II OSK 1401/06

II OSK 1401/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Ludwik Żukowski
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 536/05 - Wyrok WSA w Kielcach z 2006-03-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 52
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 536/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Architektów Polskich Oddziału w K. i Towarzystwa Urbanistów Polskich w W. Oddziału Wojewódzkiego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] numer [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na Placu [...] w K..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w K. oraz Towarzystwo Urbanistów Polskich w W. Oddział Wojewódzki w K.. W tym zakresie podniósł, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust.2 ustawy, albowiem zapis znajdujący się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...], ustanawiający obowiązek objęcia planem przedmiotowego terenu ze względu na istniejące uwarunkowania, nie mieści się w katalogu przypadków wymienionych jako obowiązkowe do sporządzenia planu w myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniósł, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi nie tylko kontynuację istniejącej już funkcji parkingu, ale jest także dopełnieniem funkcji usługowych istniejących w centrum miasta.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w K., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. oraz Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział Wojewódzki w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA.
W uzasadnieniu organ II instancji powołał przepisy art. 59 ust. 1, 60 ust.1 i 4, art. 53 ust.4 oraz 52 ust.1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest z nimi zgodna. W szczególności, wydana została po uzgodnieniu z wojewodą i zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych i rządowych. Ponadto, z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, decyzja organu I-szej instancji została poprzedzona postępowaniem w tym zakresie. Zgodnie z ustaleniami zawartym w raporcie oddziaływania na środowisko, wnioskowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na glebę, powierzchnię ziemi, wody podziemne, powierzchniowe, klimat akustyczny i powietrze. Ustalenia w raporcie wskazują także na to, że funkcjonowanie parkingu nie ograniczy sposobu użytkowania nieruchomości do niego przylegających, a tym samym nie naruszy uzasadnionego interesu osób trzecich.
Organ II instancji stwierdził również, że zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, parking wielopoziomowy stanowi w znacznej części kontynuację istniejącej już funkcji tj. parkingu wielopoziomowego.
W tej sytuacji organ uznał, że warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia ustalone zostały prawidłowo i zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisów odrębnych.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, że sposób zabudowy i zagospodarowania terenu będzie przedmiotem odrębnego postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę. Na tym etapie analizą objęty będzie również plan zagospodarowania terenu wraz z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym w zakresie oceny oddziaływania na środowisko.
W ocenie organu, budowa parkingu oraz parkowanie samochodów w sposób uporządkowany, zorganizowany z zapewnioną w rozwiązaniach technicznych wentylacją spalin, ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego oaz poprawę jakości życia mieszkańców i w tym zakresie spełnia funkcję przestrzeni publicznej.
Skargi od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w K. oraz Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział Wojewódzki w K..
Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w K. zarzuciło, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została wbrew opinii mieszkańców, sprzeciwu środowiska urbanistów i architektów oraz mimo wskazywania wielu innych możliwości lokalizowania garaży w strefie buforowej w stosunku do Starówki, dla której przewiduje się ograniczenie ruchu samochodowego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. z roku 2000, Rynek jak i duża część Placu [...] zostały włączone w system przestrzeni publicznej, objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego.
Zdaniem skarżącego obowiązek taki - w stosunku do obszarów przestrzeni publicznej - nałożony został również art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w niniejszej sprawie winno zatem zostać zawieszone do czasu uchwalenia planu na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na garaż, który nie jest przestrzenią publiczną, a komercyjnym obiektem zaplecza transportu – wymagałoby zmiany studium polegającej na skreśleniu funkcji przestrzeni publicznej dla tego obszaru.
Poza tym Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w K. zarzuciło, że organ II instancji nie odpowiedział na stawiane w odwołaniu pytanie o zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko "gołosłowne zapewnienia o braku zwiększenia emisji spalin w obiekcie otwartym", o hałas oraz o nierozwiązane, a integralnie związane z przedsięwzięciem problemy komunikacyjne, które same w sobie niosą zagrożenie dla zabytków i już przekroczonego o 79% dopuszczalnego stężenia spalin w tym rejonie.
Skarżący zakwestionował także istnienie "dobrego sąsiedztwa" czyli kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział Wojewódzki w K. jako "cel protestu" określiło ochronę przestrzeni publicznej jako społecznej i kulturowej wartości przed nieodwracalnymi skutkami budowy obiektu służącego do przechowywania samochodów, sprzecznej z zasadami wiedzy urbanistycznej i obowiązującym prawem. Skarżący zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono stron – mieszkańców sąsiadującej zabudowy, którzy z uwagi na uciążliwość planowanego obiektu będą w oczywisty sposób narażeni na negatywne konsekwencje lokalizacji parkingu (hałas, spaliny, wibracje). Za sprzeczne z "obowiązującymi przepisami oraz stanem faktycznym" Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział Wojewódzki w K. uznało wznoszenie parkingu w środku placu miejskiego, otoczonego zabudową mieszkaniową. Nie jest to bowiem kontynuacja funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, dostępność do drogi publicznej to także "zapewnienie odpowiedniej przepustowości sieci ulic, a tego nie ma w omawianej sytuacji". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organów, że przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na glebę, powierzchnię ziemi, wody podziemne, powierzchniowe, klimat akustyczny i powietrze, gdyż taki "absolutny brak wpływu może wystąpić np. tylko w przypadku ustawienia na placu obiektu wykonanego z obojętnego chemicznie materiału, a nie garażu, z którego funkcjonowaniem w nierozerwalny sposób łączą się wielorakie uciążliwości". W skardze podniesiono także, że obecnie Plac [...] pełni rolę przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i "trudno sobie wyobrazić", aby w dalszym ciągu pełnił ją garaż. Wyrażono przy tym stanowisko, że ponieważ wyraźną wolą ustawodawcy - wynikającą z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy - było objęcie obszarów przestrzeni publicznej obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone przed organami administracji publicznej winno zostać zawieszone do czasu uchwalenia takiego planu, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nawiązując do zarzutu podnoszonego przez stronę skarżącą, iż zgodnie
z ustaleniami zawartymi w Studium, teren objęty wnioskiem inwestorskim przeznaczony jest pod przestrzeń publiczną Kolegium podniosło, że stosownie do dyspozycji art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a orzeczenie w sprawie następuje na podstawie wymienionej wyżej ustawy, której przepisy nie zostały naruszone.
Ponadto, podnoszony przez Towarzystwo Urbanistów Polskich "protest" nie znajduje uzasadnienia faktycznego w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem przeprowadzona rozprawa administracyjna wykazała, że skarżący wyrażają zgodę na lokalizacje parkingu na obszarze wskazanym we wniosku, jednakże ze znacznie mniejszą ilością miejsc postojowych, z dodatkową funkcją usługowo-handlową oraz pozostawioną przestrzenią publiczną, rozumianą jako pas zieleni.
W wyroku z dnia 17 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].
Dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybienia powodujące konieczność uchylenia obu decyzji, popełnione zostały w następującym zakresie:
I. brak prawidłowych uzgodnień stosownie do treści art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 i ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.).
II. niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i niepełne uzasadnienie w ich aspekcie kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
III. niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak krytycznej oceny raportu w zakresie dotyczącym przewidywanej wielkości emisji hałasu oraz spalin do powietrza.
IV. brak należytego podkreślenia udziału w toku postępowania administracyjnego Skarbu Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. – jako właściciela jednej z działek, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, a tym samym strony tego postępowania.
I tak, stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniach z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Z kolei art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy nakazuje dokonać tego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, przy czym powinno ono nastąpić w trybie art. 106 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Uzgodnienie w trybie art. 106 KPA polega natomiast na: zwróceniu się przez organ załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska i zawiadomieniu o tym strony ( § 2 ) oraz zajęciu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie ( § 5 ).
Zdaniem sądu pierwszej instancji, wprawdzie organ pierwszej instancji widział potrzebę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi, jednak zarówno on jak i organ uzgadniający dokonał tego w formie niedopuszczalnej cytowanymi wyżej przepisami. Nie można bowiem, zdaniem WSA w Kielcach, uznać za prawidłowo dokonane uzgodnienie pisma, jakie wystosował Miejski Zarząd Dróg w K. do Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej dnia [...], na które powołuje się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji
Analogicznie postąpił organ w przypadku drugiego wymaganego uzgodnienia, przewidzianego przepisami odrębnymi, o jakich mowa w powołanym już art. 60 ust. 1 Ustawy. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska, jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanego przed wydaniem decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (a takim niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja), jest dokonanie uzgodnień z właściwymi organami. W stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca wymaga w tym zakresie uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz - w stanie faktycznym sprawy – z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 48 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ). Z tych dwóch wymaganych uzgodnień dokonane zostało tylko jedno – z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K., poprzez postanowienie z dnia [...]. Organem ochrony środowiska – z którym decyzji nie uzgodniono - jest zaś starosta, czyli w przypadku miasta na prawach powiatu, jakim są K. – Prezydent (art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ).
Podobnie jak w wyżej omawianym przypadku, organ pierwszej instancji dostrzegł konieczność dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska, jednak czyni to w niedopuszczalnej formie.
W pisemnych motywach swojej decyzji organ ten powołuje bowiem jako jedno z niezbędnych uzgodnień pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia [...], które z przyczyn, o jakich mowa wyżej za prawidłowo dokonane uzgodnienie uznane być nie może.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprawdzie ustawa Prawo ochrony środowiska nie nakazuje wprost, aby uzgodnienie przeprowadzone było w trybie art. 106 KPA, niemniej jednak niewątpliwie jest ono zajęciem stanowiska przez inny organ w rozumieniu tego właśnie przepisu i co za tym idzie winno zostać wydane w formie zaskarżalnego postanowienia. W opinii Sądu, naruszeń prawa w tym zakresie nie dostrzegło także SKO przyjmując wadliwie, że decyzja będąca przedmiotem odwołania nie narusza przepisu art. 60 ust. 1 ustawy i powołując jedynie uzgodnienia dokonane przez wojewodę
i zarząd województwa.
Jak twierdzi WSA w Kielcach, fakt, że oba brakujące postanowienia uzgodnieniowe mają wydać organy pełniące podwójne role w sprawie (organem ochrony środowiska jest bowiem organ wydający decyzję w pierwszej instancji, a zarządcą drogi – wnioskodawca), nie ma w sprawie znaczenia, gdyż sytuację taką dopuszcza specyfika postępowania administracyjnego. Zakwestionowana przez Sąd została sama forma procesowa tych uzgodnień przewidziana w art. 106 KPA, gwarantującą stronom możliwość zaskarżenia wydanych orzeczeń do organu II instancji. Brak uzgodnień w powyższym rozumieniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 KPA, a tym samym podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków, przy czym pierwszy z nich określony został następująco: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Kontynuacja funkcji w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Zdaniem Sądu, jako zasadę można zatem przyjąć, że wymóg kontynuacji funkcji spełnia taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jest ona dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z istniejącą już funkcją. Z drugiej strony, przy interpretacji pojęcia funkcji nie można zapominać, że celem ustawodawcy było zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Dlatego rozumienie tego pojęcia nie może być zawężające i ograniczające się do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.
W opinii Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że kwestia kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy winna być przedmiotem szczegółowej analizy organu w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy. Obowiązek taki wynika z treści art. 7 i 77 KPA i w niniejszym przypadku nie został dochowany.
Jak wynika z ustaleń organów administracyjnych obu instancji planowana inwestycja położona jest na terenie istniejącego parkingu jednopoziomowego, co daje podstawę do przyjęcia kontynuacji funkcji. Takie ustalenie odpowiada jednak zebranym w sprawie dowodom jedynie w części. Dołączony do wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy "opis do koncepcji urbanistycznej i materiałów koniecznych do przygotowania wniosku o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu wielopoziomowego na Placu [...] w K." w pkt 2.4. ( Istniejące zagospodarowanie ) stwierdza, że "aktualnie teren opracowania jest niezabudowany i pełni funkcje placu, przy czym wschodnia część (sąsiadująca z Urzędem Miejskim) jest utwardzona i zlokalizowany jest tam parking. Zachodnia część to teren zieleni niskiej, z układem alejek, z małym placykiem i Pomnikiem [...] w formie [...]". Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map przedstawiających lokalizację inwestycji wynika, że przeznaczony ma być pod nią cały, znajdujący się w ścisłym centrum K., Plac [...], a część, gdzie obecnie znajduje się parking zajmuje zdecydowanie mniejszy obszar tego Placu aniżeli pozostała jego przestrzeń, przeznaczona aktualnie pod zieleń i skwer.
Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne organów obu instancji, o których mowa wyżej, nie w pełni odpowiadają zatem dowodom zebranym w sprawie, albowiem przedmiotowa inwestycja zaplanowana jest jedynie w niewielkim zakresie na miejscu obecnego parkingu jednopoziomowego, w pozostałej zaś i przeważającej części - na obszarze niezabudowanym, pełniącym rolę zielonego skweru. Tym samym, powołanie się w uzasadnieniu kontynuacji funkcji wyłącznie na fakt istnienia parkingu jednopoziomowego w miejscu lokalizacji planowanej inwestycji, nie może być uznane za wystarczające w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy.
W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wątpliwości budzi treść raportu złożonego przez inwestora w części dotyczącej wpływu przedsięwzięcia na powietrze oraz związany z jego eksploatacją hałas. Autorzy raportu formułując końcowy wniosek, iż "nie przewiduje się istotnego oddziaływania na powietrze atmosferyczne w stosunku do stanu aktualnego" oraz "pogorszenia klimatu akustycznego", nie poprzedzają go żadnymi analizami porównawczymi wspartymi danymi z pomiarów czy przeprowadzonych badań, a jedynie bazują na bardzo ogólnych ocenach, którym trudno przypisać znaczenie techniczne czy naukowe. Wbrew przepisowi art. 52 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo ochrony środowiska, raport nie określa żadnych przewidywanych wielkości emisji, a zawarte w nim stwierdzenie, że "badanie powietrza w stanie aktualnym stwarza trudność ze względu na określenie rodzaju emitora, biorąc pod uwagę dwa warianty projektowanego przedsięwzięcia" jest niezrozumiałe i nie może być uznane za wystarczające, skoro powołany wyżej art. 52 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska nakazuje odnieść się w raporcie do każdego z analizowanych i proponowanych przez wnioskodawcę wariantów. Zdaniem Sądu, prawidłowo sporządzony raport powinien określać przewidywane wielkości emisji zanieczyszczeń i hałasu do powietrza dla każdego z wariantów.
Jako "nieporozumienie" została oceniona przez Sąd propozycja odłożenia badań na fazę eksploatacji parkingu, pozostająca w sprzeczności z wolą ustawodawcy, który wyraźnie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd orzekł, że w niniejszej sprawie organy obu instancji bezkrytycznie odniosły się do wskazanej wyżej części raportu, przyjmując postawione w nim wnioski bez żadnej analizy. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] skierowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. do Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Administracji Budowlanej tego Urzędu, sformułowane zostały zastrzeżenia co do treści raportu, jednak nie zostały one ostatecznie wyegzekwowane przez organ pierwszej instancji, albowiem raport w poprawionej wersji tylko częściowo odnosi się do wskazań zawartych w tym piśmie.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że oba organy nie dostrzegając konieczności dokładnego zanalizowania raportu w tym zakresie z uwagi na brak danych mogących być podstawą oceny, naruszyły przepis art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 i 77 KPA.
Sąd pierwszej instancji zauważył również, że z dołączonego do akt administracyjnych wypisu z rejestru gruntów oraz postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] w sprawie [...] wynika, że właścicielem jednej z działek na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja (działka nr [...]) oraz współwłaścicielem drugiej (oznaczonej nr [...]) - jest Skarb Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa winien być jedną ze stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 KPA. Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednak w sposób jasny, czy Skarb Państwa był należycie reprezentowany, albowiem podwójna rola Prezydenta Miasta K. nie została w żaden sposób zaakcentowana w toku postępowania. W szczególności, w wykazie stron nie figuruje Skarb Państwa jako jedna
z osób zainteresowanych, co budzić musi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organy obu instancji w ogóle postrzegały go jako stronę. Zdaniem Sądu, fakt, że Prezydent Miasta K. wydawał decyzję w pierwszej instancji wątpliwości tych nie wyjaśnia, gdyż zupełnie inna jest jego rola w postępowaniu administracyjnym jako organu właściwego do rozstrzygnięcia, a inna jako statio fisci - czyli reprezentanta Skarbu Państwa. W tym ostatnim zakresie prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej a okoliczność, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. miał świadomość, iż pełni podwójną rolę, musi znaleźć swój wyraz w aktach sprawy.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do reszty zarzutów podniesionych w skargach stwierdził, że nie mają racji skarżący wyrażając pogląd, że postępowanie administracyjne w sprawie winno zostać zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta. Fakt, że obowiązek sporządzenia planu dla danego obszaru uchwalony został w studium – a nie odpowiada żadnemu z przypadków, dla których taki obowiązek przewiduje przepis rangi ustawowej - nie może być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy chociażby dlatego, że stosownie do treści art. 9 ust. 5 ustawy, studium nie jest aktem prawa miejscowego, ani też jakimkolwiek innym - będącym źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązek uchwalenia planu znajdujący się w tego typu akcie, nie może zatem rodzić takich samych skutków prawnych, jak obowiązek nałożony przepisem ustawy, którego przykłady podane zostały wyżej. Ponadto, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 – wbrew twierdzeniom skarżących - nie określa sytuacji, dla których sporządzenie planu jest obligatoryjne, lecz wskazuje obszary, które winny znaleźć się w studium. Z przepisu tego wynika, że obszary przestrzeni publicznej winny zostać określone w studium, a nie – jak interpretują to skarżący – iż wobec takich obszarów istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia planu. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy może zaś nastąpić jedynie w sytuacjach, o jakich mowa w pkt 1, czyli jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszarów, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów odrębnych.
Sąd nie zgodził się również z poglądem wyrażonym w skardze Towarzystwa Urbanistów Polskich, że stronami w niniejszej sprawie winni być - z urzędu wszyscy mieszkańcy "sąsiedniej zabudowy". Zdaniem składu orzekającego sądu pierwszej instancji, stosowanie automatyzmu i odniesienie interesu prawnego generalnie do wszystkich osób zamieszkujących pobliskie nieruchomości – co proponuje skarżący – nie jest prawidłowe i nie odpowiada dyspozycji art. 28 KPA.
W skardze kasacyjnej z dnia 17 maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i zarzuciło, że we wskazanym wyżej rozstrzygnięciu naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływa na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej ppsa)
• poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie dokonały szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy, czym naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 KPA, podczas gdy organy obu instancji faktycznie dokonały bardzo szczegółowej analizy w zakresie kontynuacji funkcji inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy;
• poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji ustaliły, że planowana inwestycja położona jest tylko na terenie istniejącego parkingu jednopoziomowego, podczas gdy faktycznie organy administracyjne obu instancji ustaliły, że planowana inwestycja położona jest na terenie działek, które składają się na cały obszar pl. [...] tj. teren ponad dwukrotnie większy od terenu zajmowanego obecnie przez parking jednopoziomowy;
• poprzez błędne przyjęcie, że prowadzące postępowanie organy nie przeanalizowały krytycznie raportu w zakresie wielkości emisji hałasu, spalin i powietrza, przez co naruszyły przepis art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 i 77 KPA, podczas gdy organ pierwszej instancji dokonał dwukrotnie głębokiej oceny raportu zgodnie z art. 48 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, uzgadniając projekt decyzji wraz z raportem z organami ochrony środowiska i właściwym inspektorem sanitarnym.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nastąpił brak należytego podkreślenia udziału Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. – jako właściciela jednej z działek, na których planowana jest inwestycja, a tym samym strony tego postępowania, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje na należytą reprezentację Skarbu Państwa przez Prezydenta Miasta K. jako Starostę Grodzkiego.
Wyrokowi WSA w Kielcach zarzucono także naruszenie prawa materialnego – art. 383 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie nie dokonano prawidłowych uzgodnień stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy, podczas gdy zgodnie z dyspozycją przepisu szczególnego tj. art. 383 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym, co w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego ma miejsce.
Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach stwierdzające, że nastąpił brak prawidłowych uzgodnień stosownie do treści przepisów ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska, albowiem zgodnie z przepisem szczególnym tj. art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Ewentualne porozumienie, co do treści decyzji staje się w takim przypadku wewnętrzną sprawą danego organu i powinno być dokonywane na podstawie uregulowań wewnętrznych.
Nie do zaakceptowania jest również, w opinii skarżącego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Adminstracyjnego stwierdzające, że w sposób niedostateczny wyjaśniono okoliczności faktyczne i w sposób niepełny uzasadniono je w aspekcie kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1 o planowaniu przestrzennym.
Organ I instancji stwierdził po dokonaniu szerszej analizy obejmującej obszar, o jakim jest mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że funkcja wnioskowanego parkingu wielopoziomowego jest dopełnieniem istniejącej zabudowy usługowo – biurowej mającej swój znaczący ilościowy udział wśród obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy, więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące.
Skarżący podniósł zarzut, że nieprawdziwa jest ocena sądu jakoby nastąpiło niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak krytycznej oceny raportu w zakresie dotyczącym przewidywanej wielkości emisji hałasu oraz spalin do powietrza. Ponadto, podnoszenie przez WSA argumentu, iż nie dokonano krytycznej oceny raportu są nietrafione, gdyż dwie odrębne instytucje wyraziły pozytywne opinie na temat raportu.
Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nastąpił brak należytego podkreślenia udziału w toku postępowania administracyjnego Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K.. Na podstawie art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten określa organy, które z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych innych ustaw są organami reprezentującymi Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. W cytowanym przepisie zostało ustanowione przedstawicielstwo ustawowe do reprezentowania Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania obejmujące czynności faktyczne, zmierzające do zabezpieczenia nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, jak również prawne, związane z dokonywaniem obrotu i obciążeń, wchodzą w zakres ustawowego umocowania. Starosta nie musi przedstawiać pełnomocnictwa. Z ustawy wynika, że jest on reprezentantem Skarbu Państwa, ponieważ za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, która jest wolą zastąpionego. W aktach sprawy w wykazie podmiotów, którym doręczono zawiadomienie o toczącym się postępowaniu O ustalenie warunków zabudowy znajduje się Wydział Gospodarki Nieruchomościami, któremu zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Urzędu Miasta K. przypisano m.in. wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej (zleconych przez ustawy) i prowadzenie zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.
Drugą skargę kasacyjną w dniu 5 lipca 2007 r. złożyło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w K.. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono
• naruszenie art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie braku dokonania prawidłowych uzgodnień z organem ochrony środowiska;
• naruszenie art. 106 KPA poprzez błędną wykładnię i przyjęcie braku dokonania prawidłowych uzgodnień z właściwym zarządcą drogi;
• naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie reguł interpretacji;
• naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ istotny na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że kwestia kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy winna być przedmiotem szczegółowej analizy organu w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy, a obowiązek taki wynika z treści art. 7 i 77 KPA i w niniejszym przypadku nie został dochowany, podczas gdy organ pierwszej instancji dokonał bardzo szczegółowej analizy w zakresie kontynuacji funkcji.
• naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 47 pkt 1 lit a) ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
• naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogący mieć wpływ istotny na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że oba organy nie dostrzegając konieczności dokładnego zanalizowania raportu w tym zakresie z uwagi na brak danych mogących być podstawą oceny, naruszyły przepis art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7 i 77 KPA, podczas gdy organ pierwszej instancji dokonał oceny raportu zgodnie z art. 48 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo ochrony środowiska uzgadniając projekt decyzji wraz z raportem z organami: ochrony środowiska i właściwym inspektorem sanitarnym.
• naruszenie prawa materialnego w zakresie przepisu art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie., a w konsekwencji błędne przyjęcie braku należytego podkreślenia udziału Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., w toku postępowania.
Skarżący w wielu kwestiach powtórzył argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Odnośnie zarzutu braku prawidłowych uzgodnień z zarządcą drogi stwierdzono zaś w skardze kasacyjnej, że uchybienie to ma charakter pozorny. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi jest sam wnioskodawca — Miejski Zarząd Dróg w K. (dalej MZD). Zatem MZD występowałoby tu w podwójnej roli organu opiniującego i jednocześnie strony postępowania. Art. 106 KPA przewiduje tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych, w którym to przepisie jest mowa o zajęciu stanowiska przez inny organ. Zatem na gruncie KPA występują dwa organy — rozstrzygający sprawę administracyjną oraz organ wyrażający opinię. Zdaniem Skarżącego, mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją wykluczania się wzajemnego ról procesowych MZD. W przypadku bowiem, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art.106 KPA, to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział Wojewódzki w K. podtrzymało stanowisko wyrażone w dotychczasowym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy przy tym zauważyć, że w ocenie NSA, przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) (dalej ustawa) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).
Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać).
Wskazać w tym miejscu należy, że wyjaśnienia wymaga kwestia położenia planowanej inwestycji, a więc wyznaczenie obszaru analizowanego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja zaplanowana jest jedynie w niewielkim zakresie na miejscu obecnego parkingu jednopoziomowego, w pozostałej zaś i przeważającej części - na obszarze niezabudowanym, pełniącym rolę zielonego skweru. Tym samym, uzasadnianie kontynuacji funkcji wyłącznie ze względu na fakt istnienia parkingu jednopoziomowego w miejscu lokalizacji planowanej inwestycji (a tylko do tego argumentu sprowadzają się motywy organu I i II instancji w tym zakresie ), nie może być uznane za wystarczające w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy.
Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, niepublikowany). Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 2.wydanie C.H.Beck, str.501). Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy.
W związku z powyższym, zasadnie sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie dokonały szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy za bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego raportu w zakresie wielkości emisji hałasu, spalin i powietrza, należy zauważyć, że przepisami prawa materialnego, określającymi zasięg oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627 ze zm.) i wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie ze wskazanymi powyżej aktami prawnymi ocena oddziaływania inwestycji na środowisko winna być przeprowadzona wszechstronnie i wyczerpująco. Ocena inwestycji musi opierać się na dowodach i ustaleniach faktycznych. Żeby dokonać obiektywnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a przede wszystkim jej uciążliwości dla najbliższych zabudowań mieszkalnych należy dokładnie ustalić dane związane z emisją hałasu, spalin i powietrza do środowiska. Nadmierny hałas czy zanieczyszczenie środowiska lub gleby, jakie mogą wynikać np. z eksploatacji parkingu, może zakłócić ponad przeciętną miarę możliwość korzystania z nieruchomości położonych w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie inwestycji. Niedopuszczalne jest więc bezkrytyczne przyjmowanie raportów zawierających tego rodzaju oceny przez organy administracyjne.
Słusznie wskazuje skarżący, że przepis art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy zawartości raportu sporządzanego zarówno na etapie decyzji o warunkach zabudowy, jak również na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę czyli gdy znane są wszystkie rozwiązania i parametry techniczne inwestycji.
W opinii NSA, oczywiste jest, że dane podawane na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy stanowią jedynie przewidywania inwestora, a precyzyjne informacje przedłożone być mogą dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie zwalnia to jednak inwestora od podania szacunkowych danych liczbowych oraz dokonania starannej oceny wpływu inwestycji na środowisko.
Nie tylko niewystarczające, ale i nieprawidłowe jest twierdzenie, zawarte w skardze kasacyjnej, że parking wielopoziomowy potencjalnie oddziałuje głównie na wody powierzchniowe a nie w zakresie hałasu i emisji zanieczyszczeń do powietrza.
W związku z powyższym należy uznać zarzuty stron w tym zakresie za bezpodstawne.
Podobnie należy ocenić zarzuty dotyczące należytej reprezentacji Skarbu Państwa. Konieczne wydaje się rozróżnienie pomiędzy prezydentem miasta na prawach powiatu wykonującym zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, a prezydentem rozstrzygającym w sprawie dotyczącej warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Słusznie wskazuje WSA w Kielcach, że nawet jeśli w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. miał świadomość, że pełni podwójną rolę, musi to znaleźć swój wyraz w aktach sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne zarzuty dotyczące braku prawidłowych uzgodnień stosownie do treści art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 i ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jako zasługujące na uwzględnienie.
Postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania głównego, czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 106 § 1 KPA organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia.
Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w danej instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim ujęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.
Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Stanowisko takie prezentuje np. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdzając że organ współdziałający "w wykonywaniu ustawowego obowiązku nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym działając władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postępowania".
Słuszny jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dochodziłoby do niczym nieusprawiedliwionego rozróżnienia pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ gminy miejskiej, nie mającej statusu powiatu, a postępowaniem prowadzonym przez organ gminy miejskiej mającej ten status, W pierwszym z tych wypadków, organem uzgadniającym byłby starosta i jako organ zewnętrzny zapewniałby realizację celu, dla którego przyjęto taki sposób regulacji; czuwałby nad tym, aby organ decydujący uwzględniał przepisy dotyczące ochrony środowiska. W drugim wypadku, to jest w wypadku miast na prawach powiatu, organ decydujący byłby jednocześnie organem, który działa na rzecz ochrony środowiska. Stan ten byłby sprzeczny z ratio legis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W mieście na prawach powiatu, w granicach kompetencji przyznanych na podstawie art. 60 i art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, całe postępowanie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy będzie uprawniony prowadzić jeden organ, to jest prezydent miasta będący jednocześnie starostą. Ustalenia poczynione na gruncie przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie przybierając formy postanowienia, będą stanowiły część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać będą zatem taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 KPA.
Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się również do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, że wedle art. 383 ustawy Prawo ochrony środowiska wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1660/04, niepublikowany).
Reasumując dotychczasowe wywody stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie wykazała, by wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał prawo, a zatem by zachodziły przesłanki jego uchylenia.
Uwzględnienie zarzutu w kwestii uzgodnień nie wpływa na całościową ocenę wyroku.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.