II OSK 1382/06

II OSK 1382/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 512/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-06-19
Skarżony organ
Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rynku Rolnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 512/06 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 512/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu Z. P. indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego.
Organ II instancji wskazał, iż skarżącemu w dniu 31 marca 2005 r. przysługiwało prawo do indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka w wysokości 45 071 kg. W okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do 31 października 2005 r. sprzedał on do podmiotu skupującego mleko w ilości 46 806 kg, zwiększając sprzedaż o 1735 kg. Zdaniem organu nie spełnił on wobec tego warunków przewidzianych w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 106, poz. 900) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w przypadku producenta rozwijającego produkcję mleka warunkiem przydziału indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej w danym roku kwotowym jest bowiem zwiększenie sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych co najmniej o 5000 kg w stosunku do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność w dniu 31 marca roku kwotowego poprzedzającego rok kwotowy, w którym złożono wniosek. Prezes Agencji Rynku Rolnego stanął na stanowisku, że wymagane "zwiększenie sprzedaży" oznacza przekroczenie indywidualnej ilości referencyjnej co najmniej o 5000 rzeczywistych kilogramów mleka, a nie kilogramów po przeliczeniu rzeczywistych dostaw na dostawy o referencyjnej zawartości tłuszczu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego stanowiska, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji z art. 16 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie wynika, aby zwiększenie sprzedaży, obliczane według zasady zapisanej w ust. 6 tego przepisu, a więc stanowiące różnicę pomiędzy wielkością szacowanej średniorocznej sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych, a wielkością indywidualnej ilości referencyjnej, stanowiącej już własność producenta miało nie uwzględnić - przy określaniu wielkości szacowanej średniorocznej sprzedaży - przeliczenia dostarczonych podmiotowi skupującemu kilogramów fizycznych mleka lub przetworów mlecznych na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu.
Sąd I instancji wskazał, iż skarżący dostarczył do skupu w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 października 2005 r. 46 806 kg fizycznych mleka, z tym, że średnia ważona zawartość tłuszczu w tym mleku wynosiła 4,28 %. Po uwzględnieniu korekty tłuszczu Z. P. dostarczył więc łącznie do podmiotu skupującego 51 377 kg, co spowodowało przekroczenie przysługującej mu w dniu 31 marca 2005 r. ilości referencyjnej (45 071 kg) o 6306 kg. Od tej sumy naliczono też zaliczkę na poczet opłaty wyrównawczej za przekroczenie przyznanej skarżącemu indywidualnej ilości referencyjnej i zdaniem Sądu, ta kwota powinna też stanowić wielkość określającą zwiększenie przez niego sprzedaży w rozumieniu art. 16 powołanej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż argumentem, który przemawia za takim rozumieniem tego przepisu jest konieczność zapewnienia spójności systemowej regulacji dotyczących kwotowania produkcji mleka. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. WE L 270 z 21.10.2003 r. ze zm.) każdemu producentowi przypisuje się referencyjną zawartość tłuszczu, którą należy stosować do indywidualnej ilości referencyjnej lub indywidualnych ilości referencyjnych mu przydzielonych. W myśl natomiast art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. WE L 94 z 31.03.2003 r. ze zm.) określenie referencyjnej zawartości tłuszczu służy do obliczenia opłaty wyrównawczej za przekroczenie krajowej ilości referencyjnej. Konsekwencją tych zapisów jest przyjęty w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych obowiązek nałożony na dostawcę hurtowego wnoszenia zaliczki na poczet owej opłaty wyrównawczej w wysokości 20 gr za każdy kilogram mleka przeliczonego na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu, wprowadzony do obrotu w ilości przekraczającej indywidualną ilość referencyjną przysługującą producentowi na dany dzień roku.
W ocenie Sądu I instancji uregulowanie zasad naliczania opłat wyrównawczych za przekroczenie krajowej ilości referencyjnej nie może odbiegać od sposobu obliczania wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych przez dostawców hurtowych, pozwalającego na otrzymanie indywidualnej ilości referencyjnej przyznanej z krajowej rezerwy.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Agencji Rynku Rolnego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 4 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 129, poz. 1446 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.) oraz art. 9 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003, str. 123) i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30.03.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. WE L 94 z 31.03.2003 r. ze zm.) poprzez nieuznanie, iż względem "indywidualnej ilości referencyjnej" stosuje się zasadę wyliczenia tożsamej "indywidualnej kwoty mlecznej", przy której przyjmuje się przelicznik 0,971, aby uzyskać wartość w kilogramach, bez jakiegokolwiek dodatkowego przeliczenia o referencyjną zawartość tłuszczu,
- § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 sierpnia 2005 r. w sprawie wysokości rezerwy krajowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1353) i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 106, poz. 900) w zw. z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 poprzez nieuznanie, iż wskazane w tych przepisach wielkości oznaczają ilości mleka wyrażone w kilogramach fizycznych, niepodlegajace dalszym przeliczeniom,
- art. 16 ust. 5 i 6 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.) poprzez uznanie, iż szacowana przez organ średnioroczna sprzedaż mleka powinna zostać przeliczona na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 2 ustawy, w sytuacji, gdy art. 16 ust. 2 tej ustawy oraz art. 8 rozporządzenia Komisji nr 595/2004 względem krajowej rezerwy takiego przeliczenia nie wprowadza,
- art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych poprzez nieuwzględnienie wyraźnego rozróżnienia prawnego pojęć "mleka przeliczonego na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu" od "ilości mleka dostarczonego do dostawców".
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż z żadnego przepisu prawa unijnego, jak i krajowego nie wynika, aby dla ustalenia wielkości, o jaką producent zwiększył sprzedaż mleka lub przetworów mlecznych konieczne było przeliczanie faktycznie sprzedanej ilości mleka na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu. Prezes Agencji Rynku Rolnego wskazał, że w rozporządzeniu z dnia 12 sierpnia 2005 r., wydanym na podstawie art. 17 ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił krajową rezerwę krajowej ilości referencyjnej na rok kwotowy 2005/2006 w wysokości 455 693 716 kg. Przepis art. 17 nie obligował go do określenia tej wielkości w przeliczeniu na liczbę kilogramów mleka o referencyjnej zawartości tłuszczu, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 ilościom umieszczonym w rezerwie krajowej nie jest przypisywana referencyjna zawartość tłuszczu. Podobnie w kilogramach (rzeczywistych) ustalona została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. wielkość zwiększenia sprzedaży mleka uprawniająca do ubiegania się przez producenta o zwiększenie przysługującej mu indywidualnej ilości referencyjnej. Zdaniem organu w sytuacji, gdy zarówno wielkość rezerwy, jak i wysokość minimalnego zwiększenia produkcji ustalono w kilogramach, przyjęcie zwiększenia sprzedaży obliczanego w kilogramach mleka o referencyjnej zawartości tłuszczu powodowałoby po dokonaniu stosownych wyliczeń i podziale rezerwy pomiędzy producentów przekroczenie jej wielkości i konieczność poniesienia sankcji unijnych.
W ocenie Prezesa Agencji Rynku Rolnego uregulowania art. 33 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczące opłaty za przekroczenie indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej producentowi i zaliczki na poczet tej opłaty nie mają żadnego związku z art. 16 tej ustawy. W art. 16 ustawy jest mowa o dostawach mleka, które producent ma obowiązek udowodnić dokumentem wystawionym przez podmiot skupujący, zawierającym informację o sprzedaży mleka przez okres co najmniej 3 miesięcy danego roku kwotowego. Przepis ten nie wymaga jednak przedstawienia informacji o ilości sprzedanego mleka przeliczonego na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu, a taka ewidencja prowadzona jest również przez podmiot skupujący. Zdaniem organu również art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. WE L 94 z 31.03.2003 r. ze zm.), dotyczący opłaty wyrównawczej nie ma żadnego odniesienia do art. 16 ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniósł o jej oddalenie. Skarżący podniósł, iż skoro przyznana mu indywidualna ilość referencyjna składa się z elementu ilościowego (kilogramy) oraz jakościowego (zawartość tłuszczu), to przy ustalaniu ilości, o jaką zwiększył on sprzedaż mleka powinien być rozliczany na podstawie miernika, który uwzględnia te dwa elementy, podobnie jak jest rozliczany przy ustalaniu opłaty wyrównawczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy przy ustaleniu wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych przez dostawców hurtowych i dostawców bezpośrednich, na podstawie której są przyznawane indywidualne ilości referencyjne z krajowej rezerwy należy przyjmować ilość dostarczonego przez nich mleka wyrażoną w kilogramach fizycznych, czy też wielkość dostaw po przeliczeniu na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu. Dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji wykładnia art. 16 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.) nie może być uznana za prawidłową.
Na wstępie wskazać należy, iż art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 zawiera upoważnienie dla państw członkowskich do przyjęcia zasad dopuszczających przydzielenie producentom wszystkich lub części ilości z rezerwy krajowej, określonej w art. 14, na podstawie obiektywnych kryteriów.
Zasady te w polskim ustawodawstwie zostały ustalone w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.). Warunkiem przydziału producentowi rozwijającemu produkcję mleka indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy w danym roku kwotowym jest zwiększenie przez niego sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych w stosunku do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność w dniu 31 marca roku kwotowego poprzedzającego rok kwotowy, w którym złożył on wniosek o przydział. Minimalną ilość mleka lub przetworów mlecznych, którą producent musi wprowadzić do obrotu, aby ubiegać się o przyznanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy określa w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 18 ustawy minister właściwy do spraw rynków rolnych. Wielkość ta zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 106, poz. 900) od dnia 1 lipca 2005 r. wynosi 5000 kg. Producent ubiegający się o przydział indywidualnej ilości referencyjnej z rezerwy krajowej powinien udokumentować zwiększenie sprzedaży fakturami lub innymi dokumentami potwierdzającymi sprzedaż mleka lub przetworów mlecznych za okres co najmniej 3 kolejnych miesięcy danego roku kwotowego poprzedzających miesiąc, w którym złożono wniosek (art. 16 ust. 2 ustawy).
Sposób, w jaki obliczać należy wielkość zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych przez producenta wynika z treści art. 16 ust. 1 ustawy. Wielkość ta stanowi różnicę pomiędzy indywidualną ilością referencyjną będącą własnością producenta w dniu 31 marca roku kwotowego poprzedzającego rok kwotowy, w którym złożył on wniosek oraz ilością mleka lub jego przetworów, którą wprowadził do obrotu w nowym roku kwotowym do dnia złożenia wniosku i którą udowodnił wymaganymi dokumentami. Wskazany przez Sąd I instancji sposób obliczenia wielkości tego zwiększenia w oparciu o art. 16 ust. 6 ustawy nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Określa on bowiem sposób ustalenia przez organ wysokości indywidualnej ilości referencyjnej, która po spełnieniu wszystkich wymaganych przez ustawę warunków zostanie przyznana producentowi z krajowej rezerwy. Należy wówczas ustalić różnicę pomiędzy wysokością, obliczonej w oparciu o art. 16 ust. 5 ustawy szacowanej średniorocznej sprzedaży a wielkością indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej własność producenta w dniu wydania decyzji przyznającej mu to prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu przedstawione w skardze kasacyjnej, iż przy ustalaniu ilości, o jaką zwiększona została przez producenta sprzedaż mleka lub przetworów mlecznych, która decyduje o możliwości otrzymania dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy powinno przyjmować się ilość wprowadzonych przez niego do obrotu kilogramów mleka i przetworów mlecznych bez dokonywania jakichkolwiek przeliczeń o wskaźnik zawartości tłuszczu.
Za takim rozumieniem pojęcia "zwiększenie sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych", o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy przemawia przede wszystkim wykładnia literalna przepisów § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 sierpnia 2005 r. w sprawie wysokości rezerwy krajowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1353) i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 106, poz. 900). Z pierwszego z tych przepisów wynika, iż rezerwa krajowa w roku kwotowym 2005/2006 wynosiła 455 693 716 kg, w tym rezerwa przeznaczona dla dostawców hurtowych - 310.581.764 kg, a rezerwa przeznaczona dla dostawców bezpośrednich - 145.111.952 kg. Każda z tych wielkości określona została w kilogramach fizycznych, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 ilościom umieszczonym w rezerwie krajowej nie jest przypisana referencyjna zawartość tłuszczu. Również jednoznacznie w kilogramach fizycznych określona została w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. wielkość zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych, na podstawie której są przyznawane indywidualne ilości referencyjne z krajowej rezerwy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wykładni celowościowej art. 16 ustawy prowadzącej do przyjęcia, iż sposób obliczania wielkości zwiększenia sprzedaży mleka i przetworów mlecznych w rozumieniu tego przepisu nie może odbiegać od uregulowania zasad naliczania opłat wyrównawczych określonych w art. 33 ustawy. Stwierdzić należy, iż w świetle przepisów określających podstawowe zasady systemu kwotowania produkcji mleka w Unii Europejskiej interpretacja ta nie jest prawidłowa.
Jak wynika z treści przepisów regulujących funkcjonowanie wspólnotowego rynku mleka, a w szczególności z przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 we wszelkich decyzjach dotyczących przyznawania indywidualnych ilości referencyjnych producentom, decyzjach zatwierdzających transfery indywidualnych ilości referencyjnych lub ich konwersję indywidualne ilości referencyjne wyrażane są w kilogramach fizycznych i jest im przypisywana zawartość tłuszczu. Tzw. referencyjna zawartość tłuszczu powiązana jest więc z indywidualną ilością referencyjną przyznaną danemu producentowi. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 każdemu producentowi przypisuje się referencyjną zawartość tłuszczu, którą należy stosować do indywidualnej ilości referencyjnej lub indywidualnych ilości referencyjnych przydzielonych temu producentowi. Zmiana tej zawartości już po przyznaniu danemu producentowi indywidualnej ilości referencyjnej może być dokonana w przypadkach wskazanych w art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1788/2003 tj. w razie dokonania tzw. konwersji, czyli przeliczenia z ilości referencyjnej dla sprzedaży bezpośredniej na ilość referencyjną dla dostaw i odwrotnie oraz w przypadku, gdy ilości referencyjne zostają nabyte lub przeniesione. Szczegółowe zasady dokonywania tego przeliczenia reguluje art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. WE L 94 z 31.03.2003 r. ze zm.).
Podobnie jak poszczególnym producentom każdemu państwu członkowskiemu przyznawana jest na poszczególne lata kwotowe krajowa ilość referencyjna (z podziałem na kwotę dla dostawców hurtowych i dla sprzedaży bezpośredniej), a także referencyjna zawartość tłuszczu. W pkt 4 preambuły rozporządzenia nr 1788/2003 wskazano, iż dla każdego państwa członkowskiego ustalany jest próg gwarancji jako gwarantowana całkowita ilość dla referencyjnej zawartości tłuszczu w mleku. W Polsce krajowa referencyjna zawartość tłuszczu w mleku i jego produktach wynosi 39,00 g/kg.
Przeliczenie ilości mleka i jego produktów na kilogramy o referencyjnej zawartości tłuszczu następuje jednak i wywołuje skutki dopiero przy obliczaniu opłaty wyrównawczej, którą ponosi państwo członkowskie i producenci tylko wtedy, gdy zostanie przekroczona krajowa ilość referencyjna dla dostawców hurtowych.
Wprowadzenie opłat wyrównawczych na rynku mleka w Unii Europejskiej stanowi element kontroli jego nadprodukcji i ma na celu zapewnienie równowagi między podażą a popytem na tym rynku, zmniejszenie nadwyżek mleka i jego produktów oraz ograniczenie produkcji mleka o dużej zawartości tłuszczu. Obok kwot produkcyjnych opłaty wyrównawcze stanowią podstawowy i szczególny element systemu regulacji rynku mleka, gdyż sankcja ta ma spełniać funkcje odstraszające producentów przed przekraczaniem przyznanych im indywidualnych ilości referencyjnych. Naliczanie tych opłat odbywa się w ten sposób, że na koniec roku kwotowego wszystkie dostawy mleka w danym państwie są bilansowane. Jeżeli krajowa ilość referencyjna dla dostaw pomniejszona o rezerwę krajową zostanie przekroczona, państwa członkowskie muszą zapłacić opłatę wyrównawczą za każdy kilogram nadprodukcji mleka. Opłata ta zostaje przeniesiona na wszystkich producentów, którzy przyczynili się do tego przekroczenia. Jeśli natomiast suma dostaw mleka w kraju, skorygowana o rezerwę krajową, nie przekroczy narodowego limitu, żaden producent nie musi uiszczać tej opłaty, nawet jeżeli przekroczył swój indywidualny limit, a wpłacone zaliczki są mu zwracane.
W celu obliczenia czy dany producent przekroczył przyznaną mu indywidualną ilość referencyjną dla dostaw dokonuje się porównania średniej zawartości tłuszczu w dostarczonym przez niego mleku z przyznaną mu referencyjną zawartością tłuszczu. Podstawę do dokonania tych obliczeń stanowi art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1788/2003, z którego wynika, iż w celu opracowania ostatecznego zestawienia opłat wyrównawczych ilości dostarczone przez każdego producenta zostają zwiększone lub obniżone, tak aby odzwierciedlały wszelkie różnice między rzeczywistą zawartością tłuszczu a referencyjną zawartością tłuszczu. Szczegółowe zasady porównywania średniej zawartości tłuszczu w mleku dostarczanym przez producenta z referencyjną zawartością tłuszczu producenta określa art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. WE L 94 z 31.03.2003 r. ze zm.). Oznacza to, że system przeliczania indywidualnej ilości referencyjnej z uwzględnieniem zawartości tłuszczu został wprowadzony wyłącznie przy obliczaniu opłaty wyrównawczej dla dostawców mleka, gdyż art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 wyraźnie wskazuje, kiedy ma nastąpić to przeliczenie. Podkreślić trzeba, że przeliczenie to i pobranie opłaty wyrównawczej dla dostawy następuje jednak tylko w razie przekroczenia w sumie przez wszystkich producentów krajowej ilości referencyjnej dla dostaw mleka w danym państwie.
Ponadto przelicznik związany z zawartością tłuszczu stosuje się tylko w przypadku, gdy na poziomie krajowym suma dostaw dostosowanych zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia jest większa niż ilość dostaw wykonanych w rzeczywistości. Wtedy opłata wyrównawcza jest obliczana na podstawie wielkości dostaw po przeliczeniu na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu. Natomiast w przypadku, gdy na poziomie krajowym suma dostaw dostosowanych zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia jest mniejsza niż dostawy wykonane w rzeczywistości, opłata wyrównawcza jest określona na podstawie dostaw rzeczywistych (art. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1788/2003).
Należy także podkreślić, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1788/2003 do celów opracowania ostatecznego zestawienia opłat wyrównawczych w przypadku przekroczenia w sumie przez wszystkich producentów krajowej ilości referencyjnej dla sprzedaży bezpośredniej nie uwzględnia się żadnych poprawek wniesionych w związku z zawartością tłuszczu. Zasada ta wyrażona została także w pkt 11 preambuły do tego rozporządzenia, w którym wskazano, iż niezbędne jest ustalenie sposobu, w jaki należy uwzględniać zawartość tłuszczu w mleku przy opracowywaniu ostatecznego zestawienia dostarczonych ilości. Ponieważ odnośne ilości są nieznaczne, nie ma potrzeby uwzględniania zawartości tłuszczu przy sprzedaży bezpośredniej. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 16 ustawy nie znalazłaby zastosowania w przypadku zwiększenia sprzedaży przez producenta, będącego sprzedawcą bezpośrednim, a nie dostawcą mleka. Nie można byłoby w stosunku do takiego producenta zastosować analogicznie zasad przeliczania ilości mleka na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu, gdyż przy ustalaniu opłaty wyrównawczej dla sprzedawców bezpośrednich takiego przeliczenia się nie dokonuje. Z art. 16 ust. 1 ustawy nie wynika natomiast, aby o przyznanie dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy mogli się ubiegać wyłącznie dostawcy mleka i przetworów mlecznych. Możliwość taka została przewidziana także dla producentów prowadzących sprzedaż bezpośrednią mleka i jego przetworów, zwłaszcza, że istnieje wydzielona dla nich rezerwa krajowa.
Konsekwencją uregulowań wspólnotowych dotyczących opłaty wyrównawczej jest przyjęcie w art. 33 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych obowiązku uiszczania przez producentów zaliczek na poczet tej opłaty w wysokości 20 groszy za każdy kilogram mleka przeliczonego na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu, wprowadzony do obrotu w ilości przekraczającej indywidualną ilość referencyjną przysługującą danemu producentowi na dany dzień roku, zadeklarowaną w celu dostarczenia podmiotowi skupującemu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Agencji Rynku Rolnego, iż wskazanego w art. 33 ust. 2 ustawy przeliczenia ilości rzeczywistych dostaw mleka na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty wyrównawczej i pobierania zaliczek na jej poczet nie można w drodze wykładni celowościowej art. 16 ustawy stosować do ustalenia wielkości "zwiększenia sprzedaży mleka i jego przetworów", w sytuacji, gdy przepis ten obowiązku takiego przeliczenia nie wprowadza. Z art. 16 ust. 2 ustawy wynika obowiązek producenta udokumentowania sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych za okres co najmniej 3 kolejnych miesięcy danego roku kwotowego poprzedzających miesiąc, w którym złożył on wniosek. Dla dostawców hurtowych dokumenty takie wystawia podmiot skupujący od nich mleko. Przepis ten nie wymaga zaś przedstawienia informacji o ilości sprzedanego mleka przeliczonego na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu, której ewidencję - zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt c ustawy - podmiot skupujący także prowadzi. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy informacja taka jest tylko udzielana przez podmioty skupujące dostawcom hurtowym oraz dyrektorom oddziałów terenowych Agencji w celu powiadomienia ich o stopniu przekroczenia przez poszczególnych dostawców przyznanych im indywidualnych ilości referencyjnych, łącznie z informacją o kwocie potrąconych zaliczek na poczet opłaty wyrównawczej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 16 ustawy uznając, że sposób obliczania wielkości zwiększenia sprzedaży mleka i przetworów mlecznych w rozumieniu tego przepisu nie może odbiegać od uregulowania zasad naliczania opłat wyrównawczych określonych w art. 33 ustawy. Należy zwrócić ponadto uwagę, iż opłaty wyrównawcze są sankcją nie tylko za wprowadzenie przez producenta do obrotu dużej ilości mleka w kilogramach fizycznych, ale również mleka o dużej zawartości tłuszczu. Opłaty te pobiera się bowiem po przeliczeniu ilości mleka i jego produktów wprowadzonych do obrotu przez danego producenta na kilogramy o referencyjnej zawartości tłuszczu. Przyjęcie, iż takiego samego przeliczenia należałoby także dokonywać w przypadku ubiegania się przez producenta o indywidualną ilość referencyjną z krajowej rezerwy prowadzi do pewnej sprzeczności, ponieważ z jednej strony rolnik ponosiłby sankcje za wprowadzanie do obrotu mleka o dużej zawartości tłuszczu, a z drugiej strony z tego samego powodu uzyskiwałby on korzyści w postaci dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy.
W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do 31 października 2005 r. zwiększył sprzedaż mleka o 1735 kilogramów fizycznych. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że nie spełnił on wobec tego warunków koniecznych dla uzyskania dodatkowej indywidualnej ilości referencyjnej krajowej rezerwy, przewidzianych w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie wielkości zwiększenia sprzedaży mleka lub przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 106, poz. 900) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 244 poz. 2081 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.