II OSK 1386/20

II OSK 1386/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Tomasz Świstak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 627/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-12-30
Skarżony organ
Rada Miasta~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 7 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 par. 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1360
art. 232,  art. 244 par. 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 627/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 28 marca 2002 r., nr XLVII/342/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla obszaru położonego w granicach określonych na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny do uchwały 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Kąty Wrocławskie na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 627/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z 28 marca 2002 r. nr XLVII/342/02 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla obszaru położonego w granicach określonych na rysunku planu stanowiącym załącznik graficzny do uchwały: 1. stwierdził nieważność § 11 i § 14 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb K., oraz załącznika graficznego do uchwały w części w jakiej wyznacza tereny MJw i ZI dla działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb K.; 2. stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...], obręb K., oraz załącznika graficznego do uchwały w części w jakiej wyznacza tereny MJw dla działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...], obręb K.; 3. stwierdził nieważność § 17 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb K., oraz załącznika graficznego do uchwały w części w jakiej wyznacza tereny KD1x2 dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb K.
Jako podstawę prawną swojego orzeczenia WSA we Wrocławiu wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), wyjaśniając, iż przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., gmina K. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pomimo istnienia takiego obowiązku. Naruszenie określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139. ze zm.) powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego.
Uzasadniając powyższe stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały zgodnie z ewidencją gruntów i budynków sporne działki oznaczone były m.in. jako las bądź droga leśna, zatem zmiana przeznaczenia w planie wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała uzyskania zgody właściwego organu.
Odnosząc się do argumentacji przedstawiciela Gminy K. Sąd I instancji wyjaśnił, że przyjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego z 1996 r. nie zwalniało z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, która to zgoda była wymagana, zarówno w dacie uchwalenia planu miejscowego z 1996 r., jak również zmiany planu, przeprowadzonej uchwałą z 2002 r. W ocenie Sądu wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zniosło również uzyskanie w toku procedury uchwalania planu miejscowego z 2002 r. zgody rolnej. Zgoda rolna była zdaniem Sądu I instancji wadliwa prawnie, ponieważ udzielono jej wobec gruntu leśnego. Sąd wskazał także, że Gmina nie przedłożyła dowodu, który mógłby wskazywać, że sporne działki nie stanowią gruntu leśnego. W ocenie WSA we Wrocławiu skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia wielkość rzeczywistego zalesienia tej działki. Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że objęte skargą działki pozostają gruntem leśnym, wynika z informacji pochodzącej z ewidencji gruntów oraz z pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Zdaniem WSA we Wrocławiu nawet nie kwestionując tezy, że przy ocenie czy grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można decydującego znaczenia przywiązywać do danych z ewidencji gruntów. W okolicznościach tej konkretnej sprawy uznać należy, że skarżony organ nie wykazał, że sporne grunty nie tylko nie są pokryte roślinnością leśną, ale także przeznaczone są do intensywnej produkcji sadowniczej, a więc nie były przeznaczone do produkcji leśnej.
Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Gmina złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Gmina zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 232 k.p.c. poprzez przyjęcie, że ciężar udowodnienia, iż sporne działki nie miały charakteru leśnego spoczywa na organie, w sytuacji, w której prowadzi to do naruszenia zasad ciężaru dowodu oraz przyjęcia, że organ winien udowadniać okoliczność negatywną,
2) naruszeniu prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że pomimo iż teren będący przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu nie stanowił lasu w sensie faktycznym, to przyjąć należy, że są one gruntami leśnymi w rozumieniu powołanych przepisów, ponieważ występują w ewidencji gruntów jako grunty leśne.
Uzasadniając powyższy zarzut, Gmina podniosła, że to stronę, która wygłasza określone twierdzenia obarcza ciężar dowodu tych twierdzeń. Ustalenie zatem, że to Gmina winna udowadniać, że sporne działki nie mają charakteru działek leśnych jest sprzeczne z ogólnymi zasadami rozkładu ciężaru dowodu oraz prowadzi do sytuacji, w której strona musi udowadniać okoliczność negatywną. Zaznaczyła, że ze względu na upływ 17 lat od dnia wydania zaskarżonego aktu, to na Wojewodzie spoczywać winien ciężar udowodnienia, że działki miały i mają charakter leśny. Gmina argumentowała, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter informacyjny i nie można utożsamiać jej ze stanem rzeczywistym. Zastrzegła także, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki uznania spornego terenu za las w rozumieniu ustawy o lasach, gdyż powierzchnia ta nie była nigdy zalesiona ani przeznaczona pod produkcję leśną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a w zw. z art. 232 k.p.c., który to skrót Naczelny Sąd Administracyjny odczytuje jako ustawę z ustawę z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1460, ze zm., dalej K.p.c.), stwierdzić należy, iż nie okazał się on zasadny.
Zgodnie ze wskazanymi w tym zarzucie jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisami Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 232 K.p.c. strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę.
Tak z treści samego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym jej autor dopatruje się naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., w tym w szczególności czy kwestionuje brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji jakichkolwiek dowodów, czy też ich przeprowadzenie.
Stawiając i uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 232 K.p.c. autor skargi kasacyjnej pomija zaś kluczową okoliczność, iż Wojewoda [...] przedstawił dowody na potwierdzenie stanowiska, iż część powierzchni działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...] i [...] obręb K. stanowiła w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały podlegające ochronie grunty leśne w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntów potwierdzających, iż na działkach o wskazanych wyżej numerach znajdują się poza gruntami rolnymi także użytki w postaci lasów III klasy bonitacyjnej oznaczone LsIII.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć w przypadku gruntów leśnych ustawodawca odmiennie niż w przypadku gruntów rolnych, w ich definicji nie odsyła wprost do określenia ich w ewidencji gruntów jako użytki leśne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. nr 16 poz. 78 - dalej: u.o.g.r.l), lecz do gruntów określonych jako lasy w ustawie o lasach (art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l), to jednak przy ocenie wagi dowodowej tych dokumentów uwzględnić należy przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej P.g.k.).
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 8 P.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W myśl z art. 20 ust. 1 pkt P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl ust. 3a tegoż artykułu ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej samej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. W myśl art. 24 ust. 2a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji. Nadto zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.k. na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian.
Rejestr ewidencji gruntów jest zatem co do zasady odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, przy czym niewątpliwie ma charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., sygn. I OSK 1764/10, LEX nr 1131488, z 26 listopada 2010 r., sygn. I OSK 157/10, LEX nr 787147, z 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 389/10, LEX nr 745227 oraz z 15 maja 2014 r., sygn. I OSK 2566/12, LEX nr 1586061).
Nie można nadto pominąć, że w myśl art. 21 ust. 1 P.g.k. to właśnie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi planowania przestrzennego (a także planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych).
Z powyższego wynika, iż odpowiedni wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków wydany przez organ prowadzący ewidencję stanowi dokument urzędowy, albowiem jest sporządzany w przepisanej przez prawo formie przez powołane do tego organy władzy publicznej w zakresie ich działania.
Co za tym idzie - wobec odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie postępowania dowodowego przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, dla oceny wagi dowodowej tego rodzaju dokumentów znajdzie zastosowanie art. 244 § 1 K.p.c. stanowiący, iż dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.
Powyższe nie oznacza oczywiście bezwzględnego związania Sądu zapisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, albowiem zgodnie z art. 234 K.p.c. domniemania ustanowione przez prawo (domniemania prawne) – a takim jest domniemanie zgodności dokumentu urzędowego z rzeczywistym stanem rzeczy wiążą sąd, mogą być jednak obalone, ilekroć ustawa tego nie wyłącza. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie wykluczają zaś możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, wskazując jedynie w art. 252, iż to strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż istota stanowiska procesowego skarżącej kasacyjnie Gminy sprowadzała się do twierdzenia, iż przed przyjęciem spornej uchwały nie istniał obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albowiem fragmenty działek o wskazanych wyżej numerach oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty leśne klasy LsIII, w rzeczywistości nie stanowiły lasów, a odpowiednie zapisy w ewidencji gruntów i budynków były błędne i nie odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów zakwestionowanie przez Gminę zapisów zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczącym przedmiotowych działek, co do rodzaju użytków występujących na tych działkach, rodziło po stronie Gminy konieczność udowodnienia, iż odpowiednie zapisy w dokumentach urzędowych przedłożonych przez Wojewodę wraz ze skargą są niezgodne z prawdą.
Powyższe oznacza, iż nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie jakoby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. art. 232 K.p.c. stanowiącego, że strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, a Sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę. Skoro bowiem Gmina wywodziła skutki prawne z podważenia zapisów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, to winna przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie.
Zauważyć trzeba, iż takową próbę strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania przed Sądem I instancji podjęła usiłując wykazać za pomocą dokumentów przedstawionych przy uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek i co za tym idzie utrata przez nie statusu gruntów leśnych nastąpiła poprzez przyjęcie uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 października 1996 r., nr XXXIX/233/96 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie.
Okoliczność, że przedstawione przez Gminę K. dowody nie zostały przez Sąd I instancji uznane za wystarczające dla obalenia domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zapisów dotyczących przedmiotowych działek znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, nie mogła stanowić o naruszeniu przepisu regulującego kwestie ciężaru dowodu w postępowaniu przed sądem, zaś w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania, w tym dotyczących prawidłowości oceny przedstawionych sądowi dowodów.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej jest utrudnione ze względu na wadliwy sposób jej skonstruowania, w tym w szczególności wskazanie zarówno w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – na naruszenie między innymi art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a oraz art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć bowiem trzeba, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) zawiera wprawdzie tak art. 18, jak i art. 27, jednakże pierwszy z nich nie dzieli się na takie jednostki redakcyjne, jak wskazane w skardze kasacyjnej, a drugi, w ogóle nie dzieli się na jakiekolwiek jednostki redakcyjne. Nadto dotyczą one odpowiednio zgłaszania uwag do projektu planu oraz trybu zmiany studium i planu miejscowego i w ogóle nie znajdowały zastosowania w kontrolowanej sprawie. Na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powoływał się także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji.
Przypomnieć zaś trzeba, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się jakie przepisy, w tym jakiej ustawy autor skargi kasacyjnej zamierzał wskazać jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zatem jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, przy czym wskazanie to ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji odnośnie zarzutu naruszenia cyt. "art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" brak.
Ze względu na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego nie mógł także okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 21 P.g.k. Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli przepis dzieli się na dwa ustępy regulujące odrębne zagadnienia. W judykaturze zgodnie podkreśla się zaś, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Nadto poza sformułowaniem podstawy kasacyjnej uwzględniającej przywołanie powyższego przepisu – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – nie uzasadniono tej podstawy kasacyjnej. W motywach środka odwoławczego nie tylko wskazano bowiem w czym autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia art. 21 P.g.k., lecz wręcz w ogóle nie odniesiono się do treści tegoż przepisu.
Przedmiotowa skarga kasacyjna nie czyni zatem odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 P.g.k. zadość wymogom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów P.p.s.a., a przez to jest nieskuteczna w tym zakresie.
Nie okazał się natomiast trafny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z P.g.k. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991, poz. 101, Nr 444 ze zm. - dalej ustawa o lasach) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. nr 16 poz. 78 ze zm. - dalej: u.o.g.r.l.) poprzez przyjęcie, że pomimo iż teren będący przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu nie stanowił lasu w sensie faktycznym, to przyjąć należy, że są one gruntami leśnymi w rozumieniu powołanych przepisów, ponieważ występują w ewidencji gruntów jako grunty leśne
Zauważyć bowiem trzeba, iż informacyjny charakter wypisów z ewidencji gruntów i budynków nie był przez Sąd I instancji kwestionowany, a przesłanką dokonanego rozstrzygnięcia było jedynie ustalenie, że skarżony organ, nie wykazał, iż wbrew zapisom zawartym w ewidencji gruntów i budynków, sporne grunty nie tylko nie są pokryte roślinnością leśną, lecz także nie były przeznaczone do produkcji leśnej.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż ustawa o lasach wprowadza kilka kryteriów uznawania gruntu za las, z których trzy podstawowe zostały ujęte w art. 3 ust. 1 tej ustawy jako kryterium przyrodnicze – pokrycie roślinnością leśną (uprawami leśnymi), na którą składają się drzewa i krzewy oraz runo leśne, przy czym przejściowe pozbawienie roślinności leśnej nie pozbawia gruntu cechy lasu, jeżeli spełnione są pozostałe kryteria, kryterium przestrzenne – zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha oraz kryterium przeznaczenia – do produkcji leśnej, chyba że chodzi o lasy w rezerwatach przyrody i w parkach narodowych bądź wpisane do rejestru zabytków, które z istoty swej nie są przeznaczone do produkcji leśnej oraz w art. 3 ust. 2 dodatkowe kryterium związku z gospodarką leśną.
Podkreślenia wymaga, iż decydującego znaczenia dla uznania gruntu za las nie ma spełnienie kryterium przyrodniczego, lecz kryterium przeznaczenia, co wprost wynika z przyjęcia przez prawodawcę, iż lasem jest zarówno grunt pokryty roślinnością leśną, jak i przejściowo jej pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej. O kwalifikacji prawnej gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2020 r., II OSK 3100/19, CBOSA).
Powyższe przesądza o tym, iż nie miała zasadniczego znaczenia w kontrolowanej sprawie podkreślana przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że na spornych działkach las nie istniał tak w dacie orzekania przez Sąd I instancji jak podejmowania zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powodów szeroko omówionych już powyżej w praktyce o kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia co do zasady rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, które jedynie mogą zostać podważone poprzez wykazanie niezgodności zapisów zawartych w ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy.
Próbę taką strona skarżąca kasacyjnie podjęła w postępowaniu przed Sądem I instancji, jednakże przedstawiona przez nią argumentacja i przedłożone na jej poparcie dokumenty nie okazały się zdaniem tego Sądu wystarczające dla wykazania, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z 28 marca 2002 r. na spornych działkach o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...] nie istniał las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, mimo że tego rodzaju charakter użytków był i jest wykazywany w ewidencji gruntów i budynków na części powierzchni tych działek.
Stanowisko Sądu I instancji, aczkolwiek częściowo błędnie uzasadnione, to jednak uznać należy za prawidłowe.
Wbrew stanowisku kasatora wyrażonym w odpowiedzi na skargę nie sposób przyjąć, że zmiany przeznaczenia gruntów leśnych położonych na części powierzchni spornych działek na cele nieleśne dokonano już poprzez przyjęcie uchwały Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 października 1996 r., nr XXIX/233/96 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie.
Z powyższej uchwały wprost wynika, iż obszar objęty planem przeznacza się na użytkowanie rolnicze i leśne oraz tereny zainwestowania wiejskiego, w tym projektowanego zainwestowania (§ 2 ust. 2). Sporne działki nie znajdują się na obszarze projektowanego i istniejącego terenu zainwestowania wiejskiego, a w części tekstowej planu nie wyodrębniono przeznaczenia terenów pod intensywne uprawy sadownicze. Żaden z zapisów części tekstowej planu nie zawiera także powoływanych w odpowiedzi na skargę postanowień o przeznaczeniu tych terenów pod rozwój wyspecjalizowanego rolnictwa – w postaci trwałych użytków zielonych - sadów i ogrodów.
Tego rodzaju tezy co do przeznaczenia terenu nie można w szczególności wyprowadzić z § 5 planu wskazującego w ust. 1 tylko, iż na terenach otwartych jedynie zaleca się intensywne uprawy ogrodnicze, sady, itp. Tego rodzaju wiążących postanowień nie można także wyprowadzić jedynie z części graficznej planu wykładanej w oderwaniu od jego części tekstowej, tym bardziej, iż nawet użycie w legendzie części graficznej planu określenia trwałe użytki zielone nie wyklucza, by na tak opisanym obszarze znajdować się miały grunty leśne w rozumieniu ustawy o lasach.
Zauważyć nadto trzeba, iż skarżąca kasacyjnie gmina nie przedstawiła tak Sądowi I instancji, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oryginału części graficznej planu, lecz jedynie wyrys z niej obejmujący fragment terenu objętego planem, który to wyrys nie odpowiada rysunkowi planu dostępnemu w na stronie Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...] pod adresem www.wrosip.pl/media/jzoomify/lib//zoom/katy_wroclawskie/uchwaly/studium/krzeptow.pdf.
Reasumując stwierdzić należy, iż wobec braku odpowiednich, jednoznacznych zapisów w treści planu z 1996 r. nie można przyjąć, iż w sposób dorozumiany zmienił on przeznaczenie gruntów leśnych, na cele nieleśne, tym bardziej, iż obowiązujące w dacie jego podejmowania przepisy u.o.g.r.l. wymagały w art. 7 ust. 2 uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a skarżący kasacyjnie nie wykazał, by zgoda takowa była przed uchwaleniem planu z 30 października 1996 r. udzielana.
Na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć trzeba, iż argumentacja skarżącej kasacyjnie Gminy jest wewnętrznie niespójna i wręcz wzmacnia przekonanie o zasadności stwierdzenia nieważności uchwały z 28 marca 2002 r. w części dotyczącej działek wskazanych w sentencji wyroku Sądu I instancji.
Zauważyć bowiem należy, iż nawet gdyby przyjąć za trafne twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie jakoby już w planie z 1996 r. teren obejmujący sporne działki przeznaczony został pod rozwój wyspecjalizowanego rolnictwa – w postaci trwałych użytków zielonych - sadów i ogrodów, to zaistniałaby zmiana przeznaczenia tej części tego terenu, która obejmowała grunty leśne i przekształcenie ich w grunty rolne, które to grunty rolne nie zostały następnie objęte jakąkolwiek zgodą na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Również w takiej sytuacji uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z 28 marca 2002 r., nr XLVII/342/02 w części dotyczącej działek wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji uznać by zatem należało za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek polegającym na naruszeniu obowiązku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.
W toku procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie uchwały w przedmiocie zmiany planu z 28 marca 2002 r. uzyskano bowiem od właściwych organów zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie tych fragmentów spornych działek, które w ewidencji gruntów i budynków figurowały ówcześnie jako grunty rolne. Powyższe wprost wynika z treści znajdujących się przekazanych sądowi aktach planistycznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2001 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntowo rolnych na cele nierolnicze, w których zakres rozstrzygnięcia odniesiono nie do całych działek ewidencyjnych o określonych numerach, lecz jedynie do terenów gruntów rolnych klas III oznaczonych kolorem żółtym w załączniku graficznym do wniosku o wyrażenie tej zgody oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r., nr [...], gdzie rozstrzygnięcie ograniczono do gruntów rolnych IV klasy oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do wniosku kolorem niebieskim, które to tereny obejmowały tylko te fragmenty działek, jakie zgodnie z ewidencją wykazywane były jako użytki rolne.
Co za tym idzie zgody na odrolnienie udzielone przed uchwaleniem planu z 28 marca 2002 r. nie obejmowały terenów oznaczonych w ewidencji jako grunty leśne.
Jednocześnie treść wniosku Gminy K. o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ograniczającego się jedynie do części działek oznaczonych w ewidencji jako grunty rolne wyraźnie wskazuje, iż prowadząc procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, organy Gminy miały świadomość, iż uchwała z 30 października 1996 r. nie zmieniła przeznaczenia tych fragmentów powierzchni działek, które w ewidencji gruntów i budynków funkcjonowały jako lasy.
Powyższe oznacza, iż choć błędne było stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości prawnej tzw. zgody rolnej udzielonej w toku procedury uchwalania planu miejscowego z 2002 r. jako udzielonej wobec gruntu leśnego (s. 10 uzasadnienia wyroku), to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem nie zmienia ono generalnej konstatacji, iż w toku procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie uchwały z dnia 28 marca 2002 r. nie udzielono jakichkolwiek zgód na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących fragmenty powierzchni działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...] oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty leśne klasy LsIII.
Stąd też – wobec braku oparcia skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował Wojewodę [...] także w postępowaniu przed Sądem I instancji.