II OSK 2087/22

II OSK 2087/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 221/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 i 3,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 314,
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 221/22 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021 r. znak: DOA.7110.261.2021.MMM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 221/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), przez błędne uznanie, że GINB prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, naruszył ww. przepisy postępowania, gdyż dokonał analizy sprawy na podstawie danych objętych projektem budowlanym (za które odpowiada projektant), zamiast uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności o dokumenty, o które mógł wystąpić w prowadzonym postępowaniu do skarżącej, w celu potwierdzenia okoliczności przez nią podniesionych, a dotyczących przebiegu linii elektroenergetycznej w "bliskiej" odległości inwestycji i potencjalnego naruszenia § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm, dalej: "rozporządzenie"), w związku z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, co oznaczałoby, że GINB zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że naruszenie ww. przepisów nie miało miejsca;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że GINB nie powinien był zastosować wskazanego przepisu postępowania administracyjnego.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że doszło do jego naruszenia, bowiem projekt budowlany nie zawiera pełnych/kompletnych danych dotyczących przebiegu linii elektroenergetycznych w "bliskiej" odległości inwestycji, co uniemożliwia jego ocenę w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia, w sytuacji, gdy projekt budowlany nie wskazuje, aby sporny budynek znajdował się w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczanego poziomu oddziaływania pola elektroenergetycznego, a tym samym nie wymagane było zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z 23 maja 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...].
Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione okoliczności związane z żądaniem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w którym wskazano na usytuowanie przedmiotowego budynku w obszarze oddziaływania, zrealizowanej legalnie, linii elektrycznej 400 kV R. – K., a konkretnie w odległości około 24 m od osi linii wysokiego napięcie, a więc w strefie ochronnej, gdzie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.
Przypomnieć należy, że występująca z wnioskiem Spółka P. zarzuciła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem m.in. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie).
Wobec powyższego należy zaznaczyć, że w ujawnionym przez wnioskodawcę stanie faktycznym przedmiotowej inwestycji, podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło być stwierdzenie organu odwoławczego, że: "okoliczność, iż sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w pobliżu osi linii elektroenergetycznych (w odległości ok. 22 m od linii 400 kV relacji R. – K. oraz w odległości ok. 5 m od osi napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia co wynika z oznaczeń naniesionych na planie zagospodarowania terenu - zob. proj. zagospodarowanie terenu, rys. nr Z.01, s.14) nie oznacza, iż znajduje się w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, o którym mowa w przepisie § 314 ww. rozporządzenia".
To, że sprawa była rozpatrywana w trybie nadzwyczajnym, nie uprawniało organu nadzoru do poprzestania na ustaleniu, iż treść projektu budowlanego nie wykazuje, aby sporny budynek został zlokalizowany w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pole elektromagnetycznego.
Rzecz właśnie w tym, że obowiązkiem organu nadzoru było wyjaśnienie, czy i jakie braki projektu budowlanego skutkowały udzieleniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w odległości około 22-24m od linii wysokiego napięcia (400 kV) oraz jaka odległość powinna być zachowana według obowiązujących norm i jakie są następstwa niezachowania wymaganych (bezpiecznych) odległości budynku mieszkalnego od linii energetycznych.
Nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany powinien zawierać dane niezbędne do oceny zgodności projektu zagospodarowanie działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki wynika to z przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie w szczególności znaczenie miał przepis § 314 Rozporządzenia stanowiący, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu odziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Skoro zdaniem wnioskodawcy przytoczony przepis został rażąco naruszony, to organ nadzoru nie mógł uchylić się od oceny w tym zakresie tylko dlatego, że kwestia ta nie była badana w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Wadliwie założył organ odwoławczy, że dokonanie ustaleń co do obowiązujących stref ochronnych w otoczeniu linii energetycznych wykraczało poza ramy tej sprawy, gdyż w postępowaniu zwykłym nie przeprowadzono żadnego dowodu na tę okoliczność.
Podkreślić należy, że chociaż charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. różni się od sprawy rozpatrywanej w trybie zwykłym, to jednak ustalenie, czy zakwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyjaśnienia istotnych w tym przedmiocie okoliczności, stosownie do ogólnych zasad proceduralnych ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Chybione jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o "zamknięty materiał dowodowy" tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Przyjęcie takiej sztywnej reguły postępowania nie ma oparcie w przepisach prawa, a nadto jest sprzeczne z istotą sprawy, w której bada się decyzję pod kątem istnienia wad kwalifikowanych, a więc zagrożonej sankcją stwierdzenia jej nieważności.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2012 r. II OSK 2090/10, zgodnie z którym: "przy badaniu przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."
Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały dokonania ustaleń w wymaganym zakresie, w następstwie czego nie zbadały kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniono należycie regulacji art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i § 314 Rozporządzenia w tym znaczeniu, iż nie oceniono, czy Starosta przed wydaniem pozwolenia na budowę wywiązał się ze wszystkich obowiązków kształtowanych wymienionymi przepisami; zwłaszcza czy prawidłowo sprawdził kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa.
Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę organowi odwoławczemu, że z obowiązku zbadania sprawy w powyższym zakresie nie zwalniało go oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 20 Prawa budowlanego.
Trafne było również wskazanie Sądu Wojewódzkiego, że nie było przeszkód, aby organ nadzoru zobowiązał wnioskodawcę do przedstawienia dowodów odnoszących się do okoliczności, mających świadczyć o wydaniu kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności dokumentacji dotyczącej kwestii lokalizacji przedmiotowego budynku w strefie, w której występuje przekroczeniem dopuszczalnego poziomu odziaływania pola elektromagnetycznego.
Ponadto celnie odnotował Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy przy weryfikacji badanego pozwolenia na budowę pominął fakty, iż na rysunku projektu zagospodarowania działki umieszczony jest znak graficzny pokazujący kierunek napowietrznej linii wysokiego napięcia. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł ustalenie co do "oznaczeń naniesionych na planie zagospodarowania terenu" (dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV i linii niskiego napięcia), to jednak nie uczynił tego zagadnienia przedmiotem dalszej merytorycznej analizy.
W takim stanie sprawy prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślić należy, że ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie stwierdzonych uchybień proceduralnych oparta była na właściwej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach oraz prawidłowym rozumieniu przepisów prawa materialnego, wymienionych w uzasadnieniu wyroku.
Na aprobatę zasługiwały wytyczne Sądu co do kierunku dalszego postępowania w sprawie.
Z tych wszystkich względów bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (pkt Ia), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt Ib), art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt IIa).
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
4