędzy budynkiem znajdującym się na nieruchomości [...] a nieruchomością A. J. WWINB podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Zgodnie z ustaleniami PINB spełniana przez sporny budynek funkcja gospodarczo-garażowa nie powoduje znaczących oddziaływań, a obszar jego oddziaływania nie ogranicza korzystania przez A. J. z jego nieruchomości. Wnioskodawca w swym podaniu z 14 czerwca 2019 r. nie wskazał na przepisy prawa materialnego, na których oparł swoje żądanie. WWINB uznał, że zasadnie PINB umorzył postępowanie.
A. J. zaskarżył ww. decyzję WWINB, podnosząc zarzuty naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa:
- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na niewykonaniu zaleceń i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Po 728/20 z dnia 3 lutego 2021 r.;
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieustaleniu stanu rzeczywistego (wielkości - kubatury rzekomego budynku garażowego);
- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu;
- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie; organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji niewłaściwie uznając, że stan faktyczny upoważnia do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji procesowej strony) w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie. W istocie został wybudowany budynek inny niż ten, którego warunki zabudowy ustalono w decyzji o warunkach zabudowy, oraz inny niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę od Starosty [...]. O żadnych istotnych odstępstwach w przedmiotowej sprawie nie może być mowy. Inwestor od samego początku miał zamiar wbudować budynek usługowo - produkcyjny i taki budynek wybudował w istocie w warunkach samowoli budowlanej.
WWINB w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie inwestycji na dz. nr [...] w [...] dotyczącej realizacji obiektu budowlanego, określanego przez inwestorów "budynkiem gospodarczo – garażowym" zapadło już szereg decyzji organów administracji, a także wyroków WSA w Poznaniu. Postępowanie w sprawie tego budynku trwa od 2016 r., a przed organami nadzoru budowlanego od 2018 r., kiedy inwestorzy wystąpili do PINB w [...] o przeprowadzenie kontroli budowy ww. obiektu. Stan sprawy został już wielokrotnie opisany m.in. w sprawach o sygn. II SA/Po 931/19, II SA/Po 728/20, II SA/Po 429/21, II SA/Po 430/21 (pełne uzasadnienia wyroków dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).
Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w [...] z dnia 6 lipca 2021 r., nr NB.7355.15.2020 zostały wydane w następstwie uchylenia wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 728/20, wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego jakie wydane zostały w postępowaniu wszczętym w związku z wnioskiem A. J. z dnia 14 czerwca 2019 r. o zbadanie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...]. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że budynek ten należy postrzegać odmiennie od tego, w jaki sposób został nazwany przez inwestorów. Z tego skarżący wywodzi konieczność oceny jego własnego interesu prawnego w kwestionowaniu spornej zabudowy.
Sąd wskazał, że w związku z wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Po 728/20, w rozpatrywanej obecnie sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze wskazane związanie Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 728/20 nie przesądzono, że skarżący ma interes prawny do żądania zbadania legalności zabudowy na działce nr [...]. Sąd wypowiedział się wyłącznie co do tego, co należy ustalić w celu weryfikacji statusu skarżącego. Jak wynika z uzasadnień zaskarżonych decyzji, rozpatrujące sprawę organy obu instancji oceniły interes prawny skarżącego uznając, że sporny budynek jest budynkiem garażowo – gospodarczym, jako taki został wybudowany i taką pełni funkcję. Ustalenia te poczyniono na podstawie przeprowadzonej w dniu 27 maja 2021 r. kontroli na nieruchomości, oświadczeń inwestora oraz analizy dokumentacji projektowej. Organy przyjęły, przytaczając prawną definicję budynku gospodarczego, że podstawowe znaczenia dla zakwalifikowania budynku jako gospodarczego ma jego funkcja/przeznaczenie, żadnego znaczenia nie mają natomiast jego gabaryty oraz sposób zagospodarowania jego powierzchni, jak i jego zewnętrzny wygląd. W konsekwencji organy przyjęły, że skoro inwestor usunął oznaczenia na budynku świadczące o jego usługowym charakterze i zadeklarował wolę jego zagospodarowania i wykorzystywania jako budynek garażowo-gospodarczy, to ocenę interesu prawnego skarżącego należy przeprowadzić w odniesieniu do budynku garażowo-gospodarczego. Stanowiska tego Sąd nie podzielił.
W opinii Sądu z dokumentacji, jaką PINB dysponuje, jednoznacznie wynika, że zamiarem inwestorów było przeznaczenie spornego budynku pod zakład tapicerski. Z uzasadnienia wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie II SA/Po 429/21 wynika, że inwestorzy wybudowali na działce [...] budynek mieszkalny oraz sporny budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej 610,84 m2, powierzchni całkowitej 1221,68 m2 i użytkowej 1088,48 m2. Budynek ma trzy bramy wjazdowe na elewacji tylnej, dwie witryny na elewacji frontowej i 32 okna. W środku ma 3 klatki schodowe, na parterze 7 pomieszczeń gospodarczych, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2, a na piętrze kolejne 7 pomieszczeń, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2. Wybudowany budynek jest znacząco większy od sąsiadującego budynku mieszkalnego, któremu teoretycznie ma służyć. Zgodnie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), przez budynek gospodarczy należy rozmieć między innymi "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego".
Podczas kontroli dokonanej w dniu 26 marca 2018 r. organ I instancji ustalił m.in., że inwestor zmienił usytuowanie i wielkość otworów okiennych, otworów bramowych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych. Zamiast dwóch bram garażowych inwestor wstawił dwie szklane witryny wraz z drzwiami wejściowymi. Po drugiej stronie budynku wykłuł natomiast dodatkową bramę garażową. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu wynika przy tym, że budynek został posadowiony przy znacznie mniejszym obiekcie, a na całej szerokości elewacji zamieszczono napis "tapicerstwo".
Na obecnym etapie napisy dotyczące produkcyjno-usługowego charakteru budynku zostały wcześniej usunięte, co jednak nie zmienia faktu, że budynek nadal ma wiele cech mogących świadczyć o jego co najmniej usługowym charakterze.
Sąd zwrócił uwagę, że w pismach z dnia 14 i 25 czerwca 2019 r. skarżący domagał się prowadzenia postępowania dotyczącego budynku na działce [...] i wyraźnie podkreślał, że budynek kwalifikować należy jako produkcyjny, a nie gospodarczo-garażowy. PINB sprawę z wniosku A. J. umorzył, natomiast mimo to równoległe, zdublowane niejako postępowanie naprawcze bez jego udziału zakończył, zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestorów, a następnie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wszystkie działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w latach 2018-2020 miały jeden tylko przedmiot – niezgodnie z zatwierdzonym wcześniej projektem wybudowany budynek na działce [...]. Działań dotyczących tego budynku domagali się sami inwestorzy w piśmie z dnia 15 marca 2018 r. Natomiast weryfikacji budowy domagał się A. J. w pismach z dnia 14 i 25 czerwca 2019 r.
W ocenie Sądu, legitymację skarżącego do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do spornego budynku należy ustalać z uwzględnieniem funkcji i charakterystyki obiektu w postaci rzeczywiście zrealizowanej (usługowej), w tym z uwzględnieniem oddziaływań związanych z takim przeznaczeniem. Przedmiotem sprawy jest bowiem obiektywnie istniejący budynek wymagający postrzegania go wedle takiej kwalifikacji, w jakiej go wybudowano, czyli obiektu usługowego (zakładu tapicerskiego).
Mając na uwadze istnienie obiektu o gabarytach nieprzystających do budynku gospodarczo-garażowego (który zgodnie z definicją ma i powinien spełniać funkcję służebną względem budynku mieszkalnego), intencje inwestorów, którzy od samego początku realizowali obiekt o planowanym końcowym jego przeznaczeniu innym, aniżeli deklarowali na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, potwierdzone w zamieszczonych na budynku szyldach kategoryzujących budynek jako usługowy (usuniętych dopiero w wyniku wyroków wydanych przez Sąd) oraz w ich woli uzyskania decyzji na zmianę sposobu użytkowania tego budynku z uwzględnieniem profilu prowadzonej działalności gospodarczej, to nie można w opinii Sądu uznać, że na ocenę sytuacji prawnej A. J., jako właściciela działki [...], wymienione okoliczności nie mają wpływu. Zdaniem Sądu, istotne jest również to, że sporny budynek powstał na dawnej działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką skarżącego nr [...], a dopiero w wyniku dokonanego przez inwestorów podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], działka skarżącego przestała graniczyć bezpośrednio z działką nr [...], na której posadowiony jest sporny budynek.
Uwzględniając to wszystko, w ocenie Sądu, nie można zaakceptować stanowiska organów nadzoru budowlanego, że ocena interesu prawnego skarżącego A. J. powinna zostać przeprowadzona wyłącznie z uwzględnieniem oddziaływania budynku gospodarczo-garażowego. Co istotne, takie stanowisko nie wynika z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Po 728/21, zgodnie z którym rzeczą organów było dokonanie ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd, a następnie przeprowadzenie oceny całokształtu okoliczności sprawy, w tym odniesienie się do zarzutów podnoszonych konsekwentnie przez skarżącego co do rzeczywistych intencji inwestorów oraz nieprawidłowej kategoryzacji budynku.
W opinii Sądu w sytuacji, gdy skarżącemu A. J. przysługiwałby interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę dla inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce nr [...] (przed podziałem) - gdyby została ona prawidłowo i zgodnie z rzeczywistym planowanym przeznaczeniem zakwalifikowana i oznaczona przez inwestorów, to skarżący powinien mieć interes prawny w sprawie również po dokonanym podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...].
Sąd wskazał, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 k.p.a., nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz od tego, czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na konkretne nieruchomości sąsiednie. Zatem o ile z przedstawionej przez inwestora dokumentacji oraz jego deklaracji może wynikać, że sporny obiekt nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu jak organy uznały zamyka się w granicach działki nr [...], to postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności zabudowy tej działki powinno jednak dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów - w niniejszej sprawie skarżącemu - uczestniczenia w charakterze strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów, wskazując, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a.
Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego zastosują się do wskazówek i zaleceń zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Ich rolą będzie uznanie interesu prawnego A. J. w odniesieniu do spornej inwestycji na działce nr [...]. Jednocześnie rozważenia wymaga przez organ I instancji, czy możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku (zob. wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2748/19 – dostępny w CBOSA).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. K. i B. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli ustalonego w tej sprawie przez organy I i II instancji stanu faktycznego, czego przyczyną było bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie w art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Decyzje organów w przedmiocie umorzenia postępowania należy uznać za prawidłowe.
Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, jak umorzenie postępowania, gdyż sprawa legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...] została zakończona decyzją ostateczną, a zatem kolejne rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie obarczone byłoby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Należy mieć na uwadze, że w piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. skarżący wniósł o zbadanie legalności budowy budynku gospodarczo-garażowego w [...], ul. [...], dz. nr [...] ([...]). Podkreślenia jednak wymaga, że na skutek pisma inwestorów z dnia 15 marca 2018 r., którzy domagali się kontroli budowy ww. obiektu, w stosunku do spornego budynku PINB prowadził już postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 2 maja 2018 r. znak NB.7355.7.2018 PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami), związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w miejscowości [...] ul. [...], działka nr [...]. Następnie decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. znak NB.7359.1.2019 PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Ostatnim etapem postępowania naprawczego było wydanie przez PINB decyzji z dnia 24 stycznia 2020 r. znak NB.7353.08.2020 udzielającej B. K. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]).
Tym samym sprawa dotycząca legalności budowy spornego budynku gospodarczo – garażowego została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Ponowne rozstrzyganie sprawy legalności budowy ww. budynku jest zatem niedopuszczalne. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Wobec tego, pomimo że w uzasadnieniach decyzji organów nie dostrzeżono ww. kwestii, a umorzenie postępowania nastąpiło z innego powodu – braku legitymacji A. J. w sprawie – uznać należy za prawidłowe rozstrzygnięcia organów w przedmiocie umorzenia postępowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.