II OSK 1393/09

II OSK 1393/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Augustyniak - Pęczkowska
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 45/09 - Wyrok WSA w Łodzi z 2009-05-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 45/09 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w Łodzi oraz Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Łd 45/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Łodzi (dalej jako: [...]) oraz Prokuratora Rejonowego w Sieradzu (dalej jako: prokurator) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej jako: SKO) z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I instancji dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO na rzecz [...] kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki ustalił na wniosek [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie farm elektrowni wiatrowych usytuowanych
na działkach nr 91, 186, 188 i 214 we wsi K., gmina Błaszki.
W odwołaniu od tej decyzji J. G. wniósł o jej uchylenie podnosząc,
że budowa urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, w tym również elektrowni wiatrowych, nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. Zdaniem odwołującego, usytuowanie farm wiatrowych powinno nastąpić wyłącznie
w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przygotowywany,
a nie na podstawie decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. SKO - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem l instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO uznało odwołanie J. G. za zasadne. Nie podzieliło jednak argumentacji strony odnoszącej się do konieczności istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, aby można wybudować "park wiatrowy".
Organ II instancji, podzielając linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zakwestionował prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - budowy farm elektrowni wiatrowych - jako inwestycji celu publicznego. Jego zdaniem aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami - dalej jako: upzp) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami - dalej jako: ugn) nie dają podstawy do przyjęcia, że istnieje podstawa prawna do uznania elektrowni wiatrowej jako urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej, za inwestycję celu publicznego. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe, bowiem wniosek inwestora formalnie nie dotyczył inwestycji celu publicznego w postaci budowy kabla energetycznego, a ponadto wnioskodawca nie przedstawił zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zlokalizowanie kabla w pasie drogowym.
Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA przez [...] oraz prokuratora.
Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ugn w związku z art. 2 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w sytuacji, gdy elektrownia wiatrowa należy do kategorii obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, oraz art. 6 ust. 4 ugn w związku z art. 2 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie,
iż elektrownia wiatrowa nie jest obiektem albo urządzeniem służącym ochronie środowiska. Ponadto spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7 kpa, wskazując,
iż w toku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Prokurator zarzucił natomiast naruszenie prawa materialnego w stopniu,
który miał wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 ust. 1 i następne upzp
poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja w postaci budowy farm elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji.
Odpowiadając na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podnosząc argumenty tożsame, co w motywach zaskarżonej decyzji.
W wyroku z dnia 29 maja 2009 r. WSA wskazał, że skarga zasługuje
na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały podniesione. Sąd I instancji wskazał mianowicie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ugn, bowiem obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością
do korzystania"). Jednak sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wiatrowej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na tę niezbędność, a więc planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego. Skład orzekający podzielił zatem pogląd zawarty w tym zakresie w decyzji SKO. Tym niemniej, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy nie ma do czynienia z taką inwestycją, stanowi o bezzasadności jej żądania, a nie o bezprzedmiotowości postępowania,
a w konsekwencji stanowi to podstawę do odmowy wydania decyzji o żądanej treści,
a nie do umorzenia postępowania. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia I instancji
i umorzeniu postępowania w I instancji stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Z kolei, ustosunkowując się do zarzutów skargi WSA wskazał, iż w świetle przytoczonego w uzasadnieniu wyroku orzecznictwa, nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi odnoszące się do naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego.
Wnosząc skargę kasacyjną SKO zaskarżyło w całości powołany wyrok WSA, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) poprzez uchylenie decyzji SKO wskutek błędnego
przyjęcia, iż decyzja ta naruszała art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 151 ppsa
poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skargi [...] oraz prokuratora
- jako nieuzasadnione - winny zostać oddalone. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg [...]
i prokuratora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano,
że SKO nie podziela oceny przyjętej przez Sąd I instancji, bowiem upzp w art. 4 ust. 2 przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się tryby określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu: 1) dla inwestycji celu publicznego lokalizację ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
2) dla pozostałych inwestycji sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem postępowania
w tak określonych sprawach będzie zatem określenie sposobu zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu dla: 1) inwestycji celu publicznego, 2) pozostałych inwestycji. Tryb procedowania w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego określają art. 50 - 58 upzp, zaś w sprawach warunków zabudowy
art. 60 - 64 upzp. SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie [...] w swoim wniosku
o wszczęcie postępowania wyraźnie określiła, iż dla swojej inwestycji, określonej
jako budowa farm elektrowni wiatrowych, domaga się wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale w rzeczywistości wdrożenie trybu przewidzianego
dla inwestycji celu publicznego nie było dopuszczalne, ponieważ budowa farm elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp w związku z art. 6 ugn. Skoro więc projektowane zamierzenie inwestora nie było inwestycją celu publicznego to w takiej sytuacji nie było również przedmiotu postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego, określonej w art. 4
ust. 2 pkt 1 i art. 50 i następne upzp i zasadne było umorzenie postępowania I instancji
jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 kpa. Zdaniem SKO, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego byłaby zasadna, jeżeli określona we wniosku
o wszczęcie postępowania inwestycja mieściłaby się w katalogu inwestycji celu publicznego, jednakże nie byłyby spełnione inne - przewidziane w art. 53 upzp
- niezbędne warunki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podsumowując, SKO wskazało, że WSA niesłusznie zarzucił SKO naruszenie art. 138
§ 1 pkt 2 kpa, gdyż w istocie decyzja SKO nie narusza prawa, a skargi [...]
oraz prokuratora winny zostać oddalone jako bezzasadne.
Odpowiadając na skargę kasacyjną prokurator wniósł o jej oddalenie i wskazał, że ostatecznie podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA z dnia 29 maja 2009 roku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 45/09, zgodnie z którym okoliczność,
iż strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z taką inwestycją, stanowi o bezzasadności żądania strony, a nie o bezprzedmiotowości postępowania, co jest podstawą do odmowy wydania decyzji, nie zaś do umorzenia postępowania.
W drugiej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że uzasadnienie Sądu I instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, powołujące się
na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA)
jest wyczerpujące, logiczne i zasługuje na aprobatę. [...] nie zgodziła się natomiast
z przedstawioną argumentacją Sądu I instancji w zakresie zarzutów naruszenia
przez organ przepisów prawa materialnego a jej zdaniem Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do wskazywanego w skardze naruszenia art. 6 ust. 4 ugn w związku z art. 2
pkt 5 upzp. Zdaniem [...], budowa elektrowni wiatrowej jest celem publicznym, choćby na podstawie art. 6 pkt 4 ugn. Za uznaniem budowy elektrowni wiatrowej
jako inwestycji celu publicznego przemawia również okoliczność, iż ustawodawca
w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 roku o podatku akcyzowym (Dz. U.
z 2009 r., nr 3, poz. 11 ze zmianami) zwolnił z podatku akcyzowego energię elektryczną wytwarzaną ze źródeł odnawialnych. Nie podlega wątpliwości, iż ustawodawca dokonuje zwolnienia z obowiązku zapłaty daniny publicznej wyjątkowo, w sytuacjach gdy przyświeca temu ważny cel publiczny. Skoro zatem zwolnienie dotyczy energii elektrycznej wytwarzanej za pomocą elektrowni wiatrowej to także działalność prowadząca do powstania tej energii, w tym budowa elektrowni wiatrowej, jest celem publicznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te
nie wystąpiły.
Spór pomiędzy SKO a Sądem I instancji dotyczy różnicy pomiędzy bezzasadnością żądania a bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Należy więc wskazać, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym,
iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 kpa, stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej przez WSA decyzji, przewiduje
tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany oczywiście rozszerzająco, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym
i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeśli zaś chodzi o bezzasadność żądania strony to mamy z nią do czynienia w sytuacji, gdy brak jest przesłanek
do uwzględnienia wniosku strony. NSA podkreśla, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądanie zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1998 r.,
SA/Wr 957/88,ONSA z 1999 r., nr 1, poz. 44).
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej,
bowiem Sąd I instancji słusznie uznał, że decyzja SKO naruszała art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W sytuacji, gdy wnioskodawca - [...] wyraźnie domagał się wydania decyzji merytorycznej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obowiązkiem organów administracji obu instancji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania
pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych normą określoną w art. 50
i następne upzp, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. NSA podkreśla, że przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w tych sytuacjach,
gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS z 1996 r., nr 11,
poz. 150). Przepis art. 105 § 1 kpa odnosi się bowiem do sytuacji, gdy nastąpiła bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Skoro zaś w niniejszej sprawie przedmiot postępowania istniał, WSA nie miał innego wyjścia
jak uchylić zaskarżoną decyzję SKO.
NSA wskazuje także, iż strona skarżąca we wniesionej skardze kasacyjnej
nie przedstawiła takich zarzutów, które wskazywałyby, iż Sąd I instancji oparł się
na błędnych ustaleniach faktycznych, czy też aby Sąd ten dokonał błędnej wykładni przepisów w oparciu, o które wydany został zaskarżony akt, więc w konsekwencji, swoim rozstrzygnięciem Sąd I instancji nie naruszył ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\
ani art. 151 ppsa, bowiem dostrzegając naruszenie prawa formalnego (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) nie mógł skargi oddalić (na podstawie art. 151 ppsa), a jedynie ją uchylić,
co uczynił, stanowiąc słusznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ podstawą swojego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ppsa podlega oddaleniu.