II OSK 1397/23

II OSK 1397/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1749/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-03-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 4 pkt 4, art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. sp.k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1749/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. sp.k. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 października 2022 r. nr IFXIV.7840.6.45.2022 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia realizacji robót budowalnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. II SA/Gl 1749/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. sp. z o.o. sp.k. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 października 2022 r. nr IFXIV.7840.6.45.2022 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia realizacji robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu działki budowlanej - noszącym znamiona budowy ciągu pieszo-jezdnego - na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. W., działka nr [...] obręb S., objętych zgłoszeniem z dnia 4 lipca 2022 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. sp. z o.o. sp.k. w K. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2023r. poz. 682 - zwanej dalej: p.b.) w związku z § 3 ust. 3 lit. a) ustaleń obowiązującej uchwały nr XXII/253/99 Rady Miejskiej Bielska- Białej z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami Bohaterów Monte Cassino, Warszawską, Okrężną oraz Ośrodkiem Badawczo Rozwojowym Samochodów Małolitrażowych "Bosmal" - zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 15 lutego 2000 r. Nr 5 poz. 68 (zwanej dalej: m.p.z.p.), polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że zaprojektowanie utwardzenia w terenie 4 ZP o docelowym przeznaczeniu - zieleń parkowa, jest podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia i stwierdzenia, że cyt.: wg WSA "inwestycja naruszałaby ustalenia m.p.z.p.", w przypadku gdy wymóg realizacji ustaleń zawartych w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu na lata 1997-2006 utracił aktualność,
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., w związku z definicją w art. 3 pkt 9) p.b. oraz z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) oraz w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaprojektowane utwardzenie jest ciągiem pieszo-jezdnym a nawet, że "odpowiada budowie pasa drogowego" i jest podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia i stwierdzenia, że wymaga pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedmiotowe utwardzenie niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 4 pkt 4) p.b. i nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę;
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 29 ust. 4 pkt 4) p.b. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na odebraniu skarżącym uprawnienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez zgłoszenia robót budowlanych, która nie uwzględnia przytoczonego w odwołaniu korzystnego dla skarżących ugruntowanego orzecznictwa w zakresie interpretacji "utwardzenia" nie budzącego wątpliwości co do treści normy prawnej i pomimo tego rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącej;
4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 503 zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2409 - zwanej dalej: u.o.g.r.l.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka, na której planowane jest przedmiotowe utwardzenie nie spełnia wymagań definicji działki budowlanej, mimo, że w sprawie bezsprzecznie spełnione są wymagania art. 29 ust. 4 pkt 4) p.b. (tj. jest utwardzenie wykonywane na działce budowlanej nie stanowi odrębnej budowli) oraz działka objęta zgłoszeniem jest działką budowlaną jako wyłączona z produkcji leśnej, gdyż wobec jej objęcia ustaleniami m.p.z.p. dokonana została zmiana przeznaczenia na docelowe - zieleń parkowa.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z. art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. i art. 29 ust. 4 pkt 4) p.b. oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo błędnej wykładni przez organ II instancji normy prawnej wynikającej z przywołanych przepisów prawa materialnego,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z. art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w związku z § 3 ust. 3 lit a) ustaleń obowiązującego m.p.z.p. oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo błędnej wykładni przez organ II instancji normy prawnej wynikającej z przywołanych przepisów prawa materialnego,
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, w postaci błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którego prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że przedmiotowe utwardzenie niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 4 pkt 4) p.b. i nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę,
4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w postaci braku rozważenia i ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że z rysunku ani treści m.p.z.p. nie wynika, by w terenie opisanym w § 3 ust. 3 lit a) m.p.z.p. obowiązywał zakaz budowy urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów liniowych, również z interpretacji Prezydenta Miasta Bielska-Białej w piśmie z dnia 30 września 2021r. potwierdzono, że zagospodarowanie terenów 2ZP, 3ZP, 4ZP oraz 5ZP powinno być zgodne z ustalonymi w planie przeznaczeniem terenu oraz przepisami odrębnymi, potwierdzono również, że przepis § 3 pkt 3 lit a) z uwagi na fakt, iż Uproszczony Plan Urządzenia Lasu na lata 1997-2006 nie obowiązuje, jest obecnie bezprzedmiotowy. Ustalone w m.p.z.p. przeznaczenie terenu - zieleń parkowa nie zakazuje na tym terenie urządzenia ścieżek, przejść, placów itp. obiektów i urządzeń towarzyszących zieleni parkowej. Plan nie definiuje pojęcia zieleni parkowej, zatem posiłkując się definicją terenów zieleni zawartą w art. 5 pkt 21) ustawy o ochronie przyrody utwardzenie powierzchni gruntu nawet noszące znamiona ciągu pieszo-jezdnego występujące na terenie zieleni parkowej nie narusza ustaleń m.p.z.p. i jest zgodne z przeznaczeniem terenu i docelową jego funkcją.
Różnic pomiędzy utwardzeniem, drogą, czy ciągiem pieszo-jezdnym Sąd I instancji nie dostrzegł i nie odniósł do rozpatrywanej sprawy, co powinien był uczynić.
W ocenie skarżącej normę prawną wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. w związku z § 3 ust. 3 lit a) ustaleń m.p.z.p. oraz art. 64 Konstytucji RP, należy interpretować w ten sposób, że adresatem obowiązków nakładanych na podstawie art. 28 Prawa budowlanego może być tylko taki podmiot, którego sprzeczne z prawem, a więc nielegalne działania spowodowały naruszenie ustaleń m.p.z.p.
Projektowane utwardzenie może stanowić funkcję ciągu pieszo-jezdnego, na którym jest umożliwiony postój pojazdów, więc równie dobrze może być miejscami postojowymi do 10 stanowisk, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. Pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga także budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b.), chyba że są one sytuowane na obszarze Natura 2000.
Nieuzasadnione jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powielone przez WSA stanowisko Wojewody Śląskiego, że "proponowane rozwiązanie odpowiada budowie pasa drogowego i wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest utwardzeniem gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4, lecz budową drogi (...)". Wojewoda, a za nim WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zauważają różnicy pomiędzy utwardzeniem terenu, które stanowić ma dojście i dojazd (ciąg pieszo-jezdny) do terenów leśnych położonych po obu stronach przedmiotowego utwardzenia, a drogą. Zupełnie sprzecznym z przepisami prawa jest stwierdzenie, że proponowane rozwiązanie utwardzenie terenu jest budową drogi, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa.
Inwestor podał, że sprawdził przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod kątem utwardzenia terenu, pamiętał o wymaganym odrolnieniu działki w myśl art. 11 u.o.g.r.l. a zgłoszenia dokonał, by mieć pewność, że utwardzenie powierzchni gruntu działki budowlanej nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i otrzyma pismo o tym informujące od organu, wobec kwestii samego "utwardzenia terenu" i kwalifikacji danych robót budowlanych, gdyż brak jest bowiem ustawowej definicji utwardzenia terenu. Objęcie ustaleniami m.p.z.p. części działki nr [...] o użytku LsIII przesądziło o zmianie jej przeznaczenia z ówczesnego użytkowania (cele leśne) na opisane w § 3 ust. 3 ustaleń obowiązującego m.p.z.p. Ustalenie docelowego przeznaczenia przesądziło o tym, że działki stały się działkami budowlanymi i utraciły dotychczasowe przeznaczenie jako działek leśnych - zostały przeznaczone na zieleń parkową, czyli docelowo nie na las zatem działki objęte m.p.z.p. są budowlane a nie są leśne.
Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., co zostało przez błędną wykładnię rażąco naruszone poprzez uznanie przez WSA, że wyłączona działka [...] we wnioskowanej do utwardzenia wyłączonej części nie stała się działką budowlaną.
Działka nr [...] obr. S. w B. jest w całości objęta ustaleniami m.p.z.p. zatem w całości stanowi ona działkę budowlaną. Zgłoszenie jest kompletne i dotyczy budowy obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4) p.b..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poprzez liczne zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych strona kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że proponowane przez inwestora rozwiązanie odpowiada budowie pasa drogowego i nie jest utwardzeniem gruntu lecz budową drogi, na realizację której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w dodatku jest niezgodne z przepisami m.p.z.p..
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są bardzo rozbudowane. Niezbędne jest więc odniesienie się do nich w sposób systematyczny, najpierw do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a następnie do zarzutów o charakterze procesowym.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego przesądza, że w szczególnym przypadku, jakim jest wykonywanie robót budowlanych polegających na "utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych" nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego.
Pojęcie "działka budowlana" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, jej definicje można znaleźć w art. 2 pkt 12 ustawy u.p.z.p. W świetle definicji zawartej w tej ustawie należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jeśli więc szczegółowe postanowienie planu zagospodarowania dopuszcza na danym terenie określonego rodzaju zabudowę, to działka taka działką budowlaną w rozumieniu przepisów planistycznych.
Działka nr [...] obręb S., na której inwestor planuje realizację ww. zamierzenia objęta została postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami Bohaterów Monte Cassino, Warszawską, Okrężną oraz Ośrodkiem Badawczo Rozwojowym Samochodów Małolitrażowych "Bosmal" przyjętego uchwałą nr XXII/253/99 Rady Miejskiej Bielska- Białej z dnia 21 grudnia 1999 r.
Znajduje się na obszarze oznaczony symbolem 29_4ZP przeznaczonym pod zieleń parkową. Uregulowania planu dla tego terenu są bardzo lakoniczne. Jedynie w § 3 ust. 3 wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2ZP, 3ZP, 4ZP, oraz 5ZP ustala się docelowe przeznaczenie - zieleń parkowa. Wprowadzono w tym przepisie wymóg realizacji ustaleń zawartych w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu na lata 1997-2006, który już nie obowiązuje
Zdefiniowania pojęcia "zieleni parkowej" na tle ww. planu miejscowego podjął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 26 października 2023 r., sygn. II SA/Gl 1104/23. Przedmiotem kontroli była wówczas decyzja, którą – na wniosek skarżącej kasacyjnie spółki - odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą na m.in. na terenie działki nr [...].
Co prawda orzeczenie w tej sprawie zapadło już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, jednak mając na uwadze uregulowania zawarte w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., NSA uznał za zasadne przytoczenie oceny prawnej w nim wyrażonej. Otóż WSA wskazał w tym wyroku, że pojęcie "zieleni parkowej" nie zostało zdefiniowane w samym akcie prawa miejscowego, jak również w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Zwrot ten kojarzy się z miejscem nazywanym parkiem, przez który w języku potocznym rozumie się duży ogród z alejkami i ścieżkami spacerowymi (zob. Słownik języka polskiego PWN – sjp.pwn.pl). Tego rodzaju miejsce wymienione zostało w art. 5 pkt 21 ustawie o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tereny zielone należy rozumieć tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.
Z powyższego wynika, że zieleń parkową należy powiązać z parkiem, a więc miejscem rekreacji. Sąd wskazał wówczas, że co do zasady zgodzić się należy ze Spółką, że przeznaczenie "zieleń parkowa" nie może być wiązana z zakazem zabudowy. Niemniej jednak lokowane tam obiekty budowlane muszą wpisywać się w przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym. Z pewnością mogą to być ciągi komunikacyjne, ale tylko takie które służyć będą rekreacji. Oznacza to, że bez wątpienia mogą to być alejki spacerowe, czy ścieżki rowerowe.
Z kolej w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1558/22, którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ze skargi skarżącej kasacyjnie spółki, kontrolował decyzję Wojewody Śląskiego wnoszącą sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej (wykonanie ciągu pieszo-jezdnego) na działce nr [...], wskazano, że sam fakt wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie przesądza, że wyłączona działka stała się działką budowlaną. Sąd zauważył wówczas, że w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, z którego takie przeznaczenie miałoby wynikać.
Biorąc pod uwagę również te stanowiska Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że objęcie ustaleniami m.p.z.p. części działki nr [...] o użytku LsIII przesądziło o zmianie jej przeznaczenia z ówczesnego użytkowania (cele leśne) na opisane w § 3 ust. 3 ustaleń obowiązującego m.p.z.p. i tym samy stała się ona działką budowlaną. Zmiana przeznaczenia charakteru terenu z leśnego na zieleń parkową w planie miejscowym nie pozwala bowiem wprost na przyjęcie, że działka objęta taką zmianą ma obecnie charakter budowlany. Wynika to bowiem z zapisów tego planu, gdzie w § 3 ust. 3a wprost przyjęto, że na terenie objętym symbolem 4ZP mają zostać realizowane ustalenia zawarte w uproszczonym planie urządzania lasu. Plan urządzania lasu sporządzany jest zaś dla prowadzenia celów i zasad gospodarki leśnej. To, że plan urządzenia lasu już wygasł nie ma znaczenia dla jego wykładni. Ponadto, gdyby racjonalny lokalny prawodawca uznał za konieczne wyartykułowanie możliwości lokalizacji zabudowy na tym terenie, niezwiązanym wprost z celami leśno – parkowymi, uczyniłby to w przepisach planu, jak to uczynił w § 3 ust. 3 b dopuszczając na terenie 3 ZP lokalizację basenu p.poż.
Mając na uwadze, że zamiarem inwestora było wykonanie nawierzchni na podbudowie o grubości 20 cm z kruszywa łamanego, stabilizowanego mechanicznie lub tłucznia kamiennego, związanego podbudową z betonu asfaltowego o grubości 7 cm i wykończonej miejscowo warstwą ścieralną asfaltową o grubości 5 cm lub kostką brukową, stwierdzić należ, że wykładnia systemowa art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dokonana w związku z powołanym art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz w związku z przepisami planistycznymi, tj. § 3 m.p.z.p., oraz art. 7 u.o.g.r.l prowadzi do wniosku, że takie utwardzenie powierzchni gruntu na działce, jakie zaproponował inwestor, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Trafnie również Sąd I instancji przy tym zauważył, że kształt zgłoszonego "utwardzenia", jego parametry i lokalizacja odpowiadają inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 24 maja 2022 r., dotyczącym budowy ciągu pieszo-jezdnego, w stosunku do którego organ wydał sprzeciw z dnia 30 maja 2022 r., będący przedmiotem kontroli odwoławczej i sądowoadministracyjnej (wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2023 r., sygn. II SA/Gl 1558/22). Zamierzenie inwestycyjne obejmowało zamiar utwardzenia powierzchni 268 m2 o długości 40,56 m i szerokości 6,3 m. Kształt tej inwestycji oraz wskazana technologia wykonania pozwala na przyjęcie, że można przypisać jej cechy zamierzenia polegającego na budowie drogi czy też ciągu pieszo jezdnego.
Zaproponowany sposób utwardzenia terenu oraz wykończenia kostka brukową lub nawierzchnią asfaltową, w powiązaniu z szerokością i długością inwestycji, pozwala na przyjęcie, że umożliwi korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Ponadto decydującym kryterium zakwalifikowania do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być zamierzona przez inwestora jego funkcja. Skoro wcześniej inwestor uzyskał decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych obejmujące m.in. część obecnej działki [...] celem zapewnienia ciągu pieszo - jezdnego, ponadto podejmował starania w celu realizacji tak określonej inwestycji, dokonując obecnie zgłoszenia utwardzenia terenu dotyczącego tego samego miejsca, próbuje ją zrealizować, lecz w innym trybie. Brak jest przy tym jakichkolwiek przesłanek mogących potwierdzić słuszność twierdzeń inwestora.
Trafnie wobec tego Sąd I instancji uznał, że ze względu na sprzeczność inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, ziściła się podstawa prawna wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
Tym samym nie doszło również do naruszenia konstytucyjnego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) skoro istnieje ustawowa podstawa do zablokowania przez organ inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora, ponadto podjęcie rozstrzygnięcia została poprzedzone uważną analizą akt sprawy, z uwzględnieniem wcześniejszych rozstrzygnięć mających znaczenie dla sprawy.
Nie można zarzucić Sądowi wojewódzkiemu, że błędnie ocenił sposób prowadzenia postępowania przez organy orzekające w sprawie. Niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące przepisów postępowania (w tym K.p.a.). Decyzje organów orzekających w sprawie zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, w sposób prawidłowo oceniono również zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.