II OSK 1376/08

II OSK 1376/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 1376/07 - Wyrok NSA z 2008-11-18
II SA/Po 499/07 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2008-04-02
II SA/Ke 25/07 - Wyrok WSA w Kielcach z 2007-05-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141, art. 145, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
M.P. 2006 nr 86 poz 880 art. 56 ust.1
Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp .z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 499/07 w sprawie ze skargi [...] Sp .z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 499/07, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...], Prezydent Miasta Konina odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przebudowy stacji telefonii komórkowej, z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ten zakazuje lokalizacji inwestycji wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedziba w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] października 2006r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji nowych inwestycji wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie zakazuje jednak ich dalszego zagospodarowania, przebudowy, modernizacji (odnowy) albo remontów o charakterze odtworzeniowym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr 1, [...] sygn. akt [...] Prezydent Miasta Konina na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.) odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia [...] o nazwie [...] położonej na budynku handlowo-usługowym w Koninie, przy ul. [...] 2, dz. nr, [...] obręb [...], ponieważ jego realizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Konina.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na demontażu anten sektorowych typu K 739 495 pracujących w systemie GSM1800 i zainstalowanie trzech anten sektorowych BSA001 pracujących w systemie GSM1800, trzech anten sektorowych BSA003 pracujących w systemie GSM900 i UMTS oraz demontażu działającej anteny radioliniowej typu HE2-380 i zainstalowanie anteny radioliniowej RLA38-06.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 lub innego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco wpływać na ten obszar, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowane przedsięwzięcia zaś należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Raport dla tego przedsięwzięcia jest więc obowiązkowy.
W toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Koninie o zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskał informację, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Konina, w części dotyczącej obszaru osiedli [...] i [...] i, w lewobrzeżnej części miasta, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Konina z dnia [...] grudnia 2001r. W wyniku planowanych prac polegających na wymianie anten na istniejącym maszcie powiększony zostanie zasięg obszarów pól elektromagnetycznych, a szkodliwe promieniowanie dla ludzi będzie występowało w promieniu 80 m. od miejsca lokalizacji anten, tymczasem plan miejscowy w odległości 50 m. od lokalizacji anten przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako kontynuację już istniejących budynków. Miejscowy plan wyklucza działalność produkcyjną i usługową wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a przedmiotowa stacja kwalifikowana jest do przedsięwzięć, dla których obligatoryjnie sporządza się raport.
W konkluzji organ pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można było wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Spółkę z o.o. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że nie można czynić organowi pierwszej instancji zarzutu, iż w uzasadnieniu decyzji posłużył się opinią wyspecjalizowanego w tym zakresie wydziału. Dodatkowo wyjaśnił, że przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest faktycznie rozbudową, a nie przebudową istniejącej stacji bazowej, ponieważ przez jego realizację, polegającą na montażu trzech nowych anten, zostanie powiększony zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych do obszaru o powierzchni 80 m., podczas gdy w odległości 50 m. istniejącej stacji bazowej miejscowy plan przewiduje budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne.
Ponadto przyjęto, iż bez znaczenia jest powoływany przez odwołującego argument, że teren nie jest obecnie zabudowany, ponieważ nie można wydać decyzji środowiskowej z warunkiem polegającym na zobowiązaniu inwestora, że w przypadku, gdy będą realizowane ustalenia planu to parametry stacji zostaną zmienione.
Organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut zastosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w nieprawidłowym brzmieniu, ponieważ zmiany planu nie obejmowały terenu, na którym znajduje się przedmiotowa stacja bazowa.
Wykazano, iż nie znajduje też uzasadnienia zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji § 5 pkt 6 uchwały Rady Miasta Konina, zgodnie z którym "Niezbędne modernizacje sieci infrastruktury technicznej dokonywane być mogą na terenach ich dotychczasowej lokalizacji", ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i sieci gazowej, zaś stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest siecią infrastruktury technicznej dla obsługi terenu objętego planem.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucono:
1. naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2. naruszenie uchwały Nr [...] Rady Miasta Konina z dnia [...] grudnia 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej osiedli [...] i [...] tj.
a) § 5 pkt 6 poprzez przyjęcie, że postępowanie nie dotyczy sieci infrastruktury technicznej,
b) § 5 pkt 6 poprzez przyjęcie, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie obsługuje terenu objętego przedmiotowym planem,
c) § 10 pkt 4 poprzez przyjęcie, że wykonanie projektowanego przedsięwzięcia naruszy zakaz lokalizacji określonej w tym przepisie,
d) § 10 pkt 3 poprzez przyjęcie, że w następstwie wykonania projektowanego przedsięwzięcia dojdzie do naruszenia zasady, iż uciążliwość wykonywanej działalności gospodarczej musi być ograniczona do granic własności, na której jest wykonywana.
3. naruszenie art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projektowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę obiektu budowlanego,
4. naruszenie art. 110 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez odstąpienie od ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] października 2006r. (Nr [...]).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
W motywach zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. w szczególności zaś przez art. 107 § 3 tegoż kodeksu.
W myśl art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile został uchwalony.
Wyjaśniono, że zamierzone przedsięwzięcie dotyczy obszaru osiedli [...] i [...] w Koninie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta Konina z dnia [...] grudnia 2001r. W § 10 pkt 4 zamieszczono zakaz lokalizacji przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Poza sporem było, że planowane przedsięwzięcie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wymagane jest sporządzenie raportu.
Tak więc w ocenie Sądu rozważyć należało, czy jego realizacja odpowiada pojęciu "lokalizacja" w wspomnianego § 10 pkt 4 planu, a w tym celu należało zbadać rzeczywisty charakter planowanej inwestycji. W ocenie Sądu porównania wymagały parametry techniczne i użytkowe obecnie działającego urządzenia z planowanym. Konieczne w tym celu było poddanie analizie dokumentacji pozwolenia, jakie inwestor uzyskał przy wznoszeniu istniejącej już stacji. Tymczasem jak uznał Sąd organ pierwszej instancji wprawdzie w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że analizowano akta sprawy budowlanej, zakończonej w 1999r. wydaniem pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, jednakże poza tym stwierdzeniem organ nie odniósł się co do szczegółowych warunków uzyskanego pozwolenia. Akta sprawy w tym przedmiocie nie zostały dołączone do sprawy niniejszej. Zatem bez porównania parametrów stacji istniejącej z projektowaną nie sposób rozstrzygnąć charakteru planowanej inwestycji.
W ocenie Sądu jednak o ile planowane przedsięwzięcie zakładałoby wymianę najważniejszych elementów stacji bazowej, znaczącą zmianę jej parametrów technicznych i użytkowych, znaczne powiększenie obszarów ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko to przyjąć należy, że w wyniku planowanych prac powstałby w istocie nowy obiekt, znacznie różniący się od dotychczasowego. Tego rodzaju zamierzenie odpowiadałoby zdaniem Sądu pojęciu "lokalizacja" z § 10 pkt 4 planu.
W świetle powyższych rozważań Sądu przyjęcie przez organy administracji, iż planowane zamierzenie odpowiada pojęciu "lokalizacja" ze wspomnianego planu uznano co najmniej za przedwczesne. Zwrócono uwagę, iż organ drugiej instancji nie zawarł w swej decyzji żadnych rozważań warunków wydanego w 1999 r. pozwolenia na budowę. W aktach brak też jakiejkolwiek wzmianki, by się zapoznał z dokumentacją poprzednio uzyskanej decyzji, natomiast porównanie parametrów dotyczących obu inwestycji, w tej sprawie stanowiło w istocie o ustaleniu istotnych dla sprawy okolicznościach. Opisane zaniechanie jak uznano stanowiło naruszenie zarówno przepisu art. 7 jak i 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 tegoż kodeksu.
Za dowolne przyjęto ustalenie faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie pełni rozpatrzonym. Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostawało więc w sprzeczności nie tylko z przepisami prawa materialnego w postaci wspomnianego art. 56 Prawa o ochronie środowiska poprzez przedwczesne przyjęcie braku zgodności planowanej inwestycji z planem. ale także z przytoczonymi regułami prawa procesowego. W ocenie Sądu naruszenia te wyczerpały znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenie § 5 pkt 6 planu podkreślono, iż wbrew skarżącemu przepisy tej jednostki redakcyjnej nie odnoszą się do spornej stacji. Dotyczą bowiem urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w początkowej części § 5 planu. Żadne postanowienia tej normy nie wskazują, by wymienione w niej urządzenia infrastruktury miały charakter przykładowy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęciu "modernizacja" nie odpowiada wymiana najważniejszych elementów stacji bazowej przy znaczącej zmianie jej parametrów i znacznym powiększeniu ponad normatywnego oddziaływania. Pojęcie "modernizacja" oznacza unowocześnienie, tymczasem w powyżej opisanej sytuacji powstałby w istocie nowy obiekt, różniący się znacznie od dotychczasowego.
Ponadto Sąd zaznaczył, iż wbrew stanowisku skarżącego negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występujące w przestrzeni ponad gruntem także może naruszyć granice innych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 143 zd. 1 kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się tak na przestrzeń nad jak i ponad powierzchnią, określając pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej. Nie może mieć przy tym żadnego znaczenia, iż teren przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową nie jest jeszcze zabudowany, o ile negatywne oddziaływanie stacji dotyczyć będzie wysokości odpowiadającej parametrom przyszłych inwestycji mieszkalnych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien uwzględnić rozważania poczynione w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim zaś uzupełni materiał dowodowy o dokumentację pozwolenia na budowę uzyskaną w 1999 r., dla istniejącej już stacji. Po czym ponownie rozważy cały zgromadzony po uzupełnieniu materiał dowodowy i na jego podstawie rozstrzygnie. Sporządzone uzasadnienie winno odpowiadać art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza konieczność zamieszczenia w nim także pełnych rozważań i ustaleń wynikających z porównania parametrów inwestycji przyszłej i obecnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i zaskarżając go w części dotyczącej oceny prawnej nim zawartej podniosła zarzut:
1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
a) naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008, Nr 25, poz.150 ze zm.) w takim zakresie, w jakim wyrok w zaskarżonej części przyjmuje, że projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
b) naruszenie uchwały Nr [...] Rady Miasta Konina z dnia [...] grudnia 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej obszaru osiedli [...] i [...] ( Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2002 r., Nr [...] poz. [...] ze zm.), tj.:
- § 5 pkt 6 poprzez przyjęcie, że stacja bazowa nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej;
- § 10 pkt 4 poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie zakładałoby wymianę najważniejszych elementów stacji bazowej, znaczącą zmianę jej parametrów technicznych i użytkowych, znaczne powiększenie ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, to w istocie stanowiłoby lokalizację inwestycji i w konsekwencji naruszało zakaz określony w tym przepisie;
- § 10 pkt 4 poprzez wyjaśnianie znaczenia pojęcia "lokalizacja" w nawiązaniu do Prawa budowlanego, a nie przepisów prawa z zakresu zagospodarowania przestrzennego;
- § 10 pkt 3 poprzez przyjęcie, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową, nawet jeśli teren ten nie jest jeszcze zabudowany i nawet jeśli jeszcze nie wiadomo, jakie będą parametry przyszłej zabudowy, oznacza, że projektowane przedsięwzięcie naruszy zasady wynikające z tego przepisu;
c) naruszenie art. 143 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że oddziaływanie pola elektromagnetycznego występujące w przestrzeni ponad gruntem zawsze narusza granice własności innych nieruchomości, bez względu na to, na jakiej wysokości występuje;
2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;
b) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do granic przestrzennych nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości, na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie objęte przedmiotowym postępowaniem.
c) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj.
- §10 pkt 4 uchwały Nr 682 z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- podstawy zastosowania w sprawie art. 143 Kodeksu cywilnego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj.
a) oceny prawnej, zgodnie z którą "o ile planowane przedsięwzięcie zakładałoby wymianę najważniejszych elementów stacji bazowej, znaczącą zmianę jej parametrów technicznych i użytkowych, znaczne powiększenie obszarów ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko to przyjąć należy, że w wyniku planowania prac powstałby w istocie nowy obiekt, znacznie różniący się od dotychczasowego. Tego rodzaju zamierzenie odpowiadałoby (...) pojęciu "lokalizacja" z § 10 pkt 4 planu";
b) oceny prawnej, zgodnie z którą "pojęciu "modernizacja" nie odpowiada (...) wymiana najważniejszych elementów stacji bazowej przy znaczącej zmianie jej parametrów i znacznym powiększeniu ponad normatywnego oddziaływania. Pojęcie "modernizacja" oznacza unowocześnienie, tymczasem w opisanej sytuacji powstałby w istocie nowy obiekt, różniący się znacznie od dotychczasowego.";
c) oceny prawnej, zgodnie z którą zapisy § 5 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r. "nie odnoszą się do spornej stacji. Dotyczą bowiem urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w początkowej części § 5 planu. Żadne postanowienia tej normy nie wskazują, by wymienione w niej urządzenia infrastruktury miały charakter przykładowy.";
d) oceny prawnej, zgodnie z którą "negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występujące w przestrzeni ponad gruntem także może naruszać granice innych nieruchomości. (...) nie może mieć przy tym żadnego znaczenia, iż teren przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową nie jest jeszcze zabudowany, o ile negatywne oddziaływanie stacji dotyczyć będzie wysokości odpowiadającej parametrom przyszłych inwestycji mieszkaniowych."
Dodatkowo wniesiono o orzeczenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów jej zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji sformułował niekorzystną dla skarżącej ocenę prawną. W świetle art. 153 ustawy procesowej ta ocena prawna wiąże organ, który wydał zaskarżone decyzje. Z powyższych względów na podstawie art. 176 ustawy procesowej zaskarżono wyrok w części, w której zawiera on niekorzystną dla skarżącej Spółki ocenę prawną.
Sąd pierwszej instancji bardzo szeroko określił zakres pojęcia "lokalizacja", użytego w § 10 pkt 4 uchwały Nr [...], nie odnosząc się przy tym do zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej w spawie. W skardze tej podniesiono, iż użyty w § 10 pkt 4 planu termin "lokalizacja" jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, a nie prawa budowlanego. Potwierdza to brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w której termin ten nie występuje (poza art. 40a ustawy, zrównującym decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W ocenie skarżącej przy definiowaniu pojęcia "lokalizacja" błędne jest odwoływanie się do ustawy Prawo budowlane, która normuje działalność z zakresu projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, a nie ich lokalizacji.
W skardze podniesiono również, iż ustawa Prawo budowlane odnosi się do obiektów o charakterze materialnym. Dlatego dla prawidłowego zastosowania tej ustawy, w tym określenia, co stanowi rozbudowę, co zaś przebudowę obiektu budowlanego, nie można odwoływać do zjawisk o charakterze niematerialnym (emisja pól elektromagnetycznych). Wielkość i zasięg pola elektromagnetycznego nie może wpływać na ocenę, jak z punktu widzenia Prawa budowlanego należy zakwalifikować projektowane przedsięwzięcie. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się również do tego zarzutu.
W ocenie strony skarżącej znaczenie terminu "lokalizacja" zostało przyjęte przez Sąd pierwszej instancji na zasadzie dowolności, bez odwołania do treści miejscowego planu, jak i treści obowiązujących przepisów.
Niejasne jest zdaniem skarżącej Spółki również, dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej określonych w § 5 miejscowego planu. Wbrew stanowisku tego Sądu brak podstaw do przyjęcia, że za urządzenia te można uznać jedynie urządzenia wymienione "w początkowej części § 5 planu". Brzmienie § 5, jak i tekst całej uchwały Nr [...] nie daje podstaw do przyjęcia takiej wykładni.
Definiując pojęcie "infrastruktura techniczna" jak podkreślono należy odwołać się do pojęć ogólnych, w szczególności do przywołanej w skardze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta zawiera bowiem regulację ogólną w tym zakresie. Również ten zarzut został pominięty przez Sąd pierwszej instancji.
Skarżąca Spółka dodała, iż analiza projektowanej inwestycji z punktu widzenia art. 143 Kodeksu cywilnego została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny, w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. Wyznaczając granice przestrzenne własności nieruchomości art. 143 Kodeksu cywilnego wyraźnie odwołuje się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, a więc do okoliczności dotyczących konkretnej nieruchomości. Stosując w sprawie art. 143 Kodeksu cywilnego Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odwołał się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, odwołując się do "wysokości odpowiadającej parametrom przyszłych inwestycji mieszkaniowych" mimo, że parametry te nie są obecnie znane i nie wiadomo, kiedy będą znane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylającego zaskarżoną decyzję, o co przecież wnoszono składając skargę do Sądu pierwsze instancji lecz podważa motywy tego rozstrzygnięcia przyjęte za jego podstawę, zarzucając w szczególności naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm.) -zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową - określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, podkreślić należy mając oczywiście na uwadze charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia ( uchylającego przecież zaskarżoną decyzję ), że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 ustawy procesowej w tej sprawie nie zostały naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu a kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie orzeczenia spełnia wymogi w/w normy prawa procesowego pozwalając przyjąć w okolicznościach tej sprawy, że prowadzone przez Sąd pierwszej instancji postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Natomiast zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego byłby usprawiedliwiony, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu sprawy dlaczego uwzględnił wniesioną skargę. Takie wyjaśnienie przesłanek podjętego wyroku zamieszczono w motywach zaskarżonego wyroku i należy z nimi w pełni zgodzić się.
Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające obligatoryjnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Podzielić należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedsięwzięcie znajduje się na obszarze, na którym wyłączona jest lokalizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina rejonu osiedli [...] i [...] przyjętym uchwałą Rady Miasta Konina z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] na spornym terenie uchwalono zakaz lokalizacji inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko( §10 pkt. 4 uchwały) .
Zapisy powyższej uchwały można stosować tylko do nowych przedsięwzięć, co do których decyzje podejmowane są już po jej wejściu w życie. Jednakże to czy przedmiotowe przedsięwzięcie można uznać za nowe wiąże się w okolicznościach niniejszej sprawy jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji przede wszystkim z wyjaśnieniem pojęcia lokalizacji zawartym w § 10 pkt. 4 prawa miejscowego.
Prawidłowo więc wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż należało zbadać charakter planowanej inwestycji, porównując parametry techniczne i użytkowe obecnie działającego urządzenia z planowanym, poddając wnikliwej analizie dokumentację poprzedniego pozwolenia na budowę z opisem parametrów planowanej inwestycji, bowiem bez porównania tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć charakteru planowanej inwestycji, a tego nie uczyniono w prowadzonym postępowaniu. Braki postępowania w tym zakresie stanowiły już wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącego przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast dopełnieniem rozważań Sądu zawartych w kwestionowanych motywach pozwalających uchylić zaskarżoną decyzję było odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów.
W sposób nieusprawiedliwiony wywiedziono w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) w związku z art. 141 § 4 ustawy procesowej. Nie można bowiem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, skoro przecież odniósł się do zarzutów skargi oraz w szczególności przestawił w zaskarżonym wyroku wykładnię pojęcia "lokalizacja" co przyznaje strona skarżąca a to, że ta wykładnia nie jest aprobowana przez stronę skarżącą pomijając jej wcześniejszą argumentację, to nie może stanowić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia prawa procesowego we wskazywanym zakresie. Kwestionowanie naruszenie prawa materialnego nie może odbywać się w formie zarzut naruszenia prawa procesowego. Zarzut dokonania błędnej wykładni należy bowiem kwestionować wyłącznie w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.
Jednocześnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił wbrew stanowisku zawartemu w kasacji prawidłową ocenę prawną planowanej inwestycji w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego oraz przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył przepis prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wraz z postanowieniami § 5 pkt. 6 , § 10 pkt. 4 , § 10 pkt. 3 uchwały Rady Miasta Konina Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina ,w części dotyczącej obszaru osiedli [...] i [...] oraz art. 143 Kodeksu cywilnego.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przepis art. 46 ust. 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą stanowi, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast art. 56 ust. 1 ustawy określa, że podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, co obliguje organ administracji w pierwszej kolejności do ustalenia, czy dla danego obszaru został opracowany i obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowieniami jest związany i które determinują treść decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W sprawie ustalono, że dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Konina w części dotyczącej obszaru [...] i [...]i, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Konina Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r., który zakazuje lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Taką inwestycją jest ta, która jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Natomiast rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej w niniejszej sprawie dotyczy już zlokalizowanego obiektu masztowego, a polegać ma na demontażu anten i zainstalowaniu nowych przy czym nie dokonano ustaleń czy i w jakim zakresie zwiększy się moc i zasięg przedmiotowych anten. Zatem odnosząc ten stan faktyczny do treści § 10 pkt. 4 w/w planu w kontekście pojęcia "lokalizacja", trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż znacząca zmiana parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia, znaczne powiększenie obszarów ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko spowoduje, że w wyniku planowanych prac powstanie w istocie nowy obiekt, znacząco różniący się od dotychczasowego. Tożsame stanowisko zajęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1036/07 (niepublikowanym), gdzie uznano, że " rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy, emitując szkodliwe promieniowanie - stanowi nowe przedsięwzięcie, wobec czego należy badać czy jest ono zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczane są na istniejącym już maszcie". Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w w/w wyroku NSA.
Mając powyższe na uwadze wbrew stanowisku strony skarżącej nie można tym samym uznać, iż Sąd pierwszej instancji zbyt szeroko określił zakres pojęcia "lokalizacja", użytego w § 10 pkt. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja tego pojęcia uwzględniająca wykładnię systemową, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest jak najbardziej uzasadniona.
Ponadto nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, że wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi w tym postępowaniu urządzeń infrastruktury technicznej określonych w § 5 pkt. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina w części dotyczącej obszaru osiedla [...] i [...].
Z treści tego przepisu bowiem wynika, iż niezbędne modernizacje sieci infrastruktury technicznej dokonywane mogą być na terenach ich dotychczasowej lokalizacji z wyjątkiem przypadków, kiedy modernizacja sieci związana jest ze zmiana sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewidziano inny przebieg tych sieci.
Interpretując taki zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało dokonać jego wykładni odnosząc się do uregulowań dotyczących wskazanych tam zamierzeń wchodzących w skład infrastruktury technicznej a pomieszczonych w omawianym § 5 miejscowego planu. Dlatego też analizując cały przepis § 5 planu, w którym precyzyjnie wskazuje się, co wchodzi w skład infrastruktury technicznej tj.: sieć wodociągowa ( pkt. 1), sieć kanalizacji sanitarnej (pkt.3), sieć kanalizacji deszczowej (pkt.4), sieci elektroenergetyczne (pkt.5), Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stacja bazowa telefonii komórkowej w ramach tego konkretnie oznaczonego prawa miejscowego dla spornego terenu nie stanowi infrastruktury technicznej. Inne rozwiązania omawianego prawa miejscowego nie sprzeciwiają się takiej jego wykładni w omawianym zakresie. Dlatego też mając na uwadze rozwiązania planistyczne jako uregulowania całościowe (kompletne) zawarte w uchwale Nr [...] Rady Miasta Konina a w szczególności w jego § 5 zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że w tej sprawie przepis § 5 pkt. 6 planu nie odnosi się do spornej stacji.
Stanowiska tego nie można wiązać przecież z legalną definicja infrastruktury technicznej wynikającą z ustaw tak jak czyni to skarżąca Spółka, kwestionując zaskarżony wyrok. Niewątpliwie mając na uwadze treść przepisu art. 2 ust. 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym , art. 143 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( dot. określenia obiektu budowlanego) należy przyjąć, że infrastruktura techniczna jako definicja ustawowa to szeroko rozumiany zespół urządzeń i instalacji niezbędnych do funkcjonowania obiektu budowlanego. Wobec w/w uregulowań urządzenia telekomunikacyjne należą do tej infrastruktury technicznej jednakże to nie te przepisy prawa stanowiły podstawę rozstrzygania przez Sąd pierwszej instancji lecz przepis prawa miejscowego będące przecież źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a te przepisy prawa miejscowego zostały w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo odczytane przez Sąd pierwszej instancji.
Brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej błędnego odczytania treści § 10 pkt. 3 planu przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten statuuje potrzebę przestrzegania zasady, że uciążliwość wykonywanej działalności gospodarczej musi być ograniczona do granic własności, na której jest wykonywana. W niniejszej sprawie rozwiązania powyższe ocenione były w kontekście negatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego. W tych okolicznościach stanowisko Sądu pierwszej instancji, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, także może naruszać granice innej nieruchomości, skoro własność gruntu stosownie do treści art. 143 zdanie 1 Kodeksu cywilnego rozciąga się na przestrzeń nad jak i ponad powierzchnią, określając pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej zasługuje na aprobatę. Stanowiska tego nie może zmienić przedstawiona w kasacji argumentacja, uzależniająca przyjęcie takiego naruszenia od ustalenia dokładnych parametrów przyszłej zabudowy. Natomiast do przyjęcia takiego stanowiska jak zaprezentował to Sąd pierwszej instancji uprawniało ustalenie, że w obszarze oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji ) znajduje się działka, na której zaplanowano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jako kontynuację już istniejących budynków.
Brak jest zatem uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji przedstawił błędną wykładnię i niewłaściwie zastosował przepis art. 143 Kodeksu cywilnego.
Tym samym niezależnie od potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego tylko w takim zakresie w jakim wyżej wskazano mając na uwadze dotychczasowe rozważania uznać należało, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 27 z 2008 r. Nr 25 , poz. 150 ze zm.) w zakresie jakim wskazano to w kasacji.
Dotychczasowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do wniosku, iż wniesiona kasacja nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.