II OSK 1396/22

II OSK 1396/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1712/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-26
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 102 ust. 1,2 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P.1 i M.P.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1712/21 w sprawie ze skargi M.P.1 i M.P.2 na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r. nr LXIV/1998/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1712/21 oddalił skargi M.P.1 i M.P.2 (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r., nr LXIV/1998/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Rada m.st. Warszawy uchwałą z dnia 22 października 2009 r., nr LXIV/1988/2009 uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kolonia Borków - (Dz. Urzęd. Woj. Mazowieckiego z 2009 r. Nr 185, poz. 5212).
Skarżący wnieśli skargę na tę uchwałę w części odnoszącej się do ustaleń dotyczących ich działki nr [...] z obrębu [...]. Skargę poprzedzało wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze skarżący zarzucili istotne naruszenie:
1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w związku ze stwierdzeniem, że ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN 47 oraz 42 KD-D dla działki ewidencyjnej nr [...], stanowią nadużycie władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie, z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących, wskazanej działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział, przez co uniemożliwiają wykonywanie skarżącym przysługującego im wobec działki prawa własności, w tym uniemożliwiając zabudowę;
2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p., polegające na przeznaczeniu działki pod drogę publiczną, czym uniemożliwiono całkowicie zabudowę na działce, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności tj. nie wyważono interesu publicznego i indywidualnego interesu obywatela;
3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p., będące nadużyciem władztwa planistycznego polegającym na przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę oznaczoną w planie jako teren 42 KD-D, konsekwencją czego było przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w wyniku powyższych ustaleń szerokość działki wyniosła 4 m co uniemożliwia jej zagospodarowanie;
4) art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z faktem, że organ planistyczny swoim działaniem uniemożliwił stronie skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności ww. nieruchomości, zaś przyjęte ustalenia planistyczne co do przebiegu planowanej drogi publicznej oraz wprowadzonego zakazu zabudowy do czasu przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości stanowią faktycznie tylko i wyłącznie ograniczenia po stronie skarżących;
5) wewnętrzną sprzeczność uchwały uniemożliwiającą jej realizację i wykonanie poprzez przyjęcie, w § 81 ust. 3 pkt 1 uchwały dla działki nr [...] stanowiącej w planie miejscowym jednostkę terenową oznaczoną MN 47 możliwość sytuowania zabudowy wyłącznie w układzie wolnostojącym z jednoczesnym przeznaczeniem działki nr [...] pod scalenie i podział, przy założeniu, że na działce o froncie mniejszym niż 18 m przewidziana jest wyłącznie zabudowa bliźniacza;
6) przeznaczenie pod scalenie i podział działki skarżących wraz działką nr [...], która jest działką zabudowaną, co oznacza, że brak jest realnej możliwości scalenia i podziału.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 42 KD-D, nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej od terenu oznaczonego symbolem 42 KD-D w ramach terenu oznaczonego symbolem MN 47, granic obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że plan miejscowy był sporządzany dla terenów porolnych. Działki objęte planem miały kształt typowy dla działek rolnych, a więc były to pasy gruntu o długości często nawet kilkuset metrów, natomiast o szerokości zaledwie kilkunastu metrów. Przykładem takiej działki jest działka skarżących, która ma 14 m szerokości i 149 m długości. W celu wprowadzenia prawidłowej struktury przestrzennej i umożliwienia zabudowy wszystkich działek oraz zapewnienia im obsługi komunikacyjnej, w planie miejscowym, oprócz zasad scaleń i podziałów, ustalono również granice obszarów do scalenia, nadto określono parametry działek budowlanych, które miały w przyszłości kształtować właściwą formę zabudowy. Celem planu było wykształcenie prawidłowej siatki dróg i pełnowartościowych działek, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie.
Organ wskazał ponadto, że w przypadku terenu MN 47 (w którym położona jest działka skarżących), plan ustala możliwość lokalizowania jedynie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, a więc dla nowotworzonej działki obowiązuje szerokość frontu działki 18 m. W skardze założono, że front działek po scaleniu będzie od strony ulicy [...] i nie zostanie uzyskana wymagana szerokość frontu działki. Natomiast racjonalny podział na działki otrzymane w wyniku scalenia powinien ustalić ich fronty od projektowanej ulicy 42 KDD, ze względu na to, że tylko wówczas w wyniku scaleniu i podziału uzyska się działki o parametrach działek budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r. oddalił skargę.
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie wskazywały na nadużycie przez gminę władztwa planistycznego (z uwagi na przeznaczenie działki skarżących) z naruszeniem ich prawnie chronionego interesu. Zarzut dotyczący bezzasadnego wskazania działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział, a w efekcie uniemożliwiający wykonywanie skarżącym przysługującego im wobec działki prawa własności (w tym zabudowę) był niezasadny. Sąd ocenił działanie gminy jako uwzględniające zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd jako prawidłowe uznał stanowisko organu, że ustalenia planu miejscowego chronią właścicieli działek o dużej powierzchni, o niewielkiej szerokości przed sytuacją, w której działki przeznaczone w planie pod zabudowę nie będą mogły być zabudowane. Jednocześnie wpływają na prawidłowy rozwój siatki dróg, poprawiają docelowe warunki inwestycyjne, warunki życia i bezpieczeństwo przyszłych mieszkańców a także kształtują ład przestrzenny. Realizacja postanowień planu daje gwarancje właścicielom działek na obsługę nowych działek w sieci infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu wyważono interes publiczny i indywidualny interes obywatela. W związku z tym niezasadne okazały się zarzuty związane z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
Za nieusprawiedliwiony Sąd również uznał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. polegający na przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę oznaczoną w planie jako teren 42 KD-D, czego konsekwencją było przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w wyniku powyższych ustaleń szerokość działki wyniosła 4 m, co uniemożliwia jej zagospodarowanie. Sąd wskazał także, że postanowienia planu miejscowego w zaskarżonej części nie są wewnętrznie sprzeczne zarówno w części tekstowej, jak i graficznej.
Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, obecnie: Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego.
W zakresie podstawy naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali na naruszenie przez Sąd:
1) art. 134 § 1 P.p.s.a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezbadanie, czy ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN 47 oraz 42KD-D dla działki ewidencyjnej nr [...], w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących, wskazanej działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka jako obszaru przeznaczonego pod scalenie i podział co uniemożliwia wykonywanie skarżącym przysługującego im wobec działki prawa własności, w tym uniemożliwiając zabudowę;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a, w kontekście art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN 47 oraz 42 KD-D dla działki ewidencyjnej nr [...], w zakresie tej działki co doprowadziło do uznania zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanych przepisów za ważną, podczas gdy uchwalając zaskarżony plan miejscowy naruszono zasady sporządzania planu miejscowego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności, co należy uznać za wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w związku z niezbadaniem w pełnym zakresie ustaleń uchwały, w kontekście stawianych zarzutów;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a, w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z brakiem wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności części tekstowej oraz graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN 47 oraz 42 KD-D dla działki ewidencyjnej nr [...], co doprowadziło do uznania zaskarżonej uchwały za ważną, podczas gdy zaskarżony plan miejscowy istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego nadużywając władztwa planistyczne w związku z przeznaczeniem działki po drogę jako teren 42 KD-D konsekwencją czego było przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy uniemożliwiając jej zagospodarowanie z uwagi na to, że szerokość działki wynosi 4 m. Z uzasadnienia wyroku nie wynika zatem możliwość odtworzenia rozumowania Sądu co do powodów, dla których Sąd odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego w kontekście dyspozycji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3 , art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, iż istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy brakiem uzasadnienia wyroku a treścią inkryminowanego wyroku;
4 ) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: "P.u.s.a"), a także oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie") poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały z uwagi na fakt nierozstrzygnięcia, w granicach danej sprawy, polegającego na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, zarzutu odnoszącego się do braku wyznaczenia linii rozgraniczającej pomiędzy terenami oznaczonym symbolami: 42 KD-D a terenem 10 KD-L;
5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., a także oraz art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały z uwagi na fakt nierozstrzygnięcia, w granicach danej sprawy, polegającego na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN 47, w ramach której określone zostały różne zasady zagospodarowania, w postaci określenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na różnym poziomie wynoszącym 60 i 40% co jest niedopuszczalne i winno prowadzić do wydzielenia liniami rozgraniczającymi oddzielnych terenów;
6) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., a także art.102 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n.") poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały poprzez nieuwzględnienie oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia co do kwestii zaliczenia do obowiązkowego scalenia działek już zabudowanych, co stanowiło zarzut zawarty na str. 23-26 skargi, a wszystkie zarzuty miały istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziły do oddalenia skargi zamiast do stwierdzenia nieważności ww. uchwały we wnioskowanej części.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego odniesiono do:
1) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w sprawie w odniesieniu do zarzutu, sprecyzowanego na str. 7 skargi zwykłej, dotyczącego braku wyznaczenia linii rozgraniczającej pomiędzy terenem oznaczonym symbolem 42 KD-D a terenem 10 KD-L;
2) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN 47 będącego przedmiotem skargi, w ramach którego ustalono różne wskaźniki zagospodarowania w postaci wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zarówno na poziomie 60%, jak i 40% dla działek o powierzchni mniejszej niż 600 m² w obrębie jednej jednostki terenowej, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a co zostało całkowicie pominięte przez Sąd pierwszej instancji przy orzekaniu w sprawie, tymczasem ustalenie różnych zasad zagospodarowania, winno prowadzić do wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnych zasadach zagospodarowania;
3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3; art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1; pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN 47 oraz 42 KD-D dla działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], mogą pozostawać w obrocie prawnym mimo, że stanowią one nadużycie władztwa planistycznego, z uwagi na przeznaczenie, z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących, wskazanej działki pod drogę publiczną oraz określenie obszaru, na którym znajduje się działka, jako obszaru przeznaczonego pod scalenia i podział, co uniemożliwia wykonywanie skarżącym przysługującego im wobec działki prawa własności, w tym uniemożliwiając zabudowę;
4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z ust. 3 , art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, podjęcie uchwały, w której przeznaczono działkę pod drogę publiczną uniemożliwiając całkowicie zabudowę na działce, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności bowiem nie wyważono interesu publicznego i indywidualnego interesu obywatela;
5) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 w związku z art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawię i uwzględnienie jedynie interesu właścicieli działek wewnątrz kwartału, bez rozważenia alternatywnych możliwości zapewnienia dojazdu do tych działek m.in. poprzez drogę wewnętrzną o szerokości 5 m;
6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prowadzące do uznania, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, będącego nadużyciem władztwa planistycznego, podjęcie uchwały, w której przeznaczono działkę nr [...] pod drogę oznaczoną w planie jako teren 42 KD-D, konsekwencją czego było przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w wyniku powyższych ustaleń szerokość działki wynosi 4 m co uniemożliwia jej zagospodarowanie
7) art. 28 ust. 1 w zw. z art.. 1 ust.2 pkt 7 w zw. z ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przez co uniemożliwiono skarżącym wykonywanie przysługującego im prawa własności do ww. nieruchomości zaś przyjęte ustalenia co do przebiegu planowanej drogi publicznej oraz wprowadzenie zakazu zabudowy do czasu przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości stanowią faktycznie tylko i wyłącznie ograniczenia po stronie skarżących na czas bliżej nie określony, zależny od działań podjętych przez organ;
8) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, podjęcie uchwały, w której nie określono obligatoryjnego elementu w postaci linii rozgraniczających terenu o różnym przeznaczeniu;
9) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z przyjęciem, że w obrocie prawnym może pozostać uchwała, która zawiera wewnętrzną sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną co narusza w sposób istotny, zasady sporządzenia planu miejscowego.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN 47 oraz 42 KD-D dla działki ewidencyjnej nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując także, że powodem, dla którego określone rozwiązania zostały wprowadzone w skarżonym planie była specyfika terenu, składającego się z działek porolnych, długich, wąskich i trudnych do racjonalnego zagospodarowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zdołały podważyć zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów, realizowanych w granicy podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., należy zauważyć, że wszystkie one zarówno procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych wielokrotnie w ramach obu podstaw, z przytoczeniem licznych przepisów mających uzasadniać zgłoszone zarzuty. Usprawiedliwia to, po ich wyodrębnieniu, odniesienie do tych zarzutów w sekwencji wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe.
Nie można podzielić zarzutów pełnomocnika skarżących odniesionych do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako że pisemne motywy tego orzeczenia zawierają wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił wyczerpująco stanowisko skarżących ze wskazaniem zarzutów pod adresem zaskarżonej uchwały, a następnie twierdzenia organu z odniesieniem się do tych zarzutów, zajął własne stanowisko w rozpatrywanej sprawie podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśniając. Stanowisko sądu orzekającego jest jasne, klarowne, pozwala na poznanie racji, jakimi się kierował oddalając skargę, nie nastręcza przy tym wątpliwości interpretacyjnych, w konsekwencji umożliwia sformułowanie pod adresem tego wyroku merytorycznych zarzutów, z czego strona skarżąca skorzystała, wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Sąd w motywach wyroku odniósł się do istotnych kwestii spornych między stronami, w tym przede wszystkich w zakresie ustaleń planu miejscowego dotyczących planistycznego przeznaczenia działki nr [...], wydzielenia z niej od strony południowej terenu pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 42 KD-D oraz wydzielenia obszarów wyznaczonych do przeprowadzenia scaleń i podziałów. Następnie wyraził swój pogląd odnośnie interesu prawnego skarżących, jego naruszenia, wskazał, czy organ uchwalając plan miejscowy nie nadużył władztwa planistycznego, czy kierował się zasadą proporcjonalności, czy ustalenia planu w kwestionowanej przez skarżących części (tekstowej i graficznej) nie są ze sobą sprzeczne, wreszcie czy nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.
Podnoszona przez pełnomocnika skarżących okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu nieokreślenia w części graficznej planu miejscowego linii rozgraniczających tereny dróg oznaczonych symbolami 42 KD-D i 10 KD-L oraz gruntów o różnej powierzchni biologicznie czynnej w jednostce oznaczonej symbolem MN 47, zdaniem NSA w składzie orzekającym, jest uchybieniem procesowej odpowiadającym normie z art. 141 § 4 P.p.s.a., jednak nie w stopniu mającym wpływ na końcowy wynik kontroli sądowej.
Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżących niewypowiedzenie się w materii uregulowanej w § 81 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego w kontekście braku linii rozgraniczających tereny o różnych wskaźnikach powierzchni biologicznie czynnej nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji funkcję kontrolną wykonał "wadliwie" naruszając szereg przepisów - poza art. 141 § 4 P.p.s.a. - odnoszących się do orzekania i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy (art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.) i w konsekwencji także art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia. Należało mieć na względzie, że w powołanym § 81 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego ustalono, że w jednostce MN 47 minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 60 %, co stanowi zasadę, a jedynie dla działki mniejszej niż 600 m² wskaźnik ten ustalono na 40 %. Określenie udziału procentowego w taki sposób, nienasuwający zastrzeżeń co do znaczenia treści normotwórczej wypływającej z wymienionego przepisu, czyni zadość konieczności określenia w planie miejscowym minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Postawienie zarzutu naruszenia również art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest o tyle chybione, że obowiązkowe określenie w planie miejscowym linii rozgraniczających dotyczy terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W przepisie tym chodzi o odmienność przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów w znaczeniu funkcjonalnym, powodującym - zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia - konieczność oznaczenia symbolem literowym i numerem wyróżniającym spośród innych terenów. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.
Z tych samych powodów chybiony jest zarzut, odniesiony do art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia, braku wyznaczenia linii rozgraniczających dróg oznaczonych symbolami 10 KD-L (ulica [...]) i 42 KD-D (projektowana droga dojazdowa także po części działki skarżących). Nie są to tereny o różnym przeznaczeniu, poza tym w części tekstowej planu podano parametry projektowanej drogi po części działki skarżących, w tym w miejscu łączenia się jej z istniejącą już drogą publiczną, a w części graficznej planu naniesiono zaś punkty graniczne obu tych dróg.
Odnosząc się do grupy zarzutów podnoszących bezprawne naruszenie prawa własności skarżących przez ustalenia przyjęte w planie miejscowym w części odnoszącej się do działki nr [...] na wstępie należy stwierdzić, że przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP nie określają prawa własności jako prawa absolutnego, ponieważ wprost przewidują jego ograniczenia. Chociaż w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zastrzeżono, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, lecz w jej art. 64 ust. 3, objętym również podstawami kasacyjnymi, dopuszczono ograniczenia tego prawa, o ile będą one wprowadzone w drodze ustawy i w zakresie, w jaki nie naruszy to jego istoty. Odpowiada to przesłance ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przepisie tym również przewidziano wymóg, by ograniczenia te były ustanawiane w ustawie i nie naruszały istoty wolności i praw wymieniając w nim wartości, które te ograniczenia mogą uzasadniać. Podstawą tych ograniczeń może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to zresztą art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdemu przysługuje wprawdzie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, a także jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Każdemu przysługuje również prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że plan miejscowy z założenia stanowi instrument mający na celu pogodzenie czy wyważenie tych nierzadko sprzecznych interesów. Zatem sytuacja, gdy osoba mająca tytuł prawny (rzeczowy) do nieruchomości z powodu konkretnych ustaleń planu miejscowego nie może zrealizować (w pełni lub częściowo) swojego indywidualnego interesu i musi zrezygnować ze swoich zamierzeń, nie oznacza więc samo przez się naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i nie uzasadnia z tego powodu podważenia legalności uchwały w sprawie planu miejscowego (zob. wyroki NSA z: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 536/19, LEX nr 3796666, 28 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2133/21, LEX nr 3825510).
W skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który zawiera katalog wartości, jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym akcentowane szczególnie prawo własności (pkt 7), ale także ochrony środowiska (pkt 3). Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu planu miejscowego z przeznaczeniem na określony cel, który nie ma cech arbitralnej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, ale służy ochronie wskazanych nadrzędnych wartości ponadindywidualnych. W takim stanie rzeczy nie dochodzi do sprzeczności z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., wedle których kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie organ uchwałodawczy gminy uchwalając plan miejscowy w ramach władztwa planistycznego powinien kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia.
Słusznie zauważa pełnomocnik skarżących, że w postępowaniu planistycznym zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania organy gminy, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, winny ważyć interes publiczny i interesy prywatne. Dodać można, że organy te winny poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Jednakże, zdaniem NSA, wykładnia przepisów planistycznych odnośnie do wymogów stawianych planowi miejscowemu nie powinna być nadmiernie rygorystyczna w tym sensie, że prowadzić będzie do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczenia konkretnego terenu i określenia na nim sposobów jego zagospodarowania, gdy zebrana dokumentacja prac planistycznych uzasadnia przyjęte rozwiązania (zob. np. wyroki NSA z: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2370/21, LEX nr 3607088 i 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 435/21, LEX nr 3687726).
Nietrafne są zarzuty pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną, że organ uchwalając plan miejscowy w części obejmującej teren ich działki nie kierował się tymi kryteriami, a nadto nadużył władztwa planistycznego dokonując nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, naruszając istotę tego prawa. Przede wszystkim słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na dwie kwestie: uwarunkowania lokalne sprzed uchwalenia planu miejscowego i cele, jakie przyświecały uchwałodawcy lokalnemu uchwalając plan miejscowy. Teren objęty planem, w tym w najbliższym sąsiedztwie działki skarżących są to tereny nazwane "porolnymi", charakteryzujące się znaczną długością i niewielką szerokością działek, co wynika z analizy części graficznej planu miejscowego. Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń wynika, że działka skarżących nr [...] posiada wymiary 149 m x 14 m. Zbliżone do niej parametry dotyczą nieruchomości sąsiednich - od strony południowej (sprzed podziału na działki nr [...], [...], [...] oraz [...] i [...]) oraz północnej (działka n r[...]). Przekonująco wyjaśnił organ, co znalazło akceptację sądu orzekającego, że zasadniczym celem uchwalenia planu miejscowego na tym obszarze było właściwe ukształtowanie działek w sposób pozwalający na ich zagospodarowanie, w tym zabudowę według przyjętych zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu oraz utworzenia właściwej sieci dróg, w tym dojazdowych. Spowodowało to, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., potrzebę określenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w konsekwencji także dodatkowej sieci dróg dojazdowych bądź zwiększenia ich parametrów. Dokonując oceny legalności uchwały w zaskarżonej części nie mogło ujść z pola widzenia, że te planistyczne ustalenia dotyczą nie tylko terenu MN 47, na którym położona jest działka skarżących, ale także innych, np. MN 40, MN 45, UU(MN) 7; usytuowane na tych terenach nieruchomości posiadają parametry zbliżone do działki skarżącej.
W jednostce MN 47 określono możliwość sytuowania zabudowy wyłącznie w układzie wolnostojącym, a dla nowo wydzielanych lub nowo tworzonych działek przeznaczonych do zabudowy ustalono minimalną szerokość frontu działki dla tej zabudowy wynoszącą - 18 m (§ 11 ust. 2 pkt 3 planu). Oznacza to, że bez uprzedniego dokonania scalenia i podziału nieruchomości nie jest możliwa na terenie jednostki MN 47 zabudowa działek o szerokości mniejszej niż 18 m. Od strony ulicy [...] tego rodzaju zabudowa (wolnostojąca) na działce nr [...] nie jest możliwa, skoro szerokość działki jest mniejsza niż 18 m (poza tym jej szerokość dodatkowo się zmniejsza w związku z zaprojektowaną drogą dojazdową 42 KD-D, do tej kwestii wypadnie powrócić). Wnoszący skargę kasacyjną zarzucając sprzeczność między § 81 ust. 3 pkt 1 planu a § 81 ust. 3 pkt 9, który odwołuje się do § 9 ust. 4 planu błędnie zakładają zabudowę ich działki od strony ulicy [...]. Tymczasem właśnie z uwagi na przedstawione na wstępie cele, po określeniu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN 47 oraz zasad kształtowania na nim zabudowy i wskaźników zagospodarowania, jednocześnie ustalono w planie miejscowym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, które umożliwią - po przeprowadzeniu tej procedury - zabudowę wolnostojącą od strony drogi 47 KD-D.
Działka skarżących (nr [...], niezabudowana) i sąsiednia działka (nr [...], zabudowana od strony ulicy [...]) znalazły się w granicach obszaru wymagającego przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. W planie miejscowym ustalono, że procedura zamienna połączenia i ponownego podziału nieruchomości na działki budowlane następuje na wspólny wniosek wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, a jej przeprowadzenie jest niezbędnym warunkiem dopuszczenia nowej zabudowy (§ 11 ust. 1 pkt 1, 2 i 5). Wbrew obawom skarżących sąsiednia działka nr [...], aczkolwiek jest już częściowo zabudowana, umożliwia przeprowadzenie procedury scaleniowej i podziałowej. Uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 102 ust. 4 u.g.n. jedynie "zabudowane części nieruchomości" mogą być objęte uchwałą rady gminy za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Zatem warunek ten nie dotyczy niezabudowanych części nieruchomości. Jak już wskazano, sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana jedynie częściowo i to wyłącznie od strony ulicy [...]. W myśl art. 102 ust. 2 u.g.n. scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeśli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym (warunek ten jest spełniony) albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (warunek ten może być spełniony w razie inicjatywy skarżących).
Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem wnoszących skargę kasacyjną, że po przeprowadzeniu scalenia i podziale nieruchomości nie jest możliwa nowa zabudowa ich działki w układzie wolnostojącym, zgodnie z § 81 ust. 3 pkt 1 planu, zakładając urządzenie frontu działki skarżących nie od istniejącej drogi publicznej, lecz projektowanej drogi dojazdowej 42 KD-D. Ponownie należy podkreślić, że skoro wnoszący skargę kasacyjną nie podważają przeznaczenia terenu w jednostce 47 MN pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, impuls do przeprowadzenia procedury scaleniowej i podziałowej powinien pochodzić od skarżących, leży to bowiem w ich interesie zważywszy przede wszystkim na dotychczasowe parametry ich działki.
Ocena legalności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do planistycznego przeznaczenia części działki skarżących pod projektowaną drogę dojazdową 42 KD-D nierozerwalnie związana jest z ocenionymi powyżej zasadami i warunkami scalania i podziału nieruchomości. Według ustaleń planu zaprojektowano drogę dojazdową o szerokości 8 m - po 4 m z terenu działki skarżących nr [...] i również 4 m z terenu działki nr [...], wydzielonej uprzednio z działki nr [...], służącej obsłudze działek nr [...], [...], [...] oraz [...] ([...] i [...]). Droga dojazdowa o takiej szerokości zapewni swobodny dojazd do działek po obu jej stronach, w tym powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, umożliwi również jej wyposażenie w elementy drogi i urządzenia z nią związane. Organ w równym stopniu obciążył osoby mające tytuły prawne do nieruchomości po obu jej stronach, a zaprojektowana szerokość drogi w liniach rozgraniczających nie uchybia wymaganiom określonym w § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 443, ze zm.), obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Całkowicie nieusprawiedliwioną okazała się grupa zarzutów skargi kasacyjnej odniesiona do art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., kilkukrotnie przywołana w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz licznymi przepisami procesowymi i materialnoprawnymi. Tak skonstruowany zarzut mógłby okazać się uzasadniony, gdyby sąd administracyjny dokonał kontroli sądowej zaskarżonego aktu prawa miejscowego w oparciu o kryterium inne niż legalności. Tymczasem w samej skardze kasacyjnej nie twierdzi się, by Sąd pierwszej instancji wykonał swą funkcję kontrolną posługując się nieznanym ustawie, pozajurydycznym kryterium, a ponadto nie orzekł w granicach sprawy na podstawie akt sprawy (akt sądowych i przedstawionych ze skargą i odpowiedzią na skargę akt planistycznych). Nie sposób także zgodzić się z wnoszącymi skargę kasacyjną, by doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, skoro skarżący mieli zapewnione prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd i z uprawnienia tego skorzystali.
Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 P.p.s.a., skoro brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.