II OSK 1403/05

II OSK 1403/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Moraczewski
Jacek Chlebny
Włodzimierz Ryms /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 431/05 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2005-09-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
art. 92 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184, art. 192 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2003 nr 33 poz. 264
par. 3 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich
Tezy
Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2005 r. II SA/Sz 431/05 w sprawie ze skargi Wojewody Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 29 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie powołania Sekretarza Gminy - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Wojewody Z. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia 29 sierpnia 2003 r. w przedmiocie powołania sekretarza gminy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy w P. z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie powołania Marii P. na stanowisko sekretarza gminy, ponieważ zdaniem organu nadzoru uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 33 poz. 264/, co do wymagań kwalifikacyjnych określonych w tabeli II załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, gdyż Maria P. nie posiada wyższego wykształcenia. Oddalając skargę Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., K 25/05, którym stwierdzona została niezgodność par. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w zakresie, w jakim ustala on tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia - z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten traci moc z dniem 31 lipca 2005 r. Zdaniem Sądu, skoro z dniem 31 lipca 2005 r. przepis par. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia utracił moc w zakresie dotyczącym określenia wymagań kwalifikacyjnych, to brak jest podstaw do przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Z. wskazano jako podstawę kasacyjną naruszenie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że rozstrzygające znaczenie ma to, z jakiej daty stan prawny powinien być podstawą oceny zaskarżonej uchwały. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność przepisu z Konstytucją lub ustawą powoduje utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na przyszłość, a w tym przypadku utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia Trybunał określił na dzień 31 lipca 2005 r. Oznacza to, że zakwestionowany przepis rozporządzenia obowiązywał do dnia 25 lipca 2005 r., a wobec tego Rada Gminy podejmując uchwałę naruszyła przepis par. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. i Sąd obowiązany był ocenić uchwałę co do zgodności z tym przepisem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko Sądu jest niezrozumiałe, ponieważ Sąd najpierw stwierdza, iż uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r., a następnie stwierdza, iż brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do tego, że przepis rozporządzenia uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją lub ustawą obowiązuje i powinien być stosowany do czasu utraty mocy obowiązującej na skutek orzeczenia Trybunału.
Wskazując takie podstawy kasacyjne Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo sądowe, w którym prezentowany jest pogląd, iż sąd może odmówić zastosowania w sprawie przepisu rozporządzenia, jeżeli przepis ten jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie i podlega oddaleniu.
Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Stanowisko w tym względzie zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, z przytoczeniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny prawa konstytucyjnego i administracyjnego.
To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centrale organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego też nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązuje, jednakże sąd odmawia jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym od stosowania lub odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie problem prawny ma jednak wymiar szczególny z uwagi na to, że niezgodność przepisu par. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r., z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w czasie, gdy w sądzie oczekiwała na rozpoznanie skarga Wojewody na uchwałę Rady Gminy oraz z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 31 lipca 2005 r. Tak więc w tej sprawie po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis rozporządzenia utracił moc jako niezgodny z Konstytucją. Istota problemu w tej sprawie sprowadza się do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie rozpoznawanej przez sąd ma stwierdzenie przez sam Trybunał, że przepis rozporządzenia, który ma być podstawą oceny legalności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. Odnośnie tego skomplikowanego i trudnego do rozwiązania problemu Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w szeregu wyroków, a w szczególności w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., K 25/01 /OTK-A 2003 nr 6 poz. 60/, z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04 /OTK-A 2004 nr 9,poz. 42/, z dnia 31 marca 2005 r., SK 26/02 /OTK-A 2005 nr 3 poz. 29/ i z dnia 27 kwietnia 2005 r., P 1/05 /OTK-A 2005 nr 4 poz. 42/. Zasadniczo stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tych wyrokach jest takie, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo, że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Zdaniem Trybunału, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03 /OSNC 2004 nr 9 poz. 136/ i z dnia 23 stycznia 2004 r., III CZP 112/03 /OSNC 2005 nr 4 poz. 61/.
Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Jeżeli bowiem sąd może odmówić /i odmawia/ zastosowania w sprawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, pomimo że przepis ten nadal formalnie obowiązuje i pozostaje nadal w porządku prawnym, to późniejsze stwierdzenie niekonstytucyjności takiego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, powoduje dylemat, czy ten wadliwy przepis rozporządzenia, uzyskuje specjalną moc obowiązującą, niejako wyższą, zwłaszcza gdy Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej takiego przepisu. Należy przy tym mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokami deroguje z porządku prawnego przepisy nie tylko w sprawach ze skarg konstytucyjnych, ale także na skutek wniosków uprawnionych podmiotów oraz pytań prawnych.
Na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu zwraca uwagę także Trybunał Konstytucyjny podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją" /powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r./. Wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy powołała na sekretarza gminy Marię P., która nie spełniała wymagania kwalifikacyjnego co do wykształcenia, wprowadzonego przepisem rozporządzenia, który następnie został uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż wymogi kwalifikacyjne pracowników samorządowych, jak też ograniczenia w korzystaniu z wolności określonych w art. 65 ust. 1 Konstytucji muszą mieć swoje źródło przede wszystkim w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania zasad naboru administracji samorządowej, Trybunał stwierdził, że art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie daje podstaw do skonstruowania przez Radę Ministrów rozporządzenia regulującego zasady wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Każda ingerencja w wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy może być podejmowana na zasadzie wyjątku od zasady nieingerencji, w oparciu o przesłanki, które muszą mieć swoje źródło w ustawie. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie występuje konflikt wartości konstytucyjnych. Z jednej strony niezastosowanie się organu gminy do obowiązującego przepisu rozporządzenia, z drugiej zaś sprzeczność tego przepisu rozporządzenia z Konstytucją, poprzez wkraczanie w materię ustawową bez wystarczającego upoważnienia ustawowego i to materię dotyczącą praw i wolności obywatelskich. Rozwiązanie tego konfliktu w drodze wyważenia racji musi uwzględnić także sytuację osoby, która została powołana na stanowisko samorządowe i okazało się, że stawiany jej wymóg kwalifikacyjny jest niekonstytucyjny.
Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny wskazał na ogólny cel, którym jest konieczność zachowania w porządku prawnym uregulowań, które określają niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania administracji reguły zatrudniania pracowników. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej.
Należy wreszcie mieć na uwadze skutki prawne podważenia uchwały Rady Gminy podjętej w sierpniu 2003 r., nawet gdyby ograniczało się to do stwierdzenia, że została podjęta z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.
Te wszystkie racje przemawiają za przyjęciem stanowiska, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji nie jest uzasadniony a Sąd I instancji miał podstawy do oddalenia skargi poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany. Nie tylko dlatego, że Trybunał stwierdził, iż przepis rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została przedstawiona szersza argumentacja w tym zakresie, to jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.