II OSK 140/23

II OSK 140/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II SA/Rz 460/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-09-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 460/22 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2022 r. nr OA.7721.19.32.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. S. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 460/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. S. , uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 lutego 2022 r., nr OA.7721.19.32.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych – zgłoszonych przez skarżącego nieprawidłowości związanych z budową kanalizacji deszczowej w obrębie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w R. W punkcie 2 wyroku zasądzono także na rzecz B. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji deszczowej stało się bezprzedmiotowe. Uznał, że Powiatowy Inspektor oraz Wojewódzki Inspektor błędnie przyjęli, iż nawiezienie ziemi na teren działek objętych inwestycją pozostaje zupełnie poza sferą zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że przy zaistnieniu określonych warunków, gdy nawiezienie ziemi było częścią większego procesu budowlanego nieprzewidzianego w dokumentacji projektowej, kwestie te powinny stanowić przedmiot sprawy administracyjnej należącej do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu nie można wykonując kompetencje kontrolne ograniczać się tylko do nakreślonego w zgłoszeniu obszaru robót, lecz należy ustalić jaki był rzeczywisty zakres merytoryczny i przestrzenny wykonanych robót budowlanych.
Odmiennie niż organy, Sąd pierwszej instancji ocenił znaczenie dowodów przedstawionych przez skarżącego, w tym zeznań świadków potwierdzających nawożenie ziemi w lutym i marcu 2019 roku, zdjęć terenu oraz stenogramu rozmowy z kierownikiem budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że materiał dowodowy nie wyklucza, iż nawiezienie ziemi przez wykonawcę miało na celu nieprzewidziane w projekcie podniesienie całego terenu działek do rzędnych podanych w projekcie budowlanym, co mogło doprowadzić do istotnego odstępstwa od treści zgłoszenia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.").
Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewszechstronne wyjaśnienie sprawy, nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stwierdzone nieprawidłowości w stosowaniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w której organy zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy powinny były zbadać czy wykonane roboty nie odbiegają istotnie od treści projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia oraz czy nie naruszono § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej "r.w.t."), zakazującego zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania B. S. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i zasadniczo nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych związanych z budową kanalizacji deszczowej na wskazanych w sprawie działkach stało się bezprzedmiotowe. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest ustalenie, czy nawiezienie i rozplantowanie ziemi na terenie inwestycji, skutkujące podwyższeniem terenu, stanowiło roboty budowlane funkcjonalnie powiązane z realizacją sieci kanalizacji deszczowej, a w konsekwencji, czy całokształt tych działań podlegał kognicji organów nadzoru budowlanego i powinien być przez nie oceniony pod kątem zgodności z projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Inspektor w skardze kasacyjnej konsekwentnie prezentuje stanowisko o konieczności rozdzielenia oceny legalności wykonania samej sieci kanalizacyjnej od kwestii podwyższenia terenu, które w jego ocenie nie stanowi robót budowlanych i pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji natomiast trafnie uznał, że takie sztuczne rozdzielanie funkcjonalnie powiązanych ze sobą czynności jest nieuprawnione i doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania administracyjnego.
Uprzedzając dalsze rozważania, dla porządku wywodu wypada doprecyzować zagadnienia intertemporalne, gdyż Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tych kwestii kilkukrotnie nawiązuje. Istotne znaczenie ma z tej perspektywy ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej "zm.P.b."). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało skutecznie wszczęte w dniu 11 września 2020 r. na wniosek B. S. (kiedy nie obowiązywał jeszcze art. 53a ust. 1 P.b.), a zatem pod rządami poprzedniego stanu prawnego, jako że zm.P.b. weszła w życie w zasadniczym zakresie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z ogólną regułą intertemporalną, wyrażoną w art. 25 zm.P.b., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Również samo zamierzenie budowlane, jako realizowane na podstawie zgłoszenia z 2017 r., podlega ocenie w kontekście przepisów dotychczasowych, co wynika z art. 27 ust. 1 pkt 2 zm.P.b. Te ogólne zasady doznają jednak istotnego wyjątku. Mianowicie art. 28 pkt 1 lit. a zm.P.b. stanowi, że do spraw, o których mowa w art. 25-27, stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu nadanym zm.P.b. Oznacza to, że ustawodawca wyłączył definicję istotnego odstępstwa od zasady stosowania przepisów dotychczasowych, nakazując ocenę tego zagadnienia według nowych kryteriów. W świetle tej szczególnej regulacji, stanowisko Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że kwalifikacja ewentualnych odstępstw powinna być dokonana na podstawie art. 36a ust. 5 P.b. w nowym brzmieniu, należy uznać za prawidłowe (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji, umarzając postępowanie, naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Inspektor w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentuje, że skoro sama sieć kanalizacji deszczowej została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, a nawiezienie ziemi nie doprowadziło do powstania budowli ziemnej, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Stanowisko to opiera się na błędnym i zbyt wąskim rozumieniu pojęcia robót budowlanych oraz zakresu kompetencji organów nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ nadzoru budowlanego, kontrolując realizację określonego zamierzenia, nie może ograniczać swojej analizy wyłącznie do tego, co zostało wprost objęte zgłoszeniem, ignorując inne, funkcjonalnie powiązane działania inwestora. Jak trafnie podnosi skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, rolą organów nadzoru budowlanego jest badanie legalności całokształtu działań podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków i dokumentacja fotograficzna, wskazuje, że nawiezienie ziemi przez wykonawcę, firmę F. sp. z o.o., nastąpiło w trakcie i w bezpośrednim związku z budową kanalizacji deszczowej. Logika i doświadczenie życiowe nakazują przyjąć, że działanie to nie było przypadkowe, lecz miało na celu dostosowanie poziomu terenu do rzędnych przewidzianych w projekcie, co było warunkiem koniecznym dla prawidłowego, w ocenie wykonawcy, osadzenia sieci. W takiej sytuacji nie można, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, traktować nawiezienia ziemi jako odrębnego, niezwiązanego z inwestycją zdarzenia, które miałoby podlegać ocenie w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Było to zapewne działanie stanowiące integralną część robót budowlanych zmierzających do realizacji obiektu budowlanego, jakim jest sieć kanalizacji deszczowej.
W konsekwencji, skoro nawiezienie ziemi stanowiło element robót budowlanych, to cały kompleks tych działań powinien podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego pod kątem ewentualnego istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub przepisów, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Wojewódzki Inspektor podnosi, że Sąd nie wykazał, na czym konkretnie miałoby polegać istotne odstępstwo. Tymczasem Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że realizacja robót budowlanych w zakresie szerszym niż przewidziany w projekcie (to jest obejmującym nie tylko wykonanie sieci, ale i podwyższenie terenu), które doprowadziło do zmiany naturalnego spływu wód i negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, może wypełniać przesłanki istotnego odstępstwa. W szczególności należy tu rozważyć zastosowanie art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., który za istotne odstępstwo uznaje zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, polegające na zwiększeniu obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Skoro skutkiem całości zrealizowanych robót jest zalewanie działek sąsiednich, to doszło właśnie do zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji. Organy nadzoru budowlanego, odmawiając badania tej kwestii, uchyliły się od swoich ustawowych obowiązków.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błąd w rozumowaniu Wojewódzkiego Inspektora wynika z konsekwentnie prezentowanego przez niego założenia, że rola nadzoru budowlanego w tej sprawie mogła się ograniczyć do sprawdzenia zgodności z projektem budowlanym stricte rozumianego "obiektu budowlanego", czyli uwidocznionych w projekcie elementów zaprojektowanej kanalizacji deszczowej, z pominięciem całego spektrum robót, które – jak zdaje się wynikać z materiału dowodowego – zostały zrealizowane przez wykonawcę i to w bezpośrednim związku z wykonaniem tej kanalizacji, a polegających na nawiezieniu mas ziemi w celu osiągnięcia odpowiednich rzędnych terenu dla jej osadzenia. Nie chodzi więc o to, czy samo nawiezienie mas ziemi skutkowało powstaniem budowli, ale o to, że wedle poczynionych ustaleń nawiezienie mas ziemi, najpewniej, było bezpośrednio związane z prowadzonymi robotami budowlanymi, których celem była realizacja kanalizacji deszczowej.
W niniejszej sprawie, całościowy efekt robót budowlanych powinien być oceniony także przez pryzmat § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej "r.w.t."), który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organy nie mogą unikać tej oceny, twierdząc, że skutek ten wywołało jedynie nawiezienie ziemi, a nie sama kanalizacja. Skoro oba te elementy były ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowiły faktycznie jeden proces budowlany, to ich łączny efekt może podlegać reżimowi Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie zatem wytknął organom naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy, odmawiając przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, z góry założyły, że kwestia podwyższenia terenu nie ma znaczenia dla sprawy, co było założeniem błędnym. Prawidłowo przeprowadzona ocena prawna wymagała kompleksowej weryfikacji zrealizowanych prac, w tym wyjaśnienia, czy nawiezienie ziemi było konieczne dla dostosowania terenu do rzędnych z projektu, jaki był rzeczywisty zakres podniesienia terenu i czy w efekcie końcowym nie doszło do naruszenia przepisów, w szczególności § 29 r.w.t. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organy mogłyby rozważyć, czy i jakie środki w ramach postępowania naprawczego (art. 51 P.b.) należy zastosować. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., przy z góry przyjętym założeniu, że nawiezienie mas ziemi na działki objęte inwestycją uchyla się kontroli nadzoru budowlanego, było zatem nieuprawnione.
Na koniec należy odnieść się do szerszego kontekstu sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do problematyki nawiezienia ziemi na działki toczą się lub toczyły odrębne postępowania administracyjne, w tym w sprawie naruszenia stosunków wodnych prowadzone przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, czy nakazu usunięcia nawiezionej ziemi kwalifikowanej jako odpad. Okoliczność ta nie tylko nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku przeprowadzenia własnego postępowania zgodnie z ich kompetencjami, ale wręcz potęguje potrzebę kompleksowej i rzetelnej oceny prawnej zaistniałego stanu rzeczy. Precyzyjne ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie spornych robót, pozwolą na koordynację działań organów administracji. Ewentualne przyszłe rozstrzygnięcia w tamtych sprawach mogą z kolei wpłynąć na zakres ewentualnych obowiązków nakładanych przez nadzór budowlany. Ten wzajemny wpływ różnych postępowań nie uzasadnia jednak bierności organów nadzoru budowlanego, lecz przeciwnie – wymaga od nich podjęcia wnikliwych działań wyjaśniających, do czego trafnie zobowiązał je Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy nadzoru budowlanego dokonały nieprawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, bezzasadnie rozdzielając funkcjonalnie powiązane ze sobą roboty budowlane, co doprowadziło do naruszenia przepisów procedury i przedwczesnego umorzenia postępowania. Zaistniały na gruncie stan rzeczy wymaga kompleksowej weryfikacji i oceny ze strony organów nadzoru budowlanego, stosownie do wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie poniósł on kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym w związku ze złożeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź ta nie została bowiem sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.