Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 14/17

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 14/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Świstak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1367/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-05-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 59 ust. 1 art. 60 art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. oraz G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1367/15 w sprawie ze skargi A.S.i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1367/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] lutego 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [.]października 2014 r. Prezydent Miasta [..], działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku G. G. z dnia 9 maja 2014 r. orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z budową przyłączy do infrastruktury technicznej i budową szczelnego zbiornika na wody opadowe, na działce o nr ewidencyjnym [..] w obrębie [...], położonej przy ul. F. na terenie [..].
Po rozpatrzeniu odwołania M. i A. S., J. i R. W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[..]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] zaskarżoną decyzją orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę i nie przekraczają parametrów zabudowy znajdujących się w obszarze analizowanym. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p). W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja, tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej w rejonie.
Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (podstawa do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji) i art. 107 § 3 k.p.a. (wymogi wobec uzasadnienia decyzji). Z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zasadnie podniosło, że ma obowiązek przeanalizować sprawę od nowa w całości i prawidłowo zacytowało przepisy prawa materialnego istotne w przedmiotowej sprawie. Jednak w rzeczywistości nie zrealizowało zasady dwuinstancyjności oraz zasady przekonywania, a w konsekwencji i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem ograniczyło się do wniosku, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, natomiast zarzuty odwołań bezzasadne. Nie wyjaśniło wątpliwości skarżących dotyczących istotnych wskaźników dotyczących nowej zabudowy, wskazywanych już na etapie postępowania administracyjnego. Kolegium ograniczyło się do ogólnej oceny, że kwestionowane wskaźniki zostały ustalone na zasadzie odstępstwa, dla każdego z nich w analizie, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, wskazano uzasadnienie, a ustalone parametry nie przekraczają parametrów zabudowy znajdujących się w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie odpowiada standardom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a. i zasadzie przekonywania. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania, co w świetle budzi w sprawie istotne wątpliwości.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł G. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez braki uzasadnienia wyroku uniemożliwiające ustalenie z jakich przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w zakresie, w jakim Sąd I instancji zarzuca naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez całkowity brak uzasadnienia. Zarzucane naruszenie nie pozwala na pełne dokonanie kontroli instancyjnej wyroku, co uzasadnia wniosek, iż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo braku takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem skarga powinna być oddalona.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zasadę dwuinstancyjności i w konsekwencji uznanie, że Kolegium ograniczyło się do kontroli zaskarżonej decyzji bez ponownego rozpoznania sprawy w całości,
II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez uznanie, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zasadę przekonywania i nie wyjaśniło stronom przesłanek, jakimi kierowało się przy załatwieniu sprawy,
III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada standardom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a. i zasadzie przekonywania.
Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, G. G. poparł ją w całości.
Pismem procesowym z dnia 21 listopada 2018 r. M. i A. S. wnieśli o oddalenie skarg kasacyjnych powołując się na dotąd podnoszone w sprawie argumenty.
Występujący na rozprawie uczestnik postępowania R. W. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych jako niezasadnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżących kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 1 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] ze względu na naruszenie przepisów art. 11, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścić się miał organ odwoławczy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analiza treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd I instancji wyraźnie wskazuje, iż dla uchylenia przez tenże Sąd zaskarżonej decyzji ze względu na niekwalifikowane naruszenie przepisów postępowania (to jest inne niż stanowiące przesłankę wznowienia postępowania), koniecznym jest nie tylko stwierdzenie, że orzekający w sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazanie, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero takie wykazanie zarówno naruszeń przepisów postępowania przez organ, jak i ich wpływu na wynik sprawy stanowić będzie bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 141 § 1 4 P.p.s.a.
Tak określonym wymogom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sprostał, albowiem w uzasadnieniu swojego wyroku w ogóle nie wskazał na czym polegać by miało naruszenie przez SKO w [..] art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz co szczególnie istotne nie wykazał, stwierdzone uchybienie organu odwoławczego polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu i bliżej nieokreślonych innych okoliczności spornych w sprawie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analogicznie Sąd I instancji nie wykazał także jaki potencjalny istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia mogły mieć przypisane organowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Za wykazanie przez WSA w Warszawie potencjalnie istotnego wpływu na wynik sprawy uchybień proceduralnych przypisanych SKO w [..] nie mogą być uznane ogólnikowe i nie odniesione do realiów konkretnego postępowania stwierdzenia, że naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, czy też, iż nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji.
Tego rodzaju ogólniki mogą być bowiem umieszczone w uzasadnieniu dowolnego wyroku Sądu i nie wskazują by Sąd ten wnikliwie zbadał prawidłowość rozstrzygnięcia w poddanej jego kontroli konkretnej sprawie administracyjnej.
W szczególności Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skargi, kwestionujących kontynuowanie przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy występujących w obszarze analizowanym, jak też nie podjął nawet próby oceny trafności podnoszonych w skardze w ślad za odwołaniem zarzutów dotyczących wadliwości sposobu określenia parametrów planowanej zabudowy oraz prawidłowości sporządzonej w sprawie i stanowiącej w niej zasadniczy dowód analizy architektoniczno-urbanistycznej. Powyższe jest tym bardziej rażące, że wyniki tej analizy stanowiły przecież załącznik do decyzji organu I instancji (a więc zostały włączone w zakres jego władczego rozstrzygnięcia), a nadto wprost do tychże wyników odnosiło się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO w [..].
Zarzuty Sądu I instancji pod adresem uzasadnienia decyzji SKO w [..], które sprowadzają się co dom zasady do zakwestionowania jakości uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie uwzględniają w ogóle okoliczności, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a nie dokonuje jedynie oceny zaskarżonej decyzji, co oznacza, iż nawet w razie lakoniczności, czy też niepełności uzasadnienia kontrolowanego aktu musi on zweryfikować jego zgodność z prawem w oparciu o całość materiałów z akt sprawy.
W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że WSA w Warszawie nie mógł się ograniczyć w rozpoznaniu sprawy jedynie do dokonania kontroli uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, lecz winien to uzasadnienie i stawiane w nim tezy (co do spełniania przez analizę architektoniczno-urbanistyczną wszelkich wymogów prawnych oraz tego, że wynika, z niej, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym, a parametry i wskaźniki planowej inwestycji zostały ustalone zgodnie z tą analizą na zasadzie odstępstwa i nie przekraczają parametrów zabudowy w obszarze analizowanym) odnieść do treści analizy oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji, czego jednakże nie uczynił.
Stąd też wobec trafności złożonych skarg kasacyjnych należało je uwzględnić, a zaskarżony wyrok uchylić jako wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdyby bowiem Sąd I instancji dokonał rzetelnej analizy uchybień procesowych zarzuconych decyzji organu II instancji, to mógłby (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia) dojść do wniosku, że nie uzasadniają one uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Jednocześnie zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.
Rozpoznając skargę M. S. i A. S. stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") było niezbędne z uwagi na brak na tym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r." lub "rozporządzenie wykonawcze").
Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że choć prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy podlega ochronie prawnej, to jednocześnie nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 – dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy to sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 936/12 oraz w Krakowie z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 649/17 - dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji, a obszar analizowany wyznaczony został w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki [..] przylegającej do ul. F., z której odbywa się główny wjazd na teren objęty planowanym zamierzeniem.
Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna zrealizowana została wyjątkowo wnikliwie rzetelnie, na mapie odpowiadającej wymogom prawa oraz zawiera informacje dotyczące wszystkich istotnych parametrów istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym, co oznacza, że mogła ona stanowić podstawę orzekania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze wskazać należy, iż nie stanowi o wadliwości części graficznej analizy okoliczność, że na mapie, na której ją sporządzono nie uwidoczniono istniejących na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy drzew. Jak trafnie wskazano bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zagadnienia związane z dopuszczalnością ewentualnego usunięcia porastających działkę inwestycyjną drzew nie są rozstrzygane w postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Dalej zauważyć należy, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można nadto uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Przenosząc powyższe rozważania zauważyć należy, iż w obszarze analizowanym licznie występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i zabudowa o funkcjach handlowo-usługowych, przy czym ta ostatnia funkcja zlokalizowana jest tak w parterach budynków, w tym co przyznają sami skarżący na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. F., jak i osobnych obiektach.
Powyższe oznacza, iż prawidłowa była konstatacja organu II instancji co do spełniania przez planowaną inwestycję wymogów kontynuacji funkcji zabudowy.
Oceny tej w żadnym razie nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, iż w obszarze analizowanym znajduje się także zabudowa w postaci domów mieszkalnych jednorodzinnych, albowiem zlokalizowanie w planowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym jako funkcji uzupełniającej usług w żaden sposób nie koliduje z występowaniem w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i nie godzi w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.
Bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki funkcji zabudowy pozostają pozostałe podnoszone w tym zakresie w skardze argumenty, w tym negatywna ocena sposobu wykorzystywania lokali usługowych zlokalizowanych w budynku przy ul. F. i rzekomy brak zgody mieszkańców budynków sąsiednich na zlokalizowanie planowanej inwestycji.
Podsumowując ta cześć rozważań stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy to generalna odmowa ustalenia dla działki nr [.] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze stanowiłaby naruszenie prawa własności przedmiotowej działki.
Nietrafne okazały się także zarzuty skarżących dotyczące wadliwego ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w decyzji organu I instancji wskazano, że parametr ten ustala się zgodnie z załącznikiem nr 1, w odległości 11 metrów od linii rozgraniczającej.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3), przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).
Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji.
Użycie zwrotu "przedłużenie" prowadzi nadto do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.
Za działki sąsiednie uznać zatem należy w realiach niniejszej sprawy działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy i wjazd na które odbywa się z tej samej drogi publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I instancji linia zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczona została zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, to jest jako geometryczne przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [..] i [..]. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyznaczenie linii zabudowy nie odbyło się wyłącznie w oparciu o położenie budynku na działce nr [..], lecz nawiązuje także do posadowienia zabudowy, na drugiej z działek bezpośrednio sąsiadujących, to jest na działce nr [..]. Podkreślić przy tym należy, iż to właśnie wykreślony w załączniku graficznym nr 1 do decyzji przebieg linii zabudowy ma w sprawie charakter wiążący.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w tym zakresie w skardze wskazać należy, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem odwołuje się ona do przeznaczenia terenów w planie miejscowym oraz wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania, co ma kluczowe znaczenie dla treści planu oraz do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określającego obligatoryjne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy kontrolowane postępowanie nie dotyczyło uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonej działki gruntu, w której to decyzji nie ustala się władczo linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.
Również podnoszona w skardze okoliczność, iż linia rozgraniczająca ul. F. od nieruchomości przy niej położonych pod numerami [..] i [..] (to jest działek gruntu [..] i [..]), a leżących po obu stronach planowanej inwestycji nie stanowi linii prostej lecz przebiega uskokiem nie pozwala na uznanie wyznaczonej w kontrolowanej decyzji linii za budowy za określoną wadliwie.
Zauważyć bowiem należy, iż opisywana w skardze sytuacja faktyczna jest specyficzna i nie odpowiada wprost regulacji zawartej w § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, które odnosi się okoliczności, gdy uskok tworzy lina zabudowy na działkach sąsiednich, a nie gdy - jak w niniejszej sprawie budynki na tychże działkach zlokalizowane są wzdłuż tej samej linii, a uskok tworzą granice pomiędzy poszczególnymi działkami budowlanymi, a działką, na której zlokalizowana jest droga publiczna, co skutkuje rożnymi odległościami poszczególnych budynków względem frontowych granic działek, przy jednoczesnym usytuowaniu ich wzdłuż tej samej linii.
Biorąc pod uwagę tę specyfikę sprawy przypomnieć trzeba, iż jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.
Powyższe oznacza, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, względnie bardzo utrudnione, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu mogłoby w niektórych sytuacjach prowadzić do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W takim wypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym.
Powyższym wymogom linia zabudowy wyznaczona w kontrolowanej decyzji niewątpliwie odpowiada i nie ma tu istotnego znaczenia okoliczność, że istnieje różnica w odległościach istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od granicy działki drogowej, albowiem takie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego analizowanego obszaru, co wprost wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej.
Przytoczyć w tym miejscu trzeba w całości aprobowaną przez orzekający w sprawie Sąd tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2010 r., II OSK 1311/09 (dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, a taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.
Jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie ma nadto błędne umieszczenie w wynikach analizy zapisu o wyznaczeniu linii zabudowy od strony ul. R. Uchybienie to ma bowiem charakter oczywistej i nieistotnej omyłki pisarskiej, zaś z treści zarówno części opisowej, jak i graficznej analizy, jak i sformułowania samej decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny wynika, że linia zabudowy wyznaczana jest od strony ul. F. i ten właśnie parametr był badany w toku postępowania.
Nie okazał się także trafny zarzut, iż decyzją o ustaleniu warunków zabudowy objęto całą działkę nr [..], mimo, że jest to działka rolna i leśna.
Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zagadnienia związane z wymogiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), w tym w szczególności jej art. 7 ust. 1 stanowiący, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:
- gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,
- gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,
- pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
Stąd też wobec ustalenia, że teren działki nr [..] nie obejmuje gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, ani też gruntów leśnych za prawidłowe uznać należy stanowisko SKO w [..], iż wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zostały spełnione i to mimo braku przedstawienia przez organ w uzasadnieniu argumentów na jego poparcie.
Oczywiście nieprawdziwe jest przy tym zawarte w skardze stwierdzenie, że [..] wskazał, iż przed uzyskanie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W pkt 5 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji znajduje się bowiem zapis o treści "Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest konieczności uzyskania wyżej wymienionych zgód.". W decyzji tej znajduje się także zapis, iż na teren planowanej inwestycji składają się wg ewidencji gruntów grunty orne RV o powierzchni 2696 m2 i tereny mieszkaniowe B o pow. 464 m2, które to ustalenie faktyczne nie było przez skarżących na żadnym etapie postępowania kwestionowane.
Prawidłowo także w decyzji z dnia [..] października 2014 r. ustalono parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wykonawczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, (ust. 2).
W kontrolowanej sprawie w analizie architektoniczno-urbanistycznej ustalono zarówno średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynoszący 27,10%, jak i przedstawiono i uargumentowano powody, dla których dla planowanej konkretnej inwestycji zasadnym jest wyznaczenie tego wskaźnika w innej wysokości. Aczkolwiek wywodów tych nie powtórzono w uzasadnieniach tak decyzji organu I jak i II instancji, to nie ma przy tym wątpliwości jakie motywy kierowały w tym zakresie organami, albowiem wyimka to wprost ze stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji wyników analizy. Argumentacja uzasadniająca przyjęcie powyższego wskaźnika w wyższym niż średnia w obszarze analizowanym wymiarze zawarta w wynikach analizy zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie, albowiem odnosi się do parametrów zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, w tym do zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji.
Nie jest przy tym trafny argument strony skarżącej, iż narusza oprawo wyrażenie zgody na zabudowę o takiej intensywności z pominięciem utwardzenia terenu. Wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się bowiem wyłącznie do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i nie może być wiązany z kwestią utwardzenia terenu, nie stanowiącego jednakże jego zabudowy.
Analogicznie wskaźnika intensywności zabudowy nie można - jak czyni to strona skarżąca - wiązać z parametrem jakim jest minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni terenu. Pierwszy z wskazanych wyżej wskaźników zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się bowiem jako wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zaś przez teren biologicznie czynny zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozumieć należy teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.
Argumentacja strony skarżącej odnośnie tego zagadnienia opiera się nadto na błędnym odczytaniu treści decyzji organu I instancji. W decyzji tej nie ma bowiem kwestionowanego przez skarżących ustalenia, że na przedmiotowej działce brak jest płytkich wód gruntowych, lecz znajduje się jedynie zapis o charakterze warunkowym, iż w przypadku dogodnych warunków gruntowych (brak płytkich wód gruntowych i występowanie przepuszczalnego gruntu) dopuszcza się powierzchniowe odprowadzanie wód opadowych na własną działkę. Jednocześnie jako zasadniczy sposób zagospodarowania wód opadowych przewiduje się odprowadzanie ich do szczelnego zbiornika objętego pozwoleniem na budowę o pojemności wynikającej z bilansu wód opadowych dotyczącego terenu zabudowy i terenu utwardzonego łącznie. Ustalenia powyższe organ uzupełnił nadto o nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji dotyczącej bilansu wód opadowych oraz badania gruntu. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu umieścił zatem postanowienia zabezpieczające przed wystąpieniem negatywnych skutków o jakich mowa w pkt 5 uzasadnienia skargi. Zagadnienie to zostało zatem zbadane i rozstrzygnięte w toku postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie znalazło to wyrazu w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu II instancji.
Za prawidłowe uznać także należy zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygnięcia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości budynku w głównej kalenicy i geometrii dachu.
Z treści analizy wynika bowiem, że jej autor - wbrew zarzutom odwołania i skargi - odróżnia parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalany w oparciu o regulacje § 7 rozporządzenia wykonawczego od wysokości całkowitej budynku, która ustalana jest w oparciu o § 8 tegoż rozporządzenia, stanowiący, że geometrię dachu, obejmującą między innymi wysokość głównej kalenicy (co odpowiada całkowitej wysokości budynku o dachu skośnym), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Odnośnie tych dwóch parametrów rozpatrywanych - co należy podkreślić - odrębnie, analizę oparto na informacjach dotyczących całości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (patrz kolumny 7 i 8 tabelarycznego zestawienia gabarytów zabudowy - k. 122 akt organu I instancji), a następnie wskazano przesłanki, dla których odstąpiono w tym zakresie od przyjęcia parametrów średnich dla obszaru analizowanego oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występującego na działkach sąsiednich względem planowanej inwestycji.
W tym zakresie autor analizy wskazał, że wobec występowania w obszarze analizowanym różnorodnej zabudowy ustalając te parametry nawiązano do parametrów budynków mieszkalnych wielorodzinnych. i co za tym idzie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, czy też jak skrótowo określił to organ II instancji na zasadzie odstępstwa.
Zasadności takiego określenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki skarżący skutecznie nie zakwestionowali Jakiejkolwiek wadliwości tych ustaleń nie dopatrzył się także działający z urzędu Sąd..
Prawidłowo ustalono wreszcie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametr szerokości elewacji frontowej. Z analizy wynika bowiem jaka jest średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym, jakie wielkości występują na poszczególnych działkach i z jakich powodów w niniejszej sprawie parametr ten ustalono nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, lecz wyznaczono inną szerokość. Rozstrzygnięcie, iż szerokość elewacji frontowej wynosić ma 25 m z tolerancją 20%, oznacza, że maksymalna szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyniesie 30 m. Podkreślić należy, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zarówno o takiej, jak i znacznie większej szerokości elewacji frontowej, przy czym dla obiektów podobnych, to jest budynków mieszkalnych wielorodzinnych średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 42,5 m.
Podkreślić należy, iż takie ustalenie szerokości elewacji nie skutkuje - wbrew twierdzeniom skarżących - tym, że przedmiotowa działka zostanie zabudowana w całości, a nie jedynie w 43%. Wskaźniki szerokości elewacji frontowej i intensywności zabudowy są bowiem od siebie niezależne i oba będą musiały zostać dotrzymane w ewentualnym projekcie budowlanym.
Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie strony skarżącej, iż taki sposób określenia warunków zabudowy uniemożliwi ustalenie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Niezrozumiały jest także zarzut, iż organ I instancji nie wskazał długości i szerokości działki na jakiej inwestor chce posadowić budynek mieszkalny wielorodzinny, w sytuacji gdy sami skarżący przyznają, że na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wykreślono linią ciągłą i literami A-B-C-D-A linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Na powyższej mapie stanowiącej przecież integralną część decyzji znajdują się odpowiednie oznaczenia w postaci zielonej linii ciągłej opisanej jako linia rozgraniczająca teren inwestycji.
Nietrafny okazał się także zarzut podniesiony w pkt 9 skargi, albowiem jak wynika z akt sprawy inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odpowiednie oświadczenie [..] S.A. o możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę w oparciu o istniejący w ul. Fabrycznej przewód wodociągowy.
Bez znaczenia prawnego pozostają w tym zakresie podnoszone w skardze okoliczności związane ze sfinansowaniem budowy powyższego wodociągu przez mieszkańców, skoro, co również wskazuje się w skardze, został on następnie przekazany gestorowi sieci wodociągowej. Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. W takiej sytuacji gmina lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne staje się zatem właścicielem (nabywcą) urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przekazanych odpłatnie przez osoby, które je wybudowały.
Za gołosłowne uznać także należy twierdzenia skarżących jakoby zagwarantowana ilość dostarczanej wody obliczona wg przeciętnych norm zużycia dla 170 mieszkańców była niewystarczająca dla zapewnienia zaopatrzenia w wodę inwestycji obejmującej 70 do 80 lokali mieszkalnych. Z kontrolowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wynika bowiem jaka będzie ostatecznie ilość lokali mieszkalnych w budynku.
Prawidłowo także w kontrolowanej decyzji ustalono wymogi dotyczące miejsc postojowych poprzez wskazanie na konieczność zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie ze wskaźnikiem 1,5 na lokal mieszkalny oraz na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług.
Przypomnieć bowiem trzeba , że zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Powyższy przepis nie stanowi jednakże podstawy działania organu ustalającego warunki zabudowy, lecz organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego podanie o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.
Powyższe oznacza, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy określić jedynie wymagania dotyczące liczby stanowisk postojowych, zaś szczegółowe ustalenie tej wielkości, w tym z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, nastąpić może dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Wynika to z samego charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która odnosi się do stwierdzenia, czy dane zamierzenie jest możliwe w planowanym miejscu, ze względu na istniejący w tym miejscu ład przestrzenny. Decyzja ta nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie określa szczegółowych rozwiązań planowanej inwestycji. Z tego charakteru i zakresu rozstrzygnięć zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego nie przesądza się chociażby o ilości lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym, czy też o ilości i wielkości poszczególnych lokali użytkowych. Wobec określenia w § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie) jedynie minimalnej wielkości pomieszczeń w mieszkaniu w budynku wielorodzinnym oraz braku w polskim systemie prawnym regulacji dotyczących maksymalnej wielkości mieszkań, nie sposób bowiem jedynie w oparciu o wiedzę o dopuszczonej intensywności zabudowy (który to wskaźnik ustalany jest nadto jedynie maksymalny) i wysokości budynku wielorodzinnego ustalić ilości mieszkań jaka w nim ewentualnie może powstać.
Co za tym idzie w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze nie sposób ustalić już na etapie decyzji lokalizacyjnej bezwzględnej liczby koniecznych miejsc parkingowych i racjonalne jest ustalenie jedynie wymaganych wskaźników pozwalających na jednoznaczne ustalenie tej liczby w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nieskutecznym okazał się wreszcie podniesiony w pkt 11 skargi zarzut błędu w ustaleniach faktycznych co do istniejącego stanu terenu inwestycji, w tym braku występowania na tym terenie wskazanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji drogi wewnętrznej, albowiem skarżący nie wskazali jaki wpływ ewentualne odmienne ustalenie tej okoliczności mogłoby mieć na treść rozstrzygnięcia, a jednocześnie wpływu tego nie dopatrzył się działający z urzędu Sąd.
Podsumowując stwierdzić należy, iż skarga M. S. i A. S. nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadały prawu. Oceny tej nie może zmienić niewątpliwa lakoniczność uzasadnień obu wskazanych wyżej decyzji, w tym w szczególności decyzji organu odwoławczego i brak szczegółowego odniesienia się w niej do argumentacji podniesionej w odwołaniu, albowiem uchybienia powyższe, choć mogłyby być kwalifikowane jako naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a., to jednak jak wykazano powyżej nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zwz. art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skarg kasacyjnych. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.