II OSK 1400/24

II OSK 1400/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gd 709/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-03-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 709/23 w sprawie ze skargi A.D. i R.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 709/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. i R. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz A. D. i R. D. solidarnie zwrot kosztów postępowania
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Wejherowski decyzją z 27 kwietnia 2023 r., odmówił A. D. i R. D. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] w [...]. Wydając wskazaną powyżej decyzję stwierdził, że działka nr [...] obr. [...], na której projektowany jest, objęty niniejszym wnioskiem, budynek mieszkalny jednorodzinny, znajduje się w zbyt małej odległości od znajdującego się w pobliżu istniejącego cmentarza. Dla działki objętej wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej z usługami na północ od cmentarza komunalnego, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr [...], poz. [...] z 2001 r.). Zgodnie z treścią ww. uchwały działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze dwóch jednostek urbanistycznych UR oraz MN/UR, w których dopuszczono funkcje usług dla potrzeb cmentarza oraz funkcje mieszkaniową, jednorodzinną. Jednocześnie, jak wynika z mapy znajdującej się na stronie internetowej Cmentarza Komunalnego w [...] (http://[...]. .pl/index.html') granice cmentarza od strony ul. [...] znajdują się w granicy działki nr [...] i [...] linii ogrodzenia z bramą cmentarza nr II, czyli wnioskowana inwestycja na nr [...] obr. [...], znajduje się w strefie 50 m od cmentarza.
Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie miał prawa do nakładania na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania terenu z wrysowaną granicą cmentarza oraz linią strefy ochronnej 50 m od cmentarza, gdyż obowiązek ten nie wynika z żadnych przepisów prawa, a zbadanie sprawy odległości od granicy cmentarza oraz strefy ochronnej leży po stronie organu prowadzącego sprawę. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestycja narusza § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zdaniem Wojewody, należy przyjąć, że granicą cmentarza komunalnego jest północna granica działki gminnej, która przeznaczona jest na cmentarz. Działkę cmentarza stanowi w tym wypadku dz. nr [...] będąca własnością Gminy Miejskiej [...] (księga wieczysta nr [...]), która jest sklasyfikowana jako inne tereny zabudowane BI i którą zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaliczono jako grunty: zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe (...) oraz zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne. Jest to najbardziej oczywisty sposób rozgraniczenia terenu, który jest możliwy do zdefiniowania. Ustalanie, gdzie na danej działce cmentarnej znajdują się groby i jaki jest aktualny stan pochówków, nie jest możliwe w związku z tym, iż pochówki te nadal mogą być wykonywane. Należy więc uznać, iż pochówki dokonywane mogą być na całej powierzchni działki, a granica cmentarza komunalnego jest granicą działki gminnej o takim przeznaczeniu, zatem słusznie organ pierwszej instancji ustalił ją na podstawie ewidencji gruntów. W związku z powyższym strefą ochronną 50 m od granic cmentarza tj. dz. nr [...] i [...] obr. ewid. [...] [...] obejmuje także istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz działki inwestycyjne znajdujące się w tym pasie. W ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie na terenie położonym w odległości mniejszej niż 50 m zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa. W zakresie interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda powielił argumentację Starosty.
Skargą A. D. i R. D. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 oraz 77 k.p.a.; art. 32 Konstytucji RP; art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 ust. 1 lit. a uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] w zw. z § 1 i § 2 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r. nr [...]; § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959r. ministra gospodarki komunalnej.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja nie była zgodna z prawem.
Sąd wskazał, że dla działki skarżących obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej z usługami na północ od cmentarza komunalnego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr [...], poz. [...] z 2001 r.) – dalej jako "plan z 2001 r." Zgodnie z treścią uchwały działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze dwóch jednostek urbanistycznych UR oraz MN/UR, w których dopuszczono funkcje usług dla potrzeb cmentarza oraz funkcje mieszkaniową, jednorodzinną. W § 2 uchwały wskazano, że w części graficznej planu wskazano m. in. w celach informacyjnych, granicę ochrony cmentarza przeniesioną z obowiązującego dla terenu cmentarza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z 18 czerwca 1998 r., nr [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego stanowi jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem skoro ustawodawca nakazał w art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z m. in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ administracyjny badający tę zgodność nie może kwestionować prawidłowości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak każdym aktem prawa powszechnie obowiązującego, organ jest związany planem miejscowym do momentu jego eliminacji z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie Wojewoda wskazał za Starostą, że w planie z 2001 r. istnieją niespójności pomiędzy częścią tekstową a graficzną. Twierdzenie to jest zdaniem Sądu wadliwe, dlatego, że część tekstowa tego planu nie zawiera wskazywanego przez organy administracji zakazu lokalizowania obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości 50 m od granic cmentarza. Przeciwnie, zapis na który powołują się organy administracji, uchwałą z 2001 r. został z terenu objętego planem miejscowym wyeliminowany. Na załączniku graficznym planu z 2001 r. naniesiono linię prowadzącą od strefy ochronnej cmentarza do terenu działki skarżących przeznaczonego w planie jako MN, UR. W tym zakresie nie ma żadnej sprzeczności, gdyż uchwałodawca uwzględnił odległość ochronną liczoną od strefy cmentarza po pierwsze przez wyłączenie części działki skarżących zabudowy mieszkaniowej (UR) oraz wskazaniu w załączniku graficznym odległości uzasadniającej takie ustalenie. Błędnym było zatem stwierdzenie, że projekt budowlany skarżących jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten na części spornej działki, dopuszcza wnioskowaną zabudowę.
Sąd uznał, że rozważyć jednakże należało kwestię, czy w takim stanie rzeczy oraz w świetle brzmienia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organy administracji były w przedmiotowej sprawie uprawnione do kontrolowania złożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia. Stosownie do pkt 2 wskazanego przepisu, sprawdzeniu podlega zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie Sądu organy były do takiej kontroli zobowiązane, jednakże dokonały tego w sposób niewłaściwy. W sprawie materialnoprawną podstawą rozstrzygania były przepisy Prawa budowlanego. W myśl art. 4 ustawy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie. Z przytoczonych powyżej wypowiedzi doktryny wynika, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ochronę przed negatywnym oddziaływaniem określonym w przepisach odrębnych. Należy również podkreślić, że ochrona własności, jaką gwarantuje art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Zdaniem Sądu z celem tym zbieżne są względy sanitarne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.) - dalej jako "ustawa o cmentarzach" oraz w § 1 ust. 1 wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Zatem sprzeczność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia powoduje konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Wbrew stanowisku skarżących Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że § 3 rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy. Szkodliwe oddziaływanie cmentarza działa w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.
Przechodząc zaś do oceny zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzania przez Wojewodę, Sąd stwierdził, że wywody zawarte w tym zakresie w zaskarżonej decyzji są błędne. Wskazał, że nie ulega wątpliwości, że uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla fragmentów działek nr [...], [...], [...]i [...]obr. [...] przy ul. [...] dalej jako "plan z 1998 r.", przeznaczono te tereny na tereny leśne jako zieleń izolacyjną cmentarza zakazem nowych pochówków, natomiast fragment obszaru działki nr [...] przeznaczono na obsługę komunikacyjną cmentarza. W części graficznej planu wskazano m. in. lokalizacje istniejących miejsc pochówku. Skoro zgodnie z istniejącym planem miejscowym wprowadzono strefę izolacyjną cmentarza z zakazem miejsc pochówku, to w ocenie Sądu strefa ta definiuje bezpieczną odległość lokowania zabudowy mieszkalna względem cmentarza. Innymi słowy, strefa ta wyznacza odległość, poza którą ze względów sanitarnych możliwa jest zabudowa mieszkalna. Sąd wskazał, iż ma świadomość, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja szczególna, ponieważ w przedmiotowej strefie zieleni izolacyjnej znajdują uprzednio powstałe tam miejsca pochówku, co jasno wynika zarówno z części tekstowej i graficznej planu z 1998 r. Niemniej Sąd uważa, mając na względzie cel zapisów § 3 rozporządzenia, że przy określaniu odległości pasa izolacyjnego od cmentarza w sytuacji, gdy część cmentarza wyłączono z możliwości kontynuowania pochówków, należy uwzględniać faktyczną granicę miejsc pochówku osób zmarłych. Niecelowe byłoby ograniczenie prawa zabudowy terenów sąsiednich w sytuacji, gdy określony teren cmentarza, wyłączony został z możliwości pochówków i nie stanowi z tego względu zagrożenia sanitarnego. Sąd nie podzielił zatem poglądu wyrażonego przez Wojewodę, że granicą od której należy ustalać strefę sanitarną jest północna granica działki gminnej przeznaczonej na cmentarz. Zdaniem Sądu, treść rozporządzenia nie wyklucza określenia strefy sanitarnej wewnątrz terenu przeznaczonego pod cmentarz, przeciwnie - praktyka taka jest pożądana, ze względu na ochronę prawa zabudowy nieruchomości sąsiednich.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie strefę izolacyjną pomiędzy cmentarzem i działką skarżących należało zatem określić od faktycznych miejsc pochówku do granicy terenu określonego w planie miejscowym jako MN, UR. Przy czym, jako że linia lokalizacji dokonanych uprzednio pochówków stanowi uskok, obszar możliwej zabudowy na działce nr [...] należałoby ustalić na całej długości południowej granicy strefy MN, UR tej działki, poprzez wyrysowanie prostopadłych linii od miejsc pochówków do linii oznaczającej strefę MN, UR na całej jej długości. Pomiarów tych należy dokonać przy pomocy precyzyjnych urządzeń pomiarowych i nanieść na mapę, tak aby stan faktyczny nie budził wątpliwości i nadawał się do skontrolowania przez strony postępowania. Nietrafny przy tym jest zdaniem Sądu zarzut Wojewody, jakoby z faktu, iż w planie miejscowym z 2001 r. wskazano informacyjnie strefę izolacyjną cmentarza wraz aktualnym stanem pochówków, można by wywieźć, że pochówki wykonywane są nadal. W ocenie Sądu, jako że plan uchwalano w 2001 r., a wskazanie strefy nie miało charakteru normatywnego tylko informacyjny, to informację tę należało rozumieć jako aktualność planu z 1998 r., w roku 2001 (przy uchwalaniu planu obejmującego działkę skarżących). Jeśli jednakże Wojewoda ma wątpliwości w tym zakresie, to powinien sprawę wyjaśnić prowadząc uzupełniające postpowanie dowodowe. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiekolwiek dowodu wskazującego, że na przedmiotowym terenie pochówki dokonywane są nadal, pomimo zakazu określonego w planie z 1998 r.
Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie. Aby uznać, że przedmiotowy projekt budowlany narusza przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia, należałoby dokonać precyzyjnych pomiarów odległości terenu MN, UR znajdującego się na działce nr [...] od faktycznego miejsca pochówków zlokalizowanych w strefie zieleni izolacyjnej cmentarza. Argumentem przeciwko takiemu stanowisku, nie może być okoliczność, że ogrodzenia cmentarza nie obejmuje całego terenu cmentarza (całego pasa zieleni izolacyjnej). Ogrodzenie nie przesądza o tym, że ogrodzony obszar jest przeznaczony na cel pochówków, czy też z niego wyłączony.
Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, nierównego ich traktowania przez organy administracji publicznej, Sąd wyjaśnił, że w granicach przedmiotowego postępowania nie ma kompetencji do oceny postępowań prowadzących do uzyskania pozwolenia na budowę na innych nieruchomościach. Nie stanowi to jednak przeszkody, aby Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę jako organ administracji architektoniczno budowlanej wyjaśnił skarżącym, w jaki sposób określono strefę sanitarną dla wskazywanych nieruchomości.
Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, w szczególności uprawniony jest, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę, w szczególności dokona określenia faktycznej strefy izolacyjnej pomiędzy linią miejsc pochówków, a położonym na działce skarżących terenem MN, UR, w sposób opisanych powyżej przez Sąd. Dopiero dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, w zależności od ich wyniku, pozwoli na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargą kasacyjną Wojewoda Pomorski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 1 i art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż poddany ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niekompletny i nie mógł tym samym stanowić podstawy decyzji merytorycznej, gdy tymczasem zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy jak również w uzasadnieniu uchylonej przez Sąd decyzji i zbytecznym było skorzystanie przez organ odwoławczy z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a., tj. przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, w tym jak wskazał Sąd I instancji polegające na dokonywaniu pomiarów przy pomocy precyzyjnych urządzeń pomiarowych i naniesienie ich na mapę;
2) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.136 § 1 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz.315) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ odwoławczy winien w celu uzupełnienia dowodów i materiałów przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające polegające na dokonywaniu pomiarów przy pomocy precyzyjnych urządzeń pomiarowych i naniesienie ich na mapę, tak aby stan faktyczny nie budził wątpliwości i nadawał się do skontrolowania przez strony postępowania, gdy tymczasem stan faktyczny nie budził wątpliwości organu, stąd ten dokonał oceny merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy; przy czym skarżący kasacyjnie podkreśla, iż nie znajduje uzasadnienia prawnego wskazany przez Sąd obowiązek określenia owej strefy przez organ oraz sposób określenia granic strefy izolacyjnej pomiędzy cmentarzem i działką należącą do skarżących i przeprowadzenia owych pomiarów przy pomocy precyzyjnych urządzeń pomiarowych i naniesienia ich na mapę, bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do wyznaczania strefy izolacyjnej pomiędzy cmentarzem a innymi działkami, w tym działką skarżących, a wyłącznie do zbadania czy zachowana jest odległość inwestycji od granicy cmentarza oraz strefy ochronnej;
3) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.35 ust.1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz.682, dalej: P.b.) i § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r. z dnia 31 maja 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej z usługami na północ od cmentarza komunalnego (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr [...], poz.[...] z 2001 r., dalej m.p.z.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wbrew ocenie dokonanej przez organy plan ten na części spornej działki dopuszcza wnioskowaną zabudowę, gdy tymczasem z m.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze dwóch jednostek urbanistycznych UR oraz MN/UR, w których dopuszczono funkcje usług dla potrzeb cmentarza oraz funkcje mieszkaniową, jednorodzinną; ponadto granice cmentarza od strony ul. [...] znajdują się w granicy działki nr [...] i [...] linii ogrodzenia z bramą cmentarza nr II, czyli wnioskowana na nr [...], obr. [...] inwestycja znajduje się w strefie 50 m od cmentarza, co znajduje potwierdzenie na mapie znajdującej się na stronie internetowej Cmentarza Komunalnego w [...] (http://[...]. .pl/index.html);
4) art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz.315) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż należy uwzględniać faktyczną granicę miejsc pochówku osób zmarłych, jednocześnie za niecelowe uznając ograniczenie prawa zabudowy terenów sąsiednich w sytuacji, gdy określony teren cmentarza wyłączony został z możliwości pochówków i nie stanowi z tego względu zagrożenia sanitarnego, a treść rozporządzenia nie wyklucza określenia strefy sanitarnej wewnątrz terenu przeznaczonego pod cmentarz, gdy tymczasem taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z celem, dla którego owe strefy są wyznaczane. Szeroko pojmowane aspekty sanitarnohigienicznych i zdrowotne stoją na przeszkodzie sytuowaniu zabudowy mieszkaniowej w strefie sanitarnej. To właśnie z uwagi na konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymogów sanitarnych upoważniono właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia: szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; wypełnieniem tej normy jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), które w § 1 ust. 1 wskazuje, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie; przepisy owe mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. Tym samym za nie do zaakceptowania uznać należy ocenę, aby praktykę określenia strefy sanitarnej wewnątrz terenu cmentarza uznać za pożądaną, ze względu na ochronę prawa zabudowy nieruchomości sąsiednich;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu;
2) art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie w sposób wadliwy uzasadnienia skarżonego wyroku w części zawierającej wskazanie co do dalszego postępowania, poprzez zobowiązanie Wojewody, aby ten ponownie rozpoznając sprawę w szczególności dokonał określenia strefy izolacyjnej pomiędzy linią miejsc pochówków, a położonym na działce skarżących terenem MN, UR, w sposób opisany przez Sąd, tj. poprzez dokonanie pomiarów przy pomocy precyzyjnych urządzeń pomiarowych i naniesienie ich na mapę, uwzględniając fakt, że linia lokalizacji dokonanych uprzednio pochówków stanowi uskok, obszar możliwej zabudowy na działce nr [...] należałoby ustalić na całej długości południowej granicy strefy MN, UR tej działki poprzez wyrysowanie prostopadłych linii od miejsc pochówków do linii oznaczonej strefa MN, UR na całej jej długości, gdy tymczasem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do wyznaczania strefy izolacyjnej pomiędzy cmentarzem a innymi działkami, w przedmiotowym stanie faktycznym - działką nr [...] stanowiącą własność skarżących, a wyłącznie do zbadania czy zachowana jest odległość inwestycji od granicy cmentarza oraz strefy ochronnej; jednocześnie nawet gdyby uznać, iż obowiązek taki na organach ciąży - zalecenia sformułowane zostały na tak dużym poziomie ogólności, co czyni niemożliwym ich wykonanie, bowiem nie wiadomo chociażby za pomocą jakich urządzeń owych pomiarów należy dokonać, na jakiej mapie i w jaki sposób na mapę należy je nanieść, ale również od jakich punktów (punktów pochówków) pomiary winny być dokonywane.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nie mogły w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do zgodności wnioskowanej zabudowy z przepisami uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej z usługami na północ od cmentarza komunalnego. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji, w § 1 ust. 1 ww. uchwały teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej z usługami na północ od cmentarza komunalnego, oznaczony na rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dotychczas przeznaczony pod teren zieleni izolacyjnej cmentarza z możliwością lokalizowania ogrodnictwa usługowego (kwiaty) dla potrzeb cmentarza oraz usług rzemieślniczych związanych z obsługą cmentarza (kamieniarstwo, murarstwo itp.), na którym wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w pasie 50,0 m od granicy cmentarza, przeznaczono na funkcję mieszkaniową z możliwością lokalizowania usług dla potrzeb cmentarza, np. ogrodnictwo usługowe (kwiaty), usługi rzemieślnicze (kamieniarstwo, murarstwo). Uchwałą tą wyeliminowano zatem na terenie, którego uchwała ta dotyczy, dotychczasowy zapis wyłączający lokalizację obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w pasie 50,0 m od granicy cmentarza. W związku natomiast z okolicznością, iż działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze dwóch jednostek urbanistycznych: UR – usługi dla potrzeb cmentarza, ogrodnictwo usługowe, usługi rzemieślnicze oraz MN/UR o funkcji UR i mieszkaniowej o wysokości zabudowy maks. 12 m (§ 2 ww. planu miejscowego), stwierdzić należało, że spod zabudowy mieszkaniowej wyłączona została wyłącznie ta część działki nr [...], która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UR i na której wnioskowana zabudowa nie jest planowana. Za prawidłowe uznać należy przy tym stanowisko Sądu I instancji, że widoczne na części graficznej planu miejscowego wyznaczenie odległości 50 m od strefy cmentarza do najdalej od tej strefy wyznaczonej granicy obszaru oznaczonego symbolem UR miało na celu uzasadnienie takich jak ostatecznie przyjęto w planie granic tego obszaru. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 ww. uchwały, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zasadnie natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z treścią tego przepisu, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Dokonując wykładni powyższego przepisu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na względzie jego cel, przy określaniu odległości pasa izolacyjnego od cmentarza w sytuacji, gdy jego część wyłączono z możliwości kontynuowania pochówków, należy uwzględniać faktyczną granicę miejsc pochówku osób zmarłych. Sąd nie podzielił zatem poglądu wyrażonego przez Wojewodę, że granicą od której należy ustalać strefę sanitarną jest północna granica działki gminnej przeznaczona na cmentarz. Z przywołanym powyżej stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Przywołany powyżej przepis w żaden sposób nie powiązał bowiem konieczności zachowania wskazanych w nim odległości cmentarza od m.in. zabudowań mieszkalnych od faktycznych miejsc pochówku, tylko od granicy cmentarza (zob. § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zgodzić należy się tym samym z Wojewodą, że wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, iż treść omawianego rozporządzenia nie wyklucza określenia strefy sanitarnej wewnątrz terenu przeznaczonego pod cmentarz, jest niedopuszczalna i jako taką można ją uznać za interpretację contra legem. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. uznać należało za zasadny.
Powyższe nie mogło jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Słuszne jest bowiem wyrażone w nim stanowisko co do konieczności dokonania ustaleń celem oceny, czy przedmiotowy projekt budowlany narusza przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zwrócenia uwagi wymaga, iż zdaniem organu I instancji to na inwestorze spoczywał obowiązek jednoznacznego określenia granicy cmentarza celem stwierdzenia zgodności lokalizacji spornej inwestycji z przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ww. rozporządzenia. W związku natomiast z tym, że inwestor nie przedstawił dokumentu, który jednoznacznie określałby granice cmentarza Starosta ustalenia w tym zakresie oparł na mapie znajdującej się na stronie internetowej Cmentarza Komunalnego w [...]. Organ odwoławczy z kolei w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że granica cmentarza komunalnego jest granicą działki gminnej o takim przeznaczeniu i należy ustalić ją na podstawie ewidencji gruntów.
Mając powyższe na względzie w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że obowiązek ustalenia powyższej kwestii niewątpliwie spoczywał na orzekających w sprawie organach a nie na inwestorze. W świetle art. 7 k.p.a. to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa bowiem obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku natomiast z okolicznością, że na terenie gminy dokumentem stanowiącym o przeznaczeniu terenu, w tym pod cmentarz, jest plan miejscowy, odległość, o której mowa w ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., winna być wyznaczona od granicy terenu przeznaczonego pod cmentarz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w tym zakresie winny być zatem oparte przede wszystkim o załącznik graficzny do planu miejscowego, który jednak w przedmiotowej sprawie przy dokonywaniu ustaleń w omawianym zakresie został przez organy pominięty. Brak poczynienia ustaleń, a także rozważenia kwestii dotyczących granicy cmentarza i w dalszej kolejności strefy sanitarnej w oparciu o § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia uzasadniało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie naruszenia przez organ powołanych przepisów k.p.a. Ten aspekt sprawy wymaga analizy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co słusznie skutkowało uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z tych przyczyn nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., choć należy przyznać rację Wojewodzie co do uznania za błędne wytycznych Sądu pierwszej instancji o konieczności dokonania precyzyjnych pomiarów odległości terenu MN, UR znajdującego się na działce nr [...] od faktycznego miejsca pochówków zlokalizowanych w strefie zieleni izolacyjnej cmentarza.
Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść podniesione jako samodzielne podstawy zaskarżania zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Fakt, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem o charakterze procesowym i może być powołany wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa procesowego, które w ocenie strony zostały naruszone przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest przepisem o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za usprawiedliwiony. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego też wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku – patrz: wyrok NSA z 24 maja 2017 r. I OSK 2232/15. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady poddaje się ocenie i umożliwia kontrolę instancyjną, nawet przy uwzględnieniu ujawnionych wad.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.