II OSK 1391/23

II OSK 1391/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 731/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 731/22 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.247.2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 731/22, oddalił skargę M. Ś. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.247.2022, którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. oraz nakazano skarżącemu, właścicielowi nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], w obrębie [...], położonej w A. przy ul. [...], przewrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości w A. przy ul. [...], działka numer [...], obręb [...], poprzez powstrzymanie się od parkowania oraz wjazdu na teren działki samochodów transportu ciężarowego, służących do prowadzenia działalności gospodarczej, na zgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 grudnia 2004r., opublikowana w Dz. Urz. Woj. Ł. Nr [...] z [...]. poz. [...]).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Rozpoznając odwołanie Kolegium zauważyło, że sprawa niniejsza dotycząca nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w A. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji, jak też przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 3 września 2020r., sygn. akt II SA/Łd 932/19, uchylił wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 października 2019 r. nr SKO.4150.345.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, znak: GG.6731.1.2017.KA, z dnia 6 sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Z uwagi na fakt, że w sprawie od czasu wydania poprzedniego wyroku nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, Kolegium w zaskarżonej decyzji uznał, że rozważania na temat legalności decyzji organu I instancji muszą być prowadzone w okolicznościach związania stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 932/19. Sąd w wyroku tym jednoznacznie stwierdził, że wykorzystywanie miejsc parkingowych na działce nr [...], przeznaczonych dla obsługi mieszkaniowej funkcji tego terenu, jako miejsc parkowania transportu ciężarowego dla potrzeb działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, nie mieści się w sposobie przeznaczenia tego terenu przewidzianego w zapisach planu. Powodem uchylenia poprzednio wydanych decyzji były braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy. Sąd uznał je za niewystarczające aby uznać, że skarżący prowadzi swoją działalność z zakresie wywozu nieczystości nieprzerwanie od 1988 r. i, że działalność ta uległa takiemu zintensyfikowaniu, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania. Sąd zalecił aby niewątpliwie i dokładnie ustalić stan wyjściowy a następnie porównać sposób zagospodarowania jaki istniał przed wejściem planu miejscowego w życie ze stanem, który nastąpił po tej dacie. Należało zatem ustalić z jaką intensywnością skarżący prowadził swoją działalność przed uchwaleniem planu miejscowego, a jakie konkretnie działania doprowadziły do tego, że jego działalność uległa zwiększeniu (przy uwzględnieniu realiów życia gospodarczego w określonych etapach prowadzenia działalności przez skarżącego). Aby zatem ustalić, że na działce nr [...] doszło do zintensyfikowania działalności należało przede wszystkim ustalić jak wyglądała ta działalność przed wejściem w życie planu miejscowego.
Ponadto Sąd zastrzegł, że ustalenie te nie mogą być dokonane na podstawie zeznań świadków bowiem są one sprzeczne z zeznaniami skarżącego, a strony te pozostają ze sobą w konflikcie. Sąd wykluczył też dowód z dokumentacji fotograficznej albowiem brak takiej, która obrazuje stan zagospodarowania terenu przed wejściem w życie planu miejscowego. Sąd uznał, że w szczególności trudno w jakikolwiek sposób stwierdzić, że dopiero od 2014 r. na nieruchomości skarżącego zlokalizowana jest baza transportowa dla jego firmy. Organy nie ustaliły bowiem, gdzie skarżący parkował samochody do tej pory.
Informację o aktualnie posiadanych przez skarżącego pojazdach z ewidencji pojazdów Sąd uznał za niewystarczającą przy braku informacji na temat ilości pojazdów, którymi dysponował on przed wejściem w życie planu. Uniemożliwia to ustalenie, że flota samochodowa firmy skarżącego uległa znacznej rozbudowie po 2014 r. Wobec przedłożonych przez skarżącego dokumentów potwierdzających zdaniem Sądu zmniejszenie intensywności wykorzystania miejsc parkingowych na tej działce należy ocenić czy wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stało się bezprzedmiotowe.
Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaliło, że skarżący prowadził swoją działalność jeszcze przed uchwalaniem planu miejscowego. Działalność ta nie była prowadzona w tamtym czasie na działce nr [...]. Dokumentacja archiwalna potwierdziła, że działka ta była wykorzystywana do prowadzenia działalności nie mieszczącej się w sposobie przeznaczenia tego terenu przewidzianego w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero po wejściu w życie tego planu. Obrazowały to ortofotomapy przedstawione przez Marszałka Województwa Łódzkiego lat 1988 - 2021 (przed wejściem planu z 2004 r. w życie i po jego uchwaleniu). Wydruk z tych map znajdujący się w aktach sprawy bezsprzecznie to potwierdza.
Kolegium wskazało, że także z fotogrametrycznych zdjęć lotniczych pozyskanych przez organ I instancji z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wykonanych w latach 1988 – 2021 obejmujących działkę nr [...] wynika, że do dnia 1 kwietnia 2005 r. (tj. do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obszar odpowiadający działce numer [...] nie był wykorzystywany jako miejsce parkowania pojazdów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości płynnych. Co więcej, co najmniej do roku 2009 działka ta była działką niezabudowaną. Pierwsza aktywność budowlana udokumentowana na zdjęciach pozyskanych z GUGiK datowana jest na rok 2012. Kolejne zdjęcia z lat 2015, 2018, 2019 wskazują na dalsze zintensyfikowanie prac budowlanych na tym terenie. Zdjęcia te, zadaniem organu I instancji, stanowią dowód na okoliczność, że działka nr [...] przed wejściem w życie planu miejscowego nie była wykorzystywana na jakikolwiek cel związany z działalnością gospodarczą (stanowiła niezabudowany i nieużytkowany teren zielony). Jej wykorzystanie na cel niezgodny z planem miejscowym (parkowanie samochodów wykorzystywanych do działalności gospodarczej) należy datować na okres od 2012r., kiedy to na terenie tej działki przeprowadzono pierwsze roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu, następnie wykorzystywanego na cele postojowe samochodów innych niż osobowe. Utwardzenie terenu o pow. ok. 1400 m2 potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 26 maja 2015r. nr 110/2015 nakazująca skarżącemu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A.
Mając na uwadze powyższy materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że wszelkie zmiany na terenie działki nr [...] zmierzające do jej wykorzystania na cele parkowania samochodów wykorzystywanych do działalności gospodarczej, miały miejsce w okresie od 2012 r. do 2015 r. Przed 2012 r. na tej działce nie odnotowano żadnej działalności związanej ze zmianą jej nawierzchni zamierzającą do przystosowania jej do utworzenia miejsc postojowych.
Kolegium stwierdziło, że w przypadku działki nr [...] nie można mówić o zmniejszeniu bądź zwiększeniu intensywności wykorzystania miejsc parkingowych, bowiem działka ta przed wejściem w życie planu miejscowego, tj. przed 1 kwietnia 2005 r., a także po tej dacie (co najmniej do roku 2012), nie była w ogóle wykorzystywana na cele związane z działalnością gospodarczą, w tym także w zakresie użytkowania jej na cele postojowe, dla samochodów służących do prowadzenia działalności gospodarczej.
Kolegium oceniło, że jeśli nawet działalność firmy skarżącego uległa zmniejszeniu (ograniczeniu), to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę sposobu wykorzystywania działki nr [...]. Skoro teren ten przed wejściem planu był terenem zielonym, nieużytkowanym gospodarczo, a przed wydaniem decyzji organu I instancji potwierdzono (w wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2022r. z udziałem właściciela nieruchomości) odmienny sposób wykorzystywania tej działki, tj. na cele postojowe samochodów innych niż osobowe, to bezsprzecznie mamy do czynienia z użytkowaniem terenu sprzecznym z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, powstałym po wejściu w życie tego planu.
Potwierdzono, że istotnie organ I instancji nie ustalił z jaką intensywnością skarżący prowadził swoją działalność przed uchwaleniem planu miejscowego a jakie konkretne działania doprowadziły do tego, że jego działalność uległa zwiększeniu. Kolegium wskazało, że tego rodzaju ustalenia miałyby znaczenie o ile wykazano by, że skarżący działalność na działce nr [...] prowadził przed wejściem w życie planu miejscowego. Jakiekolwiek kwestie dotyczące zwiększenia bądź zmniejszenia działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego stają się nieistotne z punktu widzenia oceny czy w danym przypadku mamy do czynienia z niezgodnym z planem wykorzystywaniem nieruchomości (konkretnie działki nr [...]) powstałym po wejściu w życie tego planu.
Kolegium wskazało powody, dla których należało zmodyfikować obowiązek nałożony przez organ I instancji na skarżącego tak by odpowiadał prawu i nie naruszał prawa wykonywania legalnej działalności gospodarczej skarżącego i nie budził wątpliwości poprzez użyte sformułowanie "w szczególności".
Kolegium nie uwzględniło wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie wniosku o zmianę dotychczasowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 grudnia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla działek nr [...], [...] i [...], znajdującej się w obrębie [...], przy ul. [...] i [...] o powierzchni 2 ha, bowiem uznało, że okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na ewentualną zasadność zastosowania tego przepisu nie zwracał uwagi także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 932/19.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego.
Sąd zwrócił uwagę na związanie wynikające dla niego i organów z wydanego wcześniej w tej sprawie wyroku WSA w Łodzi z 3 września 2020 r. sygn.. akt II SA/Łd 932/19. Wyjaśnił jak należy rozumieć to związanie wyrokiem.
Sąd stwierdził, iż organy zastosowały się do wskazań Sądu zawartych ww. wyroku z dnia 3 września 2020 r., a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
Na wstępie Sąd przywołał szczegółowo istotne dla sprawy zalecenia dla organów z powyższego wyroku odnośnie do ponownie prowadzonego przez nie postępowania dowodowego i oceny już zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazano powody dla których zmianie musiał ulec nałożony na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...].
Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, zostało uzupełnione i przeprowadzone w zakresie wskazanym przez Sąd ww. wyroku.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W sprawie możliwe jest zastosowanie ww. przepisu, jeżeli z zebranego materiału dowodowego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce po dniu 11 lipca 2003 r. (t.j. daty wejścia w życie u.p.z.p.).
Organy ustaliły, że zmiana zagospodarowania działki skarżącego o nr ew. 7 nastąpiła po ww. wskazanej dacie, tj. 11 lipca 2003 r., jak również po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 grudnia 2004 r. nr [...], tj. po 1 kwietnia 2005 r. A zmiana zagospodarowania tej działki polegała na wykorzystaniu jej jako miejsca parkowania pojazdów związanych z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości płynnych. Takie wykorzystywanie ww. działki nie mieści się w sposobie przeznaczenia tego terenu przewidzianym w zapisach ww. miejscowego planu.
Sąd wskazał, że ustaleń w powyższym zakresie organy dokonały na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1988 - 2021, obejmujących obszar działki nr [...]. Organ pozyskał te dowody, gdyż jak stwierdził Sąd w wyroku z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 932/19, w sprawie brak jest dokumentacji fotograficznej obrazującej stan zagospodarowania terenu przed wejściem w życie planu. Ponadto podkreślił, że Sąd ww. wyroku zwrócił uwagę, że nie mogą stanowić skutecznego dowodu w sprawie zeznania świadków i skarżącego, gdyż są sprzeczne, a strony pozostają ze sobą w konflikcie. Podobnie Sąd ocenił informację z ewidencji pojazdów, tj. jako nieprzydatną dla sprawy, bowiem przestawiała tylko dane o aktualnie posiadanych przez skarżącego pojazdach.
Sąd za słuszne uznał ustalenia organów, że z ww. zdjęć wynika, iż działka nr [...] przed wejściem w życie planu miejscowego, tj. przed 1 kwietnia 2005 r. nie była wykorzystywana do prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, gdyż stanowiła niezabudowany i nieużytkowany teren zielony. Działka ta nie była zatem wykorzystywana jako miejsce parkowania samochodów wykorzystywanych do działalności gospodarczej skarżącego. Ze zdjęć tych wynika, że działka ta była co najmniej do 2009 r. niezabudowana, a pierwsza aktywność budowlana na niej jest uwidoczniona w 2012 r. Dalsze zintensyfikowanie prac budowlanych na tym terenie zostało uwidocznione w latach: 2015, 2018 i 2019. Utwardzenie terenu, którego dokonał skarżący na przedmiotowej działce - w stosunku, do którego została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 26 maja 2015 r. nr 110/2015, nakazująca skarżącemu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] – zostało dokonane w celu wykorzystania go z przeznaczeniem na parkowanie samochodów skarżącego, o czym świadczy późniejsze wykorzystywanie tego utwardzenia ww. celu, przy czym – Sąd podkreślił, że – niekwestionowana jest legalność tej inwestycji, jako utwardzenie terenu, a nie budowa parkingu czy miejsc postojowych. Wyjaśnił, że do prowadzenia robót budowlanych, użytkowania obiektu, itp. zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a zagadnienia te nie są przedmiotem niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, wspomniany materiał dowody w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1988-2021 wskazuje, że zmiany terenu działki nr [...], mające na celu wykorzystywanie jej jako miejsce parkowania samochodów wykorzystywanych do działalności gospodarczej skarżącego, miały miejsce w okresie 2012 - 2015, a przed rokiem 2012 nie zrejestrowano takich zmian. Kolegium słusznie wskazało, że w tym stanie rzeczy nie można mówić o zmniejszeniu bądź zwiększeniu intensywności wykorzystywania miejsc parkingowych na działce nr [...] przed wejściem w życie ww. planu miejscowego, gdyż działka ta przed wejściem w życie planu, nie była wykorzystywana na cele związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organy zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi ww. wyroku z dnia 3 września 2020 r. ustaliły stan zagospodarowania przedmiotowej działki przed wejściem w życie planu miejscowego oraz porównały go ze sposobem zagospodarowania terenu, który ustalony został na podstawie oględzin dokonanych w dniu 10 lutego 2022 r., co doprowadziło do słusznego przekonania, że w sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., gdyż skarżący zmienił zagospodarowanie działki nr [...] i w tej sytuacji – jak wskazało Kolegium – nawet, jeżeli zakres działalności gospodarczej skarżącego uległ zmniejszeniu, to nie doprowadziło to do przywrócenia poprzedniego zagospodarowania działki nr [...].
Sąd uznał zarzuty skargi, które w zasadzie stanowiły powtórzenie zarzutów będących przedmiotem rozpoznania przez Sąd w wyroku z dnia 3 września 2020 r., za niezasadne. W świetle powyższej argumentacji Sąd za nietrafny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a.
Ponadto, mając na uwadze treść obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, Sąd wskazał, że Kolegium korygując rozstrzygnięcie organu I instancji, dokonało tym samym konkretnego wskazania obowiązku jaki został nałożony na skarżącego zaskarżoną decyzją. Przy czym konkretyzacja ta dokonana została zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w wyroku z dnia 3 września 2020 r., w którym Sąd jasno wskazał, iż obowiązek ten nie może zostać określony jako nakaz powstrzymania się od prowadzenia działalności gospodarczej.
Sąd uznał, że zgłoszony przez pełnomocnika uczestnika postępowania – I. L. wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. protokołu z rozprawy przed Sądem Okręgowym w Łodzi nie wypełnił przesłanki z art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie nie zaistniały bowiem wątpliwości, do wyjaśnienia których niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu.
M. Ś. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego, gdyż brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość skarżącego jest wykorzystywana w sposób sprzeczny z uchwalonym planem miejscowym;
2. z ostrożności procesowej zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na stronę niewłaściwych obowiązków, które mają na celu przywrócenie stanu poprzedniego, a jako takie jedynie zmierzają do znacznego utrudnienia w dysponowaniu nieruchomością, w tym pozbawiają skarżącego możności normalnego wykorzystywania nieruchomości.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie:
1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (oraz logicznej) analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy (w tym aktach postępowania administracyjnego);
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie własnej oceny dowodów zebranych w toku postępowania i przedstawienie tej oceny jako niespójnej, bowiem z pominięciem załączonego do pisma pełnomocnika skarżącego z 4 stycznia 2023 r. wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z dokumentu - wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 13 października 2022 r. w sprawie I C [...] wraz z jego uzasadnieniem;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ograniczenie kontroli zmiany sposobu wykorzystania działki skarżącego tylko do wybranych dowodów tego postępowania, tj. wyłącznie do dokumentacji fotograficznej oraz protokołu z oględzin nieruchomości, które to dowody nie wnoszą nic do sprawy i dokumentują jedynie stan zaistniały jednego, konkretnego dnia a nie pozwalają na ocenę intensywności, bądź nie, prowadzonej działalności.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł w trybie art. 188 P.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających je decyzji i umorzenie postępowania.
Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i zwrot poniesionych przez pełnomocników wydatków oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżącego kasacyjnie czyni zasadnymi podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania I.L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Ś. jest pozbawiona uzasadnionych podstaw.
W ocenie NSA, Sąd I instancji postąpił prawidłowo uznając, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa i zasadne było rozstrzygnięcie nakładające na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] w sposób określony w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako "upzp").
Jak wynika z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Aby zastosować ten przepis względem skarżącego należało wykazać, że z uwagi na prowadzoną przez niego, nieprzerwanie od 1988 r., działalność gospodarczą w postaci wywozu nieczystości uległ zmianie sposób zagospodarowania działki nr [...] w obrębie [...], położonej w A. przy ul. [...] na taki, który jest niezgodny z zagospodarowaniem tej działki przyjętym w obowiązującym od 2005 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 grudnia 2004 r. Plan ten dla tej działki przewiduje przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem sposób wykorzystania tej działki nie odpowiadający temu przeznaczeniu uprawniał organ do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy został uzupełniony zgodnie z wytycznymi poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Łodzi z 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 932/19. Sąd zobligował wówczas organy aby ustaliły dokumentację, z której będzie wynikało w jakim momencie doszło do zmiany zagospodarowania działki w sposób sprzeczny z planem przez działania skarżącego.
Okoliczność ta została wykazana poprzez ortofotomapy z lat 1988 - 2021 (zatem zarówno przed wejściem planu z 2004 r. w życie i po jego uchwaleniu) przedstawione przez Marszałka Województwa Łódzkiego. Ich wydruk znajdujący się w aktach sprawy bezsprzecznie potwierdza, że działka ta była wykorzystywana do prowadzenia działalności nie mieszczącej się w zakresie przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne dopiero po wejściu w życie tego planu.
Także z fotogrametrycznych zdjęć lotniczych pozyskanych przez organ I instancji z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wykonanych w latach 1988 – 2021 obejmujących działkę nr [...] wynika, że do dnia 1 kwietnia 2005 r. (tj. do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obszar odpowiadający działce numer [...] nie był wykorzystywany jako miejsce parkowania pojazdów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości płynnych. Potwierdzono, że co najmniej do 2009 roku działka ta była działką niezabudowaną. Pierwsza aktywność budowlana udokumentowana na tych zdjęciach datowana jest na rok 2012. Natomiast zdjęcia z lat 2015, 2018, 2019 wskazują jednoznacznie na zintensyfikowanie prac budowlanych na tym terenie. Zatem na potrzeby wykazania zmiany sposobu zagospodarowania wystarczające okazały się powyższe zdjęcia oraz sporządzony już wcześniej protokół z oględzin działki nr [...] z 10 lutego 2022 r., w którym stwierdzono obecność naczep samochodów ciężarowych. Dodatkowym wsparciem tych ustaleń są znajdujące się w aktach sprawy liczne zdjęcia tej działki ilustrujące powtarzające się zagospodarowanie jej jako parking dla samochodów ciężarowych skarżącego. Ogół tej dokumentacji stanowi dowód tego, że działka nr [...] przed wejściem w życie planu miejscowego nie była wykorzystywana na jakikolwiek cel związany z działalnością gospodarczą (stanowiła niezabudowany i nieużytkowany teren zielony). Natomiast jej wykorzystanie na cel niezgodny z planem miejscowym (parkowanie samochodów wykorzystywanych do działalności gospodarczej) datuje się na okres od 2012 r., kiedy to na terenie tej działki przeprowadzono pierwsze roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu, następnie wykorzystywanego na cele postojowe samochodów innych niż osobowe. Utwardzenie terenu o powierzchni ok. 1400 m2 potwierdziła również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 26 maja 2015r. nr 110/2015 nakazująca skarżącemu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w A.
Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że organy w tak ustalonym stanie faktycznym nie miały podstaw do wydania decyzji orzekającej nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp.
Nałożony na skarżącego obowiązek powstrzymywania się od parkowania oraz wjazdu na teren działki samochodów transportu ciężarowego, służących do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, nie zmierza do znacznego utrudnienia skarżącemu normalnego wykorzystania tej nieruchomości. Normalnym wykorzystaniem tej nieruchomości jest wykorzystanie jej pod cele zabudowy mieszkaniowej. Jeśli powstanie konieczność opróżnienia szamba wykorzystywanego na cele mieszkaniowe znajdującego się na tej działce to skorzystanie z usługi opróżnienia go przy użyciu samochodu asenizacyjnego będzie możliwa pomimo istniejącego nakazu. Nie będzie jednak możliwe parkowanie tam samochodów ciężarowych także asenizacyjnych wykorzystywanych przez skarżącego do prowadzenia swojej działalności gospodarczej.
W ocenie NSA, zarzut braku kompletnej oraz logicznej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest niezasadny albowiem organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, nie budzący wątpliwości co do jego wiarygodności, z którego wynika jednoznacznie jak kształtował się na przestrzeni lat od 2012 r. do 2021 r. oraz w dniu wydania decyzji rzeczywisty sposób zagospodarowania działki nr [...] przez pojazdy skarżącego. Wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie nie było to incydentalne, czy przypadkowe zagospodarowanie. Fakt parkowania pojazdów ciężarowych potwierdzony został wielokrotnie na przestrzeni kilku lat.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonaną w uzasadnieniu wyroku ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez organy na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał na ustalenia organów, które nie były dowolne ale miały uzasadnione podstawy w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Pominięcie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 13 października 2022 r. sygn. akt I C [...] i jego uzasadnienia nie naruszało zasad kontroli legalności zaskarżonej decyzji albowiem w istocie uznanie, że nie doszło do naruszenia norm z zakresu ochrony przed hałasem czy też, że parkowanie samochodów ciężarowych miało miejsce na działce nr [...] sporadycznie i nie prowadziło do powstania tam bazy transportowej, nie podważa ustaleń organów, że na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną parkowane były wielokrotnie na przestrzeni wielu lat począwszy od 2012 r. samochody ciężarowe, czego nie można zlekceważyć i uznać, że nie doszło do zmiany sposobu jej zagospodarowania sprzecznego z obowiązującym wówczas miejscowym planem.
Nie można podzielić też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do oceny materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej i ustaleń protokołu oględzin działki. Sąd kontrolując organy miał ustalić czy przeprowadzone postępowanie dowodowe było prawidłowe i wystarczające dla wydania przedmiotowego nakazu. Jak już wyżej wskazano dokumentacja fotograficzna urzędowa jak i prywatna potwierdziły wielokrotny sposób wykorzystywania działki przez skarżącego na parking samochodów asenizacyjnych, których nie można porównać z samochodem osobowym, nawet o dużych gabarytach. Protokół z oględzin był jedynie dopełnieniem ustaleń na potrzeby wydania decyzji bowiem fakt zmiany zagospodarowania potwierdził pozostały materiał dowodowy. Wobec tego Sąd nie miał podstaw do zakwestionowania przydatności zgromadzonego przez organy materiału dowodowego dla wykazania istnienia zmiany zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przewidzianą obowiązującym tam miejscowym planem z 2004 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.