II SA/Kr 1329/15

II SA/Kr 1329/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Beata Łomnicka
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 673/16 - Wyrok NSA z 2017-12-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7.07.2015 r., znak [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267), po rozpatrzeniu sprawy przystąpienia do użytkowania wyciągu orczykowego wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej (przyłącze energetyczne zalicznikowe, kable technologiczne) na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. (kategoria obiektu V) bez uzyskania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na użytkowania zgodnie z art. 55 Prawa Budowlanego - wymierzył inwestorowi: firmie A. Sp. z o.o. karę w wysokości 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wyciągu orczykowego wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej (przyłącze energetyczne zalicznikowe, kable technologiczne) na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. (kategoria obiektu V).
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne dotyczące nielegalnego przystąpienia do użytkowania wyciągu orczykowego wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej (przyłącze energetyczne zalicznikowe, kable technologiczne) na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. (kategoria obiektu V).
W dniu 3.02.2015 r. w trakcie obowiązkowej kontroli prowadzonej przy postępowaniu znak: [...] stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Inwestor nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przystąpił do jego użytkowania. W dacie kontroli wyciąg narciarski orczykowy był czynny.
Inwestorem jest firma A. Sp. z o.o. która nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 55 ustawy Prawo Budowlane. Fakt użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego potwierdza protokół z kontroli, jak również sporządzona dokumentacja fotograficzna.
W dniu 29.05.2014 r. A.S.-C. złożyła pismo w którym poinformowała, iż wyciąg narciarski od 20 grudnia 2014 r. jest użytkowany legalnie, na podstawie protokołu z dnia 16.12.2014 r., wydanego przez Dyrektora Transportu Dozoru Technicznego oraz decyzji [...] zezwalającym na eksploatację.
Organ I instancji wyjaśnił, iż wymieniony protokół wraz z decyzją jest jednym z dokumentów niezbędnych do wydania pozwolenia na użytkowanie art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej zasady formułuje art. 55, w świetle którego w trzech przypadkach należy wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z brzmienia art. 57 ust. 1 wynika, że obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie ciąży na inwestorze.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, polegającej na użytkowaniu obiektu budowlanego pomimo braku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie - nałożył na inwestorów administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego.
Wysokość kary ustalono na podstawie art. 57 ust.7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z dnia 2 października 2013 r. Dz.U. 2013 r., poz. 1409) zgodnie z wyliczeniem jak niżej:
s x k x w x 10 = 500,00 zł x 10,0 x 1,0 x 10 = 50 000 zł
gdzie:
s - stawka opłaty wynikająca z art. 59f ustawy - Prawo budowlane
k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego,
w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego,
10-krotność wynikająca z art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane,
Na postanowienie zażalenie wniosła spółka z o.o. A. w Z. , zarzucając organowi, który je wydał, że nie wykazał w żaden sposób, że jest uprawniony do kontroli wyciągów narciarskich, że decyzja Transportowego Dozoru Technicznego dopuszczająca wyciąg do eksploatacji nie upoważniała inwestora do użytkowania wyciągu, ani też że w przypadku wyciągu narciarskiego konieczne jest dopuszczenie do użytkowania przez dozór techniczny i osobno przez dozór budowlany. Ponadto nałożono bardzo wysoką karę nie analizując w żaden sposób sytuacji finansowej inwestora, a zapłacenie takiej kary będzie stanowić zagrożenie dla funkcjonowania firmy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2015 -08- 18 znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył przepisy stanowiące podstawę zaskarżonego postanowienia tj. art. 57 ust. 7, art. 54 i 55 u.p.b Wskazał, że w protokole kontroli z dnia 3 lutego 2015 r., PINB stwierdził, że "Podczas kontroli wyciągu orczykowego na działce nr ewid [...] obr. [...] w miejscowości Z. , stwierdzono jego użytkowanie ". Do protokołu kontroli zostały dołączone wykonane w jej trakcie fotografie. Treść sporządzonego protokołu kontroli obowiązkowej została bez żadnych uwag podpisana przez reprezentującego Inwestora kierownika budowy – M.M. , zaś kontrola została przeprowadzona w obecności A.S.-C. . Protokół z kontroli obowiązkowej stanowi dokument, który, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 59a ust. 1 i art. 59d u.p.b., w postępowaniu administracyjnym jest dokumentem urzędowym. Odnosząc się do treści zażalenia, należy ponadto zauważyć, że Inwestor nie kwestionuje faktu przystąpienia do użytkowania przedmiotowych pomieszczeń bez wymaganej decyzji pozwolenia na użytkowanie. Ponadto w trakcie kontroli wykonano fotografie obrazujące fakt użytkowania przedmiotowego wyciągu orczykowego.
W ocenie WINB powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, iż przedmiotowy wyciąg orczykowy wraz z obiektami infrastruktury towarzyszącej (przyłącze energetyczne zalicznikowe, kable technologiczne), są użytkowane pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie. Należy przy tym podkreślić, że w decyzji Starosty T. nr [...] z dnia 6 listopada 2014 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę pouczono Inwestora o konieczności uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie.
WINB wskazał, że użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego.
WINB wskazał ponadto, iż organ I instancji wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania powinien w każdym przypadku zbadać czy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. MWINB podzielił stanowisko, że rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować na gruncie art. 57 ust. 7 u.p.b. w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź odpowiednio zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych (np. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1110/09 oraz sygn. II OSK 1023/09).
Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor użytkuje przedmiotowy wyciąg orczykowy od 20 grudnia 2014 r. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło w dniu 2 marca 2015 r. Zatem w momencie wymierzania kary tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu nie upłynął jeszcze trzyletni okres przedawnienia.
Zdaniem MWINB także sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń. Organ I instancji prawidłowo określił zarówno kategorię obiektu - V - obiekty sportu i rekreacji, między innymi wyciągi narciarskie, współczynnik kategorii obiektu - 10, jak i współczynnik wielkości obiektu - 1,0 co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości 50 000 zł.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu zauważono, iż inwestor nie dopełnił wymogów formalnych związanych z prawidłowym zakończeniem inwestycji i dopuścił do sytuacji do korzystania z tego obiektu innych osób, pomimo tego, że sama budowa nie została formalnie zakończona i inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Nie jest przy tym wystarczające, z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, uzyskanie decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego zezwalającej na eksploatację wyciągu. Taka decyzja stanowi jeden z dokumentów, którego przedłożenie jest niezbędne w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle art. 57 ust. 7 u.p.b.. nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie. Stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązek do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie legalności użytkowania obiektu, nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Kwestią uznaniową nie jest również obowiązek nałożenia kary, jak i sama wysokość. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. z o.o. w Z. , zarzucając jej, że wydane zostało z obrazą art. 6, 7, 8, 9 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej spółki MWINB utrzymał w mocy postanowienie wydane przez niewłaściwy organ, bez podstawy prawnej i w sprawie wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną przez organ właściwy. Organ w toku postępowania oparł się na oświadczeniu strony, którego strona nie złożyła i w związku z tym nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegająca m.in. na budowie i eksploatacji wyciągów narciarskich. Zajmuje się tym od 1995 roku. W 2014 roku uzyskała pozwolenie na budowę i wybudowała wyciąg narciarski na działce nr [...] w obr. [...] w Z. O zakończeniu budowy 09.12.2014 r. skarżąca zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB). Do Transportowego Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w K. (TDT) wystąpiła o dopuszczenie wyciągu do użytkowania. W dniu 16.12.2014 inspektor Transportowego Dozoru Technicznego przeprowadził próby i badania odbiorcze. Badania objęły wszystkie urządzenia wymienione w pozwoleniu na budowę, czyli wyciąg narciarski, przyłącze zalicznikowe i kable technologiczne. Inspektor odebrał też protokoły, oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu prac, oraz inwentaryzację powykonawczą. Protokół z badania nr [...] z dnia 16.12.2014 wymienia, jakie badania wykonano i jakie dokumenty załączono. Na podstawie protokołu Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wydał decyzję nr [...] z dnia 16.12.2014, w której zezwolił na eksploatację tego wyciągu.
Na decyzji dopuszczającej było godło, w treści słowo "decyzja" i inne wymogi z art. 107 k.p.a. Decyzja była ostateczna. Wobec tego skarżąca nie miała żadnych wątpliwości, że uprawniony organ wydał decyzję upoważniającą skarżąca do rozpoczęcia użytkowania wyciągu. W dniu 20.12.2014 skarżąca wyciąg uruchomiła.
Skarżąca nie widziała potrzeby prowadzenia drugiego dopuszczenia do użytkowania, gdyż wszystko co wybudowała zostało już zbadane i dopuszczone, ale z pisma wynikało, że PINB ma świadomość, że wyciąg już został odebrany przez TDT, spełniła więc żądania postanowienia.
Na luty 2015 roku PINB wyznaczył "obowiązkową kontrolę zakończonej budowy". Budowę wyciągu narciarskiego skarżąca zakończyła 02.12.2014. Dla skarżącej to duża, kosztowna inwestycja, która może spłacać się tylko w zimie. Dozór techniczny przeprowadził badania i odebrał wyciąg niezwłocznie, by inwestor mógł uruchomić go przed świętami. Od grudnia wyciąg działał. Kolejna kontrola, tym razem budowy i to w środku sezonu była dla skarżącej zaskoczeniem.
W dniu 3.02.2015 PINB przeprowadził kontrolę. Inspektor PINB nie okazał uprawnień do kontroli wyciągu narciarskiego, a poza wyciągiem nie było nic, co mógłby skontrolować. Nie miał też wiedzy na temat kontrolowanego urządzenia, ale miał tego świadomość, stąd kontrola polegała tylko na spisaniu protokołu. Wzór tego protokołu nie przystawał w żaden sposób do kontrolowanego obiektu budowlanego. Rubryki wypełniane były losowo: "nie zauważono odstępstw" w kubaturze, powierzchni użytkowej i w liczbie kondygnacji wyciągu narciarskiego, chociaż przy geometrii dachu wpisano już, że "nie dotyczy". Kontrolujący odnotował, że "stwierdzono użytkowanie w/w obiektu", co było zgodne z prawdą. Odbiory wyciągów są dla skarżącej sprawą poważną, bo weryfikują bezpieczeństwo ich użytkowania. W porównaniu z kontrolami prowadzonymi przez dozór techniczny, kontrola nadzoru budowlanego była tak kuriozalna, że zdezorientowana przedstawicielka skarżącej nie wniosła żadnych uwag do protokołu. Decyzją z 2.03.2015 PINB udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie wyciągu.
Dalej wskazano, że 9.07.2015 r. skarżąca otrzymała postanowienie PINB nr [...] wymierzające karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wyciągu. PINB w uzasadnieniu podał, że decyzja TDT nie upoważniała skarżącej do uruchomienia wyciągu, gdyż: "protokół wraz z decyzją [TDT] jest jednym z dokumentów niezbędnych do wydania pozwolenia na użytkowanie o/t. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane."
Zdaniem skarżącej nie jest to prawdą, gdyż w art. 57 ust. 1 pkt 4 mamy wymienione "4) protokoły badań i sprawdzeń". Decyzja TDT z całą pewnością nie jest protokołem i nie zawiera się w tym punkcie. PINB w tym postanowieniu, ani organ w późniejszym nie podali żadnej podstawy prawnej dyskredytującej decyzję TDT, jak również umocowania nadzoru budowlanego do odbiorów wyciągów narciarskich.
W ocenie skarżącej organ odwoławczy przyjął za jedyny dowód nieistniejące oświadczenie skarżącej (strona przyznała, że wyciąg jest użytkowany od grudnia 2014 r., jednakże nie przyznała się do nielegalnego użytkowania - jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji) i zwolnił się od obowiązku wnikliwego przeprowadzenia postępowania. Jednocześnie MWINB zignorował wnioski strony i nie wykazał, że posiadana przez skarżącą decyzja jest nieważne. Zdaniem spółki wady te oraz brak staranności dyskwalifikują zaskarżone postanowienie.
W skardze podniesiono również, że w tym konkretnym przypadku nadzór budowlany nie był organem uprawnionym do dopuszczenia tego konkretnego obiektu budowlanego do użytkowania, a decyzja wydana przez PINB w tej sprawie nie może być skuteczna. Przytoczono treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1125): "Urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego". Wyciągi narciarskie nie są objęte wyjątkiem, o którym mowa w art. 15 ust. 1, a zatem zezwolić na ich użytkowanie może tylko dozór techniczny i tylko jego ostateczna decyzja uprawnia skarżącą do eksploatacji wyciągu.
Dalej wskazano, że kapitał zakładowy skarżącej spółki wynosi 345 400 zł, a zatem kara wymierzona skarżonym postanowieniem jest dla niej bardzo dotkliwa, a ponadto nieadekwatna i nieracjonalna.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji są prawidłowe, a skarga nie może odnieść zamierzonego skutku
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W myśl art. 54 ww. ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 55 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:
1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;
2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Stosownie natomiast do art. 57 ust. 7 tej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził więc administracyjną karę pieniężną jako konsekwencję kształtującą odpowiedzialność z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawnego zakończenia procesu budowlanego.
Niesporną w sprawie okolicznością jest fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz fakt, że w związku z zakwalifikowaniem obiektu do kategorii V, przedmiotowa inwestycja wymagała jej uzyskania.
Zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że skoro inwestor uzyskał ostateczną decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia 16 grudnia 2014r nr [...] o zezwoleniu na eksploatacje wyciągu narciarskiego podporowego, to zbędne było już uzyskiwanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie ustawy prawo budowlane.
Nie jest to zarzut uzasadniony.
Zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 poz.1125), zwana dalej u.d.t., przez urządzenia techniczne należy rozumieć urządzenia, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska wskutek:
a)rozprężenia cieczy lub gazów znajdujących się pod ciśnieniem różnym od atmosferycznego
b)wyzwolenia energii potencjalnej lub kinetycznej przy przemieszczaniu ludzi lub ładunków w ograniczonym zasięgu,
c)rozprzestrzeniania się materiałów niebezpiecznych podczas ich magazynowania lub transportu.
Zgodnie z § 1 pkt. 15 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz.U. z 2012 poz.1468), dozorowi technicznemu podlegają wyciągi do przemieszczania osób w celach turystyczno-sportowych.
Dozorem technicznym są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych (art. 2 ust. 1 u.d.t.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.t. urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego.
Jednakże przepisy ustawy o dozorze technicznym nie wykluczają się z ustawą prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt.1 i pkt. 3 tej ustawy obiekt budowlany to zarówno budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Innymi słowy wyciąg narciarski stanowi jednocześnie urządzenie techniczne w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym jak i budowlę w rozumieniu prawa budowlanego. W związku z tym legalność jego posadowienia i eksploatacji podlega przepisom obu tych ustaw.
Innymi słowy, na realizację inwestycji jaką jest budowa wyciągu narciarskiego, wymagane jest pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie uzyskane w trybie przepisów ustawy prawo budowlane, natomiast dodatkowo dla jego legalnej eksploatacji niezbędna jest także decyzja zezwalającej na jego eksploatację, uzyskana na podstawie ustawy o dozorze technicznym.
Dozór techniczny koncentruje się bowiem wyłącznie na kontroli działania urządzenia technicznego jako takiego, natomiast organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji kontrolują inwestycję jako całość – w tym przypadku składała się ona z wyciągu (urządzenia technicznego) oraz infrastruktury technicznej (przyłączy energetycznych i kabli technologicznych).
Skarżąca wskazuje, że przepis art. 14 ust. 1 u.d.t. stanowi, że urządzenia techniczne mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, rozumiejąc to sfomułowanie w ten sposób, że jest to jedyna i wystarczająca decyzja dopuszczająca urządzenie do legalnej eksploatacji. Nie jest to jednak prawidłowe rozumienie przywołanego przepisu, oznacza on bowiem tyle, że bez uzyskania tej decyzji, nie jest możliwa legalna eksploatacja urządzenia technicznego, natomiast sfomułowanie to nie oznacza, że decyzja ta jest jedyna i wystarczająca.
Wskazać dalej należy, że organy nadzoru budowlanego maja własne kompetencje (uprawnienia i obowiązki), z których podstawowe to nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą prawo budowlane. Organy te oczywiście nie mają kompetencji urzędu dozoru technicznego, ani też kompetencji żadnych innych wyspecjalizowanych organów, urzędów czy uprawnionych osób. Dlatego zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy prawo budowlane, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć cały szereg dokumentów takich jak oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy itd. Obowiązek organów nadzoru budowlanego sprowadza się w pierwszym rzędzie do sprawdzenia kompletności tych dokumentów, które zobowiązany jest uzyskać i przedłożyć inwestor.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.t. organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, szczegółowo w tym przepisie określone. Tym samym, o ile możne być dyskusyjny pogląd czy do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wyciągu narciarskiego niezbędna jest przedłożenie ostatecznej decyzji UDT o zezwoleniu na eksploatację, o tyle nie ulega wątpliwości, że niezbędne jest przedłożenie protokołu badania i sprawdzenia urządzenia i jego działania, sporządzonego przez UDT, poprzedzającego jej wydanie.
Przepisy prawa budowlanego nie pozwalają na miarkowanie kary, czy też na uznaniowość organu w zakresie jej zastosowania np. uzależniając jej wysokość od sytuacji materialnej inwestora. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące w tym znaczeniu, że jeżeli organ stwierdzi samowolę użytkową, to jest obowiązany orzec o karze w wysokości opisanej w ustawie.
Wskazać wreszcie należy, że konstytucyjnością przepisu art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane zajmował się kilkukrotnie Trybunału Konstytucyjny, który przyznał, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 2). W wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. SK 3/08 Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca. Stwierdził jednak, że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych, a niskie kary nie odniosłyby zamierzonego skutku. (tak: wyrok TK w sprawie o sygn. P 12/01).
W decyzji z dnia 6 listopada 2014r. o pozwoleniu na budowę zawarte zostało (str. 1) pouczenie, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Reasumując w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził ani naruszenia przepisów postępowania, ani też naruszenia prawa materialnego. Zaskarżona decyzja okazała się więc prawidłowa, a skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.