II OSK 1397/07

II OSK 1397/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 120/07 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-05-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77, art. 10 par. 1, art. 14, art. 104, art. 107, art. 109 par. 1, art. 110, art. 111
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2005 nr 180 poz 1495
art. 5
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
aryt. 48, art. 56 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 120/07 w sprawie ze skargi E. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 1397/07
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r., II SA/Łd 120/07, po rozpoznaniu skargi E. i A. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia [...] września 2006 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny i prawny:
a) W dniu 21 lutego 2006 r. "[...]" spółka jawna A. M. i R. M. wystąpili do Prezydenta Miasta Pabianice z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu stacji demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowiska czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w Pabianicach przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Do wniosku załączono 2 egzemplarze kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Natomiast w dniu 20 marca 2006 r. strona przedłożyła raport o oddziaływaniu na środowisko.
b) Wojewoda Łódzki uzgodnił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wydając postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., znak [...] oraz określił warunki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uznając, że ich dotrzymanie gwarantuje spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z określonymi zastrzeżeniami, wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...].
c) Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta Pabianice określił na rzecz "[...]" sp.j. A. M., R. M. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych Załącznikiem do decyzji była charakterystyka przedsięwzięcia zawarta w "Raporcie". Podstawą prawną tej decyzji był art.56 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jedn.tekst: Dz.U. 2006, nr 129, poz.902, powoływana w dalszy ciągu niniejszego wyroku jako "Prawo ochrony środowiska")
Obszar przedsięwzięcia objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: [...], [...],[...] w Pabianicach, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Pabianice z dnia 26 czerwca 2000 r., nr XXVIII/295/2000 (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 111, poz.599). Zgodnie z tym planem obszar objęty wnioskiem przeznaczony jest pod zakłady produkcyjne, składy, magazyny, obsługę komunikacji samochodowej, usługi. Dopuszcza się obiekty administracyjne i socjalne, zieleń izolacyjną i parkingi. Na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji budowy mieszkaniowej i innych funkcji chronionych, a także zakaz modernizacji, rozbudowy i realizacji nowych obiektów, w których jest prowadzona działalność szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska przez emisję odorów. Prezydent uznał, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia zgodna jest z ustaleniami planu.
d) Orzekając na skutek odwołania E. K. i A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2006 r..
Planowana inwestycja jest bezspornie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zgodnie z § 2 ust.1 pkt 39b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 257, poz.2573 z późn. zm.,,[powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozporządzenie"]. Raport taki został dołączony do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Decyzja ta została wydana zgodnie z art.48 ust.2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, tj. po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska oraz państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Żadne z tych uzgodnień nie było kwestionowane przez odwołujących się.
W raporcie o oddziaływaniu na środowisko omówione zostały wszystkie warunki określone w treści art.47 Prawa ochrony środowiska. Dokonano w nim także analizy oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, tj. na zdrowie ludzi, zwierzęta, rośliny, powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, klimat, dobra materialne, dobra kultury i krajobraz. Autorzy raportu wskazali na ścisłe wzajemne oddziaływanie komponentów środowiska, przy czym brak negatywnego oddziaływania inwestycji na jeden komponent środowiska eliminuje negatywne oddziaływanie na wszystkie jego elementy.
Odwołujący się nie byli pozbawieni możliwości merytorycznej polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem, gdyż raport zawierający charakterystykę przedsięwzięcia znajduje się w aktach sprawy, zatem strony miały prawo zapoznania się z jego treścią.
Planowane przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten wprowadza dla rejonu objętego wnioskiem zakaz modernizacji, rozbudowy i realizacji nowych obiektów, w których jest prowadzona działalność szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska przez emisję odorów. Zdaniem organu zakaz taki ograniczony został wyłącznie do tych przedsięwzięć, szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć jego stan, których działalność wiąże się z emisją odorów.
Jak wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko, źródłem emisji mającym wpływ na czystość powietrza będzie kotłownia wyposażona w kocioł opalany drewnem, zaś inne źródła emisji nie będą miały wpływu na stopień zanieczyszczenia powietrza z uwagi na brak wentylacji i wyposażenie w filtry. W wyniku spalania drewna nie będą wytwarzane żadne substancje odoroczynne.
e) Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli E. K. i A. K.. Za wadliwą uznali oni interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawiono w decyzjach. Błędnie organy utożsamiły emisję zanieczyszczeń (pyłów) z emisją odorów. Przedsięwzięcie zostało zlokalizowane na terenie, przeznaczonym w planie miejscowym dla przemysłu, nie zezwalając na organizowanie w tym miejscu składowiska odpadów. Sieć kanalizacyjna łącząca nieruchomość wnioskodawców z miejską siecią kanalizacyjną należy do skarżących, a ci nie wyrazili zgody na jej wykorzystywanie przez inwestora, co powoduje, że nieruchomość objęta wnioskiem nie ma dostępu do miejskiej sieci kanalizacyjnej.
2. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję I i II instancji. W rozpoznawanej sprawie dokonano wymaganych uzgodnień w postaci postanowień Wojewody Łódzkiego oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi wydanych w trybie art.106 K.p.a.
Inwestycja polegająca na uruchomieniu stacji demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowiska czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie, na podstawie § 2 ust.1 pkt 39b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., wymagała raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wymagany raport został przez "[...]" Sp.j. A. M., R. M. dołączony do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.
Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy stacji demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowisko czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki". Tymczasem przedmiotem raportu jest zakład produkcji i demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowisk czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki". Zdaniem Sądu powstała zatem wątpliwość, co ma być przedmiotem inwestycji. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. nr 180, poz.1495) nie posługuje się pojęciem "stacji demontażu". Demontaż zużytego sprzętu, obejmujący usunięcie z tego sprzętu składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych może być prowadzony wyłącznie w zakładzie przetwarzania (art.5 ustawy). W załączniku nr 2 do ustawy odnaleźć można wiele składników, materiałów czy części składowych, które będą przedmiotem demontażu przez wnioskodawcę, m.in. elementy zawierające rtęć, baterie czy choćby tonery i cartridge. Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie podjął się wyjaśnienia rzeczywistego charakteru przedsięwzięcia, w szczególności z uwzględnieniem przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, czym dopuścił się naruszenia art.7 i art.77 kpa.
Sąd wskazał również, że poważne wątpliwości wzbudza także opis wariantu planowanego przedsięwzięcia ujętego w pkt 5.1 raportu o oddziaływaniu na środowisko (niepodejmowanie przedsięwzięcia). Wskazany punkt zawiera zdanie, iż "funkcjonująca ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym nie daje podstawy do uruchomienia punktu przyjęcia zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie m. Pabianic". Nie sposób wywieść zatem, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna czy też nie. Również organ wydając decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie odniósł się do powyższej kwestii.
Sąd wskazał ponadto, że okolicznością przesądzającą o niekompletności sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko, a co za tym idzie — o wadliwości postępowania i zaskarżonych decyzji jest brak dostatecznego wyjaśnienia emisji odorów pomimo wyraźnej wypowiedzi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ten temat. Nie powinno ulegać żadnym wątpliwościom, czy przedsięwzięcie będzie emitować odory i czy pogorszy to stan środowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi błędnie interpretuje § 4 ust.1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic: Partyzancka, Widzewska, Konstantynowska w Pabianicach. Nie znajduje bowiem uzasadnienia twierdzenie SKO, iż na terenie oznaczonym symbolami P, S, KS i U dopuszcza się działalność szkodliwą dla środowiska, o ile szkodliwość ta nie jest wywołana emisją odorów. W ocenie Sądu, mimo posłużenia się w treści przepisu spójnikiem "lub", alternatywy tej nie należy odnosić do dwóch rodzajów działalności, z których każda emituje odory (szkodliwej dla środowiska i mogącej pogorszyć stan środowiska), lecz do dwóch rodzajów działalności, z których jedna jest szkodliwa dla środowiska a druga może pogarszać jego stan poprzez emisję odorów.
Sąd wskazał, iż z samego faktu, że określone przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga raportu o oddziaływaniu na środowisko nie można wywodzić twierdzenia, iż jest to przedsięwzięcie szkodliwe dla środowiska czy nawet mogące pogorszyć jego stan.
Zdaniem Sądu organ administracji dopuścił się również naruszenia przepisu art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska. Załącznik stanowi integralną część decyzji i powinien zostać doręczony stronie. Dlatego wadliwie działał organ nie doręczając stronom załącznika zawierającego charakterystykę całego przedsięwzięcia.
Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ winien precyzyjnie ustalić jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i jaki jest charakter tego przedsięwzięcia. Dopiero wówczas winien dokonać jego oceny w myśl wskazanych wywodów a przede wszystkim z punktu widzenia wymogów art.47 Prawa ochrony środowiska, jak również wyjaśnić i ocenić, czy inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.
3. Od wyroku z dnia 22 maja 2007 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie prawa materialnego, tj.:
— art.56 ust.2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w odniesieniu do planowanego zamierzenia pojęcia "stacja" i "zakład" stanowią nieprawidłowość uniemożliwiającą identyfikację tego przedsięwzięcia;
— art.52 ust.1 pkt 2 i 2a Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że raport o oddziaływaniu na środowisko nasuwa wątpliwości, co do jego przydatności z uwagi na fakt, że dane dotyczące zabytków chronionych oraz elementów przyrodniczych środowiska, istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, nie zostały ujęte w jednym miejscu,
— art.56 ust.1 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
— art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") w zw. z art.7, 8 i 77 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji organów administracji w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był pełny i umożliwiał wydanie decyzji,
— art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wskazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego, polegającego na zaniechaniu doręczenia stronie załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia na wynik sprawy administracyjnej,
— art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, skutkiem czego było stwierdzenie, że na podstawie treści tego raportu "nie sposób wywieść, czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest dopuszczalna, czy też dopuszczalna nie jest",.
— art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego za niedostateczne uznano ustalenia organów orzekających w kwestii emisji odorów oraz rzekome utożsamienie pojęcia emisji odorów z pojęciem emisji pyłów.
— art.141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania w zakresie poddania kwestii ewentualnych odorów analizie podmiotu upoważnionego do wydania takich ocen, w sytuacji, gdy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydano po uzgodnieniu z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi oraz z Wojewodą Łódzkim.
— art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, którego uzasadnienie w części dotyczącej interpretacji ustaleń planu i ich wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, jest nieczytelne i niespójne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art.56 ust.2 pkt 1 ustawy, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium w uchylonych decyzjach rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, zostały określone w sposób jednoznaczny. Użycie w decyzjach pojęcia "stacja", co stanowi powtórzenie treści wniosku, pozostaje bez wpływu na prawidłowe określenie rodzaju przedsięwzięcia, w szczególności, gdy w dalszej części jego nazwy zawarte zostały określenia, które stanowią jego szczegółową charakterystykę.
Okoliczność podnoszona w wyroku, że "ustawodawca powierzył przetwarzanie zużytego sprzętu zakładom przetwarzania" nie może uzasadniać wątpliwości, co do przedmiotu uchylonych decyzji, a tym bardziej nie może powodować konieczności przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Sąd I instancji naruszył także art.52 ust.1 pkt 2 i 2a Prawa ochrony środowiska, negując koncepcję autorów raportu dotyczącą rozmieszczenia w opracowanym raporcie danych o zabytkach chronionych oraz elementach przyrodniczych środowiska, istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Sąd pominął całkowicie fakt, że organy wydając decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, opierały się na danych zawartych w raporcie. Analiza zaś tego dokumentu pozwoliła na stwierdzenie, że wszystkie warunki określone w art.47 ustawy, zostały szczegółowo w tym raporcie omówione. Dotyczy to także oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zabytki. Autorzy raportu stwierdzają, że teren objęty realizacją przedsięwzięcia pozbawiony jest zabytków chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Na przedmiotowym terenie oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie brak jest terenów podlegających ochronie przyrody oraz brak jest obszarów objętych ochroną NATURA 2000. Raport o oddziaływaniu na środowisko jest dowodem w sprawie, stanowi skończoną przemyślaną całość. Sposób zaś rozmieszczenia danych w tym dokumencie ma, zdaniem Kolegium, drugorzędne znaczenie.
Wnoszący skargę kasacyjną organ przyznał, że charakterystyka przedsięwzięcia nie została doręczona wraz z decyzją stronom postępowania. Prezydent Miasta Pabianic zawiadomił jednak strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem (art.10 § 1 K.p.a.). Zawiadomienie z dnia 8 sierpnia 2006 r., nr GNU.II-7600/[...], zostało doręczone odwołującym się w dniu 10 sierpnia 2006 r. Strony miały zatem możliwość szczegółowego zapoznania się z dokumentami, które później stanowiły podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym również z raportem oraz zawartą w nim charakterystyką przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium takie działanie organu I. instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skoro więc wyrok uwzględniający skargę nie wskazuje, w jaki sposób opisane działanie organu I. instancji oddziaływało na załatwienie sprawy, to wyrok taki narusza (art.145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a.).
W złożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawarta została analiza oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska. Raport zawiera więc także rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, przy zastosowaniu których planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko. Opisane oddziaływanie, a w dużej mierze jego brak, na poszczególne elementy środowiska musi więc oznaczać, że raport zakłada możliwość uruchomienia na wskazanym przez wnioskodawców terenie planowanego przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, zawarta w raporcie drobna pomyłka pisarska, sprowadzająca się do pozostawienia w tekście słowa "nie", przy uwzględnieniu dalszej konstrukcji i stylistyki zdania, nie może w żaden sposób niweczyć i przekreślać całej zawartości tego obszernego i jednoznacznego w swej treści dokumentu.
W zaskarżonej decyzji organ odwołał się do stwierdzenia raportu, że w wyniku spalania węgla ekologicznego w kotle o mocy 850 kV, nie będą wytwarzane żadne substancje odoroczynne. Kwestia odorów została więc wyjaśniona w raporcie, który podlegał analizie i ocenie organów, o których mowa w art.48 ust.2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, tj. organu ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.
Sąd I instancji uważając zatem, że w sprawie powinny być dokonane kolejne analizy wykonane przez podmiot do tego upoważniony, winien wskazać o jaki organ chodzi i jednocześnie wyjaśnić, co stanowiło podstawę uznania za niewiarygodne ustaleń dokonanych przez autorów raportu. Pominięcie wskazań co do dalszego postępowania w tym zakresie stanowi naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a.
W ocenie Kolegium dokonana w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. analiza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki urbanistycznej P, S, KS, U jest prawidłowa i tym samym umożliwia realizację planowanego przedsięwzięcia na przedmiotowym terenie.
4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący E. i A. małż. K. wnieśli o jej oddalenie. Wskazali, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu pod przemysł nie dopuszcza prowadzenia na nim składowiska odpadów. Wynika to choćby z rozróżnienia przeznaczenia terenu na przemysł (oznaczenie literowe P) i tereny infrastruktury technicznej w zakresie gospodarki odpadami (oznaczenie literowe O), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Również Gmina Miejska Pabianice, w planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem P-U dopuszcza, jako odrębną i wprost przewidzianą funkcję, przeznaczenie pod instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Takich zapisów nie ma dla terenu planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
A. Stosownie do regulacji art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
B. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., gdyż nie wykazał, aby niedoręczenie stronie załącznika decyzji (charakterystyki przedsięwzięcia) miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska) i dlatego stanowi ona integralną część decyzji. Dlatego na ocenę prawnego znaczenia niedoręczenia tego załącznika nie ma wpływu fakt, że charakterystyka stanowi część raportu o oddziaływaniu na środowisko, z którym strony miały możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego.
Rację ma SKO, iż najczęściej brak doręczenia wszystkich elementów decyzji nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla jej uchylenia, gdyż nie rzutuje to w istotny sposób na wynik sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie naruszenie prawa miało istotne znaczenie, gdyż w decyzji znalazło się rozstrzygnięcie naruszające trzy bezwzględnie obowiązujące przepisy, tj. art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska poszerzający listę składników konstytutywnych dla decyzji (lex specialis w stosunku do art.107 § 3 K.p.a.), art.109 §1 K.p.a. — obowiązek doręczenia decyzji w formie pisemnej oraz art.110 K.p.a. Szczególnie brzemienne w skutki byłoby aprobowanie braku doręczenia załącznika w sytuacji, gdy art.art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska uczynił z niego integralną część decyzji. Do momentu doręczenia organ nie jest więc związany treścią owego załącznika. Zamieszczenie decyzji klauzuli o niedoręczeniu załącznika nie jest więc tylko brakiem, który mógłby być uzupełniony w terminie późniejszym (art.111 K.p.a.). Jest to klauzula niedozwolona, gdyż oznacza zakończenie postępowania w sposób niedozwolony przez art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska w związku z art.110 K.p.a. Nie można usprawiedliwiać nieprawidłowego doręczenia decyzji kończącej postępowanie (art.104 K.p.a.) — zastosowaniem jednej z metod komunikowania się ze stronami przed wydaniem decyzji (art.10 § 1 w związku z art.81 K.p.a.) w taki sposób, który narusza zasadę (domniemanie) pisemnej formy załatwiania spraw (art.14 K.p.a.).
Tym samym spełniona została przesłanka uwzględnienia skargi, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.
Nie ma zatem racji SKO sprowadzając ową charakterystykę do postępowania wyjaśniającego. Nie jest to kwestia naruszenia art.7 i 77 K.p.a., ale — art.104 w zw. z art.107 K.p.a., a znaczenie naruszenia jest zupełnie zasadnicze, gdyż organ załatwił sprawę w sposób zupełnie inny niż nakazał ustawodawca. Całkowicie nietrafna jest ta część argumentacji skargi kasacyjnej, gdyż nie ma merytorycznego uzasadnienia zestawiania ze sobą art.10. § 1 K.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.") oraz art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska ("Charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.").
Niedoręczając stronie wszystkich składników decyzji organ I. instancji zasadniczo ograniczył możliwości strony do sformułowania zarzutów odwołania, a przez to – zmniejszył jej szanse oddziaływania na sposób załatwienia odwołania. Dodatkowo trzeba podkreślić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I. instancji pozbawiona owej charakterystyki (art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska) nie stała się wystarczająco konkretna w zakresie stosunków materialnoprawnych, a w relacjach proceduralnych — utrudniała stronom formułowanie zarzutów odwołania, co potencjalnie mogło dodatkowo rzutować na końcowe załatwienie sprawy.
Dlatego prawidłowo Sąd I instancji uchylił decyzje obu instancji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.. uzasadniając to m.in. naruszeniem przez organ obowiązku z art.56 ust.3 Prawa ochrony środowiska.
C. Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak adekwatnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego za niedostateczne uznano ustalenia organów w kwestii emisji odorów oraz utożsamienie pojęcia emisji odorów z pojęciem emisji pyłów, jak również pominięcie wskazań co do dalszego postępowania w zakresie poddania kwestii ewentualnych odorów analizie podmiotu upoważnionego do wydania takich ocen, w sytuacji, gdy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydano po uzgodnieniu z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi i z Wojewodą Łódzkim.
W decyzji wydanej w I. instancji powołano się na wspomniany zakaz planu wprowadzania odorów. W następnym zdaniu napisano, że "lokalizacja planowanego przedsięwzięcia zgodna jest z ustaleniami planu", pomimo, że raport ani słowem nie odpowiada na pytanie o odory.
Organ II. instancji odnotowuje najpierw, że odwołanie stawia zarzut niezgodności decyzji z zakazem planu na temat odorów (s.2 decyzji), aby następnie zawrzeć konkluzję "W wyniku spalania nie będą wytwarzane żadne substancje odoroczynne." (s.8, wiersz 1-1 od dołu), bez odwołania się do konkretnych konkluzji raportu. W tym zaś dokumencie napisano m.in. "kocioł jest źródłem emisji substancji występujących w spalinach podczas spalania drewna, tj. pyłu, dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku węgla i węglowodorów aromatycznych." (s.33, wiersz 1-2 od góry). W części raportu zatytułowanym "streszczenie w języku niespecjalistycznym" w ogóle nie podjęto pytania o odory.
W skardze kasacyjnej Kolegium postawiło zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego za niedostateczne uznano ustalenia organów orzekających w kwestii emisji odorów oraz rzekome utożsamienie pojęcia emisji odorów z pojęciem emisji pyłów, jak i poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania w zakresie poddania kwestii ewentualnych odorów analizie podmiotu upoważnionego do wydania takich ocen, w sytuacji, gdy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydano po uzgodnieniu z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi oraz z Wojewodą Łódzkim. Kwestia emisji odorów była przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym. W zaskarżonej decyzji Kolegium jednoznacznie wskazało, odwołując się do treści raportu, że w przypadku planowanego zamierzenia, w wyniku spalania węgla ekologicznego w kotle o mocy 850 kV, nie będą wytwarzane żadne substancje odoroczynne. Substancje odoroczynne są to substancje mogące powodować emisję odorów, nie zaś emisję pyłów. Kwestia odorów została wyjaśniona w raporcie (...). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stojąc na stanowisku, że w sprawie winny być dokonane kolejne analizy wykonane przez podmiot do tego upoważniony, winien wskazać jaki organ miał na myśli. Jednocześnie winien wyjaśnić, co stanowiło podstawę do uznania za niewiarygodne ustaleń dokonanych przez autorów raportu.
Oceniając zasygnalizowany powyżej przebieg postępowania administracyjnego Sąd I instancji, prawidłowo powiązał ze sobą dwa obowiązki organów wydających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu stacji demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowiska czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w Pabianicach przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Generalna reguła prawdy materialnej nakłada na organ administracyjny ciężar gromadzenia dowodów koniecznych do wydania decyzji (art.7 w ze. z art.77 K.p.a.). W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu reguła ta została uszczegółowiona, poprzez ustalenie wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art.48 i nast. Prawa ochrony środowiska). W kontekście wyraźnego wykluczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takich inwestycji, które mogą negatywnie oddziaływać na środowisko odorami, kwestia emisji odorów w związku z realizowaniem i eksploatacją planowanego przedsięwzięcia winna być przedmiotem prawidłowo sporządzonego raportu, gdyż nie powinno ulegać żadnym wątpliwościom, czy przedsięwzięcie takie odory będzie emitować i czy w stopniu mogącym pogorszyć stan środowiska. Sąd I instancji wskazał, iż kwestia emisji ewentualnych odorów na tle specyfiki omawianego przedsięwzięcia winna być poddana analizie podmiotu upoważnionego do wydawania takich ocen.
Za bezsporne uznać należy, iż zgodnie z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów, w których jest prowadzona działalność mogąca pogorszyć stan środowiska przez emisję odorów. Dlatego Sąd prawidłowo eksponował to zagadnienie. W tym bowiem przypadku kwestia odorów, jakie mogłyby być ubocznym efektem zamierzonej działalności gospodarczej, nabrała kluczowego znaczenia i bez wyjaśnienia tego zagadnienia m.in. w raporcie nie można mówić o prawidłowym załatwieniu wniosku złożonego przez "[...]" spółka jawna A. M. i R. M.. Skoro nie ma sporu na temat obowiązku sporządzenia raportu w tej sprawie, to tym samym za niesporny należało uznać zakres obowiązków organów administracyjnych, wydających kontrolowane decyzje: organ I. instancji powinien był powstrzymać się od zakończenia sprawy do czasu udzielenia przez autorów raportu odpowiedzi na pytanie czy zamierzona inwestycja będzie oddziaływała negatywnie na środowisko odorami wprowadzanymi do atmosfery. Organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I. instancji z powodu naruszenia powyższego obowiązku.
D. Do powodów uwzględnienia skargi Sąd I. instancji zaliczył sposób określenia przedmiotu postępowania administracyjnego w decyzji. We wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji wymieniono "stację demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowisko czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki". Tymczasem w tytule raportu o oddziaływaniu na środowisko jest mowa o "zakładzie produkcji demontażu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowisk czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki". Skłoniło to Sąd I instancji do poddania wątpliwość wystarczającego sprecyzowania przedmiotu postępowania, co ma być przedmiotem inwestycji. Demontaż zużytego sprzętu, obejmujący usunięcie z tego sprzętu składników niebezpiecznych, materiałów i części składowych może być prowadzony wyłącznie w zakładzie przetwarzania (art.5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym). Zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie podjął się wyjaśnienia rzeczywistego charakteru przedsięwzięcia, w szczególności z uwzględnieniem przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, czym dopuścił się naruszenia art.7 i art.77 K.p.a.
Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I. instancji naruszenie art.56 ust.2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w odniesieniu do planowanego zamierzenia pojęcia "stacja" i "zakład" stanowią nieprawidłowość uniemożliwiającą identyfikację tego przedsięwzięcia. SKO wskazało, iż okoliczność, że "ustawodawca powierzył przetwarzanie zużytego sprzętu "zakładom" przetwarzania nie może uzasadniać wątpliwości, co do przedmiotu uchylonych decyzji, a tym bardziej nie może powodować konieczności przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie może budzić wątpliwości, że w uchylonych decyzjach, rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, zostały określone w sposób jednoznaczny, a użycie w nich pojęcia "stacja", co stanowi powtórzenie treści wniosku, pozostaje bez wpływu na prawidłowe określenie rodzaju przedsięwzięcia, w szczególności, gdy w dalszej części jego nazwy zawarte zostały określenia, które stanowią jego szczegółową charakterystykę - stacja demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz stanowiska czasowego gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w Pabianicach przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony, gdyż ma swe źródło w całkowicie mylnym odczytaniu zaskarżonego wyroku; jest to polemika z problemem stworzonym na użytek skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (art.183 §1 w ze. z art.174 P.p.s.a.). Sąd I instancji trafnie położył akcent na rozdzieleniu produkcji sprzętu elektrycznego i elektronicznego – z jednej strony od jego zbierania, odzysku i recyklingu – z drugiej strony. (ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. nr 180, poz.1495). Sąd zarzucił organom administracyjnym zignorowanie tego rozróżnienia ustawowego, gdy tymczasem zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do wykazania, że nie ma znaczenia czy w raporcie i decyzji jest mowa o zakładzie czy stacji.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący "stacji" i "zakładu"— został oddalony.
E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art.184 P.p.s.a.