II OSK 1395/22

II OSK 1395/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1381/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M., B. P. i I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1381/21 w sprawie ze skargi D. M., B. P. i I. Ł. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr WINB-WOA.7722.17.2021.MG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. M., B. P. oraz I. Ł. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr WINB-WOA.7722.17.2021.MG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. nr PINB.501.C.7.2020.GK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Bielskiego w Bielsku-Białej (PINB) odmówił wnioskodawcom - B. P., I. Ł. oraz P. L. wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w wyniku prawomocnego wyroku Sądu z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/GI 855/17, decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1287/14.
Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał brak przymiotu strony postępowania ww. wnioskodawców.
Organ stwierdził, że w dniu 2 września 2020 r. do PINB wpłynął wniosek B. P., I. Ł. i P. L. "o przeprowadzenie postępowania naprawczego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1287/14 z obrotu prawnego wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017 r.".
W dniu 14 grudnia 2020 r. PINB wydał postanowienie, którym odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego, w wyniku prawomocnego wyroku Sądu II SA/GI 855/17 z 23 października 2017 r., decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1287/14, z powodu braku przymiotu strony postępowania ww. wnioskodawców.
W zażaleniu na postanowienie PINB z 23 grudnia 2020 r. B. P. podniosła, iż jako właścicielce działki o numerze [...] w M. sąsiadującej bezpośrednio z działką na której znajduje się inwestycja objęta wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. przysługuje jej prawo do uczestniczenia jako stronie na każdym etapie postępowania.
W zażaleniu z 4 stycznia 2021 r. I. Ł. działający jako pełnomocnik D. M. i B. P. podniósł, iż B. P. i D. M. są właścicielkami działki o numerze [...] w M. i w związku z tym faktem powinny zostać uznane za strony postępowania.
W kolejnym piśmie z 25 stycznia 2021 r. I. Ł. wskazał, iż wytwórnia mas bitumicznych jest zlokalizowana na działce o numerze [...] w M., a działka należąca do B. P. oraz D. M. o numerze [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie.
Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. nr WINB-WOA.7722.17.2021.MG Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości.
W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i wskazał, że zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy dokonuje oceny przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, przy czym nie jest związany zarzutami zawartymi w zażaleniu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 K.p.a. Następnie stwierdził, że organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Przytaczając brzmienie art. 28 K.p.a. (definicja strony) wskazał, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej.
ŚWINB zauważył, że w aktach organu I instancji brak jest dokumentów, na podstawie których możliwe jest ustalenie kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie i w związku z tym faktem pismem z 18 czerwca 2021 r. wezwał pełnomocnika D. M. i B. P. do wskazania numeru księgi wieczystej dla działki o numerze [...] w M.. Pismem z 9 lipca 2021 r. I. Ł. wskazał numery ksiąg wieczystych dla wskazanej działki, a także przedłożył akt poświadczenia dziedziczenia po H. M.. Z dokumentów wynika, iż D. M. oraz B. M. są współwłaścicielkami działki o numerze [...] bezpośrednio graniczącej z działką o numerze [...] należącą do E. S.A.
Zdaniem ŚWINB na gruncie niniejszej sprawy mogą istnieć przesłanki, by uznać D. M. i B. P. za stronę postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż są współwłaścicielkami działki sąsiedniej w stosunku do działki o numerze [...] należącej do E. S.A i w związku z tym faktem PINB powinien rozważyć uznanie wskazanych osób za strony toczącego się postępowania administracyjnego, po weryfikacji ich interesu prawnego.
Dalej ŚWINB stwierdził, że co do zasady postanowienie organu I instancji jest poprawne, jednakże odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powinna nastąpić nie z powodu braku interesu prawnego wnoszących podanie, ale z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne "w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w oparciu o ww. wyeliminowaną decyzję Starosty Bielskiego nr 1287/14, na działce nr [...] w M." zostało wszczęte w dniu 10 grudnia 2020 r. ŚWINB stwierdził, że PINB nie mógł wszcząć ponownie postępowania, które już się toczy. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania winna być przesłanka, o której mowa w art. 61a K.p.a. stanowiąca "inną uzasadniona przyczynę", a mianowicie fakt, iż postępowanie zostało już wszczęte. ŚWINB uznał pozostałe zarzuty i twierdzenia skarżących za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. ŚWINB wskazał, iż kwestie odszkodowawcze w wyniku immisji mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu strony mających istotny wpływ na wynik sprawy mające istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 10 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli, nieobiektywnie, z pominięciem interesu społecznego, bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto wnieśli o nadanie skarżącym statusu strony w trybie zabezpieczenia, nałożenie grzywny na SKO oraz przyznanie skarżącym odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przedmiotem kontroli jest postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie "przeprowadzenia postępowania naprawczego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1287/14 w wyniku prawomocnego wyroku sądu II SA/GI 855/17 z dnia 23 października 2017 r.". Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z 2 września 2020 r.
Organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji. W konsekwencji kognicja Sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w powyższym zakresie, pomijając pozostałe zarzuty.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Przepis ten ustanawia dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 K.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Organ nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Unormowanie to wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Odnośnie do ostatniej podstawy odmowy wszczęcia postepowania, Sąd wskazał, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej.
W rozpatrywanej sprawie zachodzi przyczyna przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż w kwestii przebudowy wytwórni mas bitumicznych – wymiany maszyny do produkcji mas bitumicznych zlokalizowanej na działce nr [...] w M. k. B. prowadzone jest przez organ nadzoru postępowanie administracyjne. Jest ono prowadzone "w oparciu o wyeliminowaną decyzję Starosty Bielskiego nr 1287/14", a na dzień 20 października 2021 r. wyznaczono oględziny wytwórni mas bitumicznych ( k. 6 i 7 akt adm.). Wskazywany przez skarżących fakt, iż w toczącym się postępowaniu organ nie podejmuje od dłuższego czasu żadnych czynności nie oznacza, że postępowanie to zostało formalnie zakończone. W związku z uchylającym decyzje organów obu instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 855/17 organ jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej w 2014 r. i zastosowania się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził za ŚWINB, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W omawianej sprawie toczy się już postepowanie administracyjne, co stanowi przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. ŚWINB słusznie, zdaniem Sądu, wskazywał, że PINB powinien rozważyć uznanie skarżących za strony toczącego się postępowania administracyjnego, po weryfikacji ich interesu prawnego. Zatem zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest nietrafny.
Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 10 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli, nieobiektywnie, z pominięciem interesu społecznego, bez przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, ustalony przez organ stan faktyczny i prawny sprawy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wnieśli D. M., B. P. oraz I. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 61a K.p.a. poprzez wskazanie w wyroku Sądu I Instancji, że postępowanie naprawcze zostało wszczęte, jednak nie wskazano daty wszczęcia ani sygnatury sprawy;
2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. b i c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II Instancji przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań, co do faktycznego etapu postępowania naprawczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. M., B. P. oraz I. Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących kasacyjnie, iż nie wskazano daty wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że postępowanie wszczęto 10 grudnia 2020 r. (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Niewskazanie nr sprawy nie jest natomiast uchybieniem na tyle istotnym, by konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku. Sami skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazują nr postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (str. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Wniosek skarżących kasacyjnie o wszczęcie postępowania posiada datę 31 sierpnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu administracji 2.09.2020 r.), ale nie zmienia to faktu, że przed rozpatrzeniem wniosku skarżących kasacyjnie organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawcom powinien przysługiwać status strony postępowania.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał te ustalenia, które były niezbędne dla dokonania oceny zaskarżonego postanowienia. Twierdzenie skarżących kasacyjnie, że ocena prawna Sądu jest niespójna uznać należy za twierdzenie dowolne i nieuzasadnione. Rozpoznając skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Sąd nie może dawać wskazań dotyczących postępowania naprawczego, gdyż są to dwie różne sprawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.