II OSK 2174/15

II OSK 2174/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Roman Hauser
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 1271/13 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2015-04-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 188 art. 151 art. 203 pkt 2 art. 205 par. 2 art. 141 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 26 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1271/13 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z.K. na rzecz M.K. i R.K solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II OSK 2174/15
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1271/13, po rozpoznaniu skargi Z. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 roku Nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza Nr [...] z dnia [...] maja 2013r.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Kalisza na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") ustalił na wniosek M. i R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na samowolnie wybudowanym w granicy działki, budynku mieszkalnym, jednorodzinnego na terenie działek nr 6/5, 6/6 i 6/15, obręb 9, w Kaliszu, przy ul. Ż.. Organ I instancji wyjaśnił, że dla obszaru objętego wnioskiem inwestorów nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dojazd do tego budynku mieszkalnego odbywa się z ul. Ż. przez drogę wewnętrzną, oznaczoną jako działka nr 6/2 i 6/14, obręb 9. Przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalała na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy.
Od powyższej decyzji odwołał się Z. K..
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Szerokość frontu działki inwestora wynosi bowiem 9 m, a jej trzykrotność – 27 m. Tym samym granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone co najmniej w odległości 50 m. W tak zakreślonym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, budynki garażowe oraz budynki usługowo-produkcyjne. W części tekstowej analizy w sposób szczegółowy omówiono ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy oraz wskazano, że przyczyną niewyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jest fakt zrealizowania już w ramach samowoli omawianej inwestycji. Przedmiotowy budynek nie narusza przy tym istniejącego ładu przestrzennego. W analizie urbanistycznej określono również szerokość elewacji frontowej budynku. Wspomniany parametr w obszarze analizowanym wynosi od 7,5 m do 22 m, a średnia – 14,95 m. Działka inwestora jest przy tym węższa w części frontowej, a nadto w obszarze analizowanym – na działce nr 228 – szerokość elewacji frontowej wynosi 7,5 m, co uzasadniania zaakceptowanie frontu budynku inwestora o szerokości 8 m. Organ odwoławczy zauważył , że przedmiotowy budynek mieszkalny położony jest w granicy z działką skarżącego. Niemniej sam skarżący ma również budynki gospodarcze zlokalizowane w granicy nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. K. zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) § 4 powołanego rozporządzenia poprzez niewyznaczenie linii zabudowy, jako kontynuacji linii zabudowy nieruchomości sąsiednich oraz (2) art. 61 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą interpretację i udzielenie zgody na zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o oddalenie skargi , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Wskazał, że w dniu 16 października 2012 r. M. i R. K. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego samowolnie w latach 1990-1992 na działkach nr 6/5, 6/6 i 6/15. Dla powyższego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te są bezsporne. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powołując się na treść 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w tej sprawie dotyczą spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Szczegółowy tryb weryfikacji tego wymagania został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że granice wspomnianego obszaru analizowanego określa się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zarazem nie mniejszej niż 50 m.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 21 maja 2013r. jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 29 sierpnia 2013 r. są wadliwe. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje w szczególności ustalenie obowiązującej linii zabudowy, a decyzja organu I instancji pomija całkowicie ten wskaźnik zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu. W analizie urbanistycznej z dnia 10 maja 2013r. podnosi się, że wyznaczenie omawianego parametru nie było konieczne, gdyż budynek został już zrealizowany i nie narusza istniejącego ładu przestrzennego . Argumentację tę Sąd uznał za nieprawidłową ponieważ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakłada bezwzględnie obowiązek ustalenia linii zabudowy w przypadku wszystkich inwestycji, także tych zrealizowanych już niezgodnie z prawem. Celem decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej jest bowiem zbadanie, czy zrealizowany obiekt budowlany kontynuuje istniejącą już zabudowę. Konkluzji tej nie zmienia § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, który zezwala jedynie na odstąpienie od przedłużania dotychczasowej linii zabudowy, jeżeli uzasadniają to wyniki analizy urbanistycznej, nie zaś na odstąpienie od wyznaczenia tego parametru. Nieustalenie rozważanego wskaźnika stanowiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Uchybienie to miało istotny charakter, gdyż w świetle załącznika mapowego do wspomnianej analizy urbanistycznej przedmiotowa samowola budowlana zdaje się nie kontynuować linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ul. Ż.. Ponadto zdaniem Sądu, wadliwie wyznaczono również wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. W analizie urbanistycznej nie uwzględniono bowiem wspomnianego parametru dla działki nr 6/5, na której częściowo znajduje się także omawiany obiekt budowlany. Uchybienie to okazało się istotne, gdyż wspomniana działka jest już zabudowana. W konsekwencji nie można obecnie jednoznacznie ustalić na podstawie decyzji organu I instancji, czy rozważany wskaźnik odnosi się do obu obiektów czy tylko do jednego z nich. Jednocześnie w decyzji organu I instancji omawiany parametr określono na poziomie 0,25, co już stanowi odstępstwo od średniej wartości wynoszącej w obszarze analizowanym 0,19. Wprawdzie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia zezwala na odstąpienia od wartości przeciętnej tego parametru przy ustaleniu warunków dla nowej zabudowy, lecz powinno to wynikać z analizy urbanistycznej. Tymczasem ani wspomniana analiza, ani uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji. Dalej Sąd wskazał, że organy administracji publicznej nie rozważyły także należycie kwestii dopuszczalności położenia przedmiotowego obiektu budowlanego w granicy z działką skarżącego. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), budynek na działce budowlanej należy co do zasady sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy albo (2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Tym samym obiekty budowlane nie powinny być z reguły lokowane przy granicy nieruchomości. Jak wynika z kolei z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, sytuowanie budynki, o jakim mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii, podobnie jak w analizie urbanistycznej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 21 maja 2013 r uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny poprawnie przeprowadzić analizę urbanistyczną i dokonać jej wszechstronnej oceny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i R. K. zarzucając :
- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu że wyżej wymienione przepisy mają zastosowanie do inwestycji zrealizowanych w latach 1992 – 1994, co narusza ustawę Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że nie naruszono zasady praworządności oraz dokonano prawidłowej oceny materiałów dowodowych i ustalono prawidłowo stan faktyczny,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a Ppsa przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż przepis art. 61 ust.1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada bezwzględnego obowiązku ustalenia linii zabudowy w przypadku inwestycji zrealizowanych niezgodnie z prawem, w latach 1992-1994.
- naruszenie art. 141§ 1 Ppsa przez nieuwzględnienie, że realizacja inwestycji miała miejsce w latach 1992-1994.
W oparciu o powyższe zarzuty wyniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Poznaniu oraz o zasądzenie od Z. K. na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wskazano, że wnoszący skargę kasacyjną M. i R. K. zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2012r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wykonanej samowolnie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Kaliszu przy ul. Ż. na działkach 6/5, 6/6 i 6/15. Powyższa decyzja stanowi niezbędny element w procesie zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z przepisami artykułu 37- 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Decyzja ta ma wyłącznie na celu stwierdzenie, czy zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. samowolnie wybudowany w latach 1992 - 1994 budynek mieszkalny znajduje się na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżących kasacyjne, decyzja Prezydenta Miasta Kalisza z 21 maja 2013r. ustalająca warunki zabudowy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdziła, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, co wykazały wyniki dołączonej do decyzji analizy opracowanej w oparciu o przepis artykułu 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Następnie zarzucili, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego w tej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro dotyczy ono "nowej zabudowy". Z tego powodu ani analiza wskaźnika zabudowy, ani analiza linii zabudowy nie powinna mieć wpływu na decyzję o warunkach zabudowy w sprawie już wzniesionego budynku, który ponadto położony jest w głębi działki i nie tworzy frontowej zabudowy, czego nie wziął pod uwagę Sąd. Zdaniem skarżących art.61 ust.1 u.p.z.p. nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od konieczności uwzględnienia zapisów § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie podnieśli, że sąd nie dokonał należytej oceny analizy urbanistycznej terenu i nie wziął pod uwagę, że w granicy działek usytuowanych jest 5 budynków mieszkalnych i gospodarczych, co uwzględnił organ I instancji. Podnieśli, że zrealizowany budynek zgodnie z przepisami art. 37- 40 Prawa budowlanego z 1974 roku nie ma cech, które uniemożliwiałyby dokonanie jego legalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.
Skarżący kasacyjnie nietrafnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji ,że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.zp., wywodząc, że przepis ten nie daje podstaw do zastosowania § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz.1588) - dalej jako "rozporządzenie", dlatego że sprawa nie dotyczy realizacji nowego budynku lecz budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę w latach 1992 – 1994, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W związku z tym w ocenie skarżących, wyniki analizy cech zabudowy w postaci linii zabudowy oraz wskaźnika zabudowy przeprowadzonej w oparciu o § 4 i § 5 rozporządzenia w wyznaczonym obszarze, nie mają wpływu na decyzję o warunkach zabudowy. Z tego także powodu zdaniem skarżących kasacyjnie , doszło do naruszenia art.141§ 1Ppsa, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że stan sprawy dotyczy samowoli budowlanej popełnionej w latach 1992-1994r.
Powyższe stanowisko skarżących kasacyjnie jest błędne.
W tej sprawie mimo, że dotyczy ona wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wybudowanego już, bez pozwolenia na budowę, pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r.,nr 38,poz.229 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa Prawo budowlane z 1974r.", domu mieszkalnego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 marca 2002r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z akt sprawy wynika, że na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. toczy się przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowanie w sprawie legalizacji tego budynku mieszkalnego. W toku tego postępowania konieczne jest ustalenie, czy świetle art.37 ust.1 tej ustawy możliwa jest legalizacja budynku mieszkalnego wybudowanego przez M. i R. K.. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 1 października 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza, na podstawie art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 56 tej ustawy zobowiązał M. i R. K. do złożenia w określonym terminie, ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku celem wyjaśnienia, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, że w odniesieniu do samowoli powstałych przed 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia ta nie budzi już żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art.37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. ocenia się według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.
W rozpoznawanej sprawie są to przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 23 marca 2013 r. Wobec tego jeśli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. to podstawą tego ustalenia może być albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy terenu w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego. W tej sprawie wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy terenu, ponieważ miejscowy plan nie został uchwalony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 403/15; 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2143/14; z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2429/14 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie takiej decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 tej u.p.z.p., natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy czyli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, choć istotnie tego nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego już budynku mieszkalnego mają w tej sprawie zastosowanie przepisy powyższych aktów prawnych. Sąd pierwszej instancji zaakceptował sposób wyznaczenia przez organ w oparciu o § 3 ust.1 powołanego rozporządzenia obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art.61 ust.1 -5 u.p.z.p. Jednak mimo trafnych co do zasady uwag dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego, Sąd pierwszej instancji wadliwie odniósł się do stanu faktycznego, pominął bowiem uwarunkowania istniejące w terenie, które wynikają z akt sprawy.
Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z trzech powodów. W ocenie Sądu w decyzji organu I instancji nie ustalono linii zabudowy, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wadliwie wyznaczono wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, ponieważ nie uwzględniono tego parametru dla działki inwestora nr ew. 6/5, na której częściowo znajduje się przedmiotowy budynek, a ponadto ta działka jest już zabudowana, organy administracji nie rozważyły także należycie kwestii dopuszczalności położenia przedmiotowego obiektu budowlanego w granicy z nieruchomością sąsiednią Z. K., w sytuacji gdy z treści §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), wynika, że obiekty budowlane nie powinny być z reguły lokowane przy granicy nieruchomości. Te wady w cenie Sądu pierwszej instancji świadczą o naruszeniu art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób skutkujący uchyleniem decyzji obu organów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odnośnie do braku wyznaczenia linii zabudowy. Działka nr ew. 6/5 jak wynika z załącznika graficznego do analizy, który przedstawia obszar analizowany jest stosunkowo długa, już zabudowana, a obiekt będący przedmiotem legalizacji usytuowany jest w głębi działki inwestorów, na tyłach istniejącego budynku mieszkalnego. Te istotne okoliczności zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jako zlokalizowany w głębi nieruchomości inwestorów, nie tworzy frontowej zabudowy w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Dodatkowo położony jest na tyłach istniejącego na działce inwestora nr ew. 6/5 budynku mieszkalnego.
Z analizy wyznaczonego obszaru wynika także, że znajduje się w nim szereg innych budynków usytuowanych w głębi nieruchomości, w różnych odległościach od frontu działek, w tym na działce skarżącego Z. K. nr ew. 7/8. W głębi jego działki znajduje się dom mieszkalny, który ponadto usytuowany jest w granicy z działką inwestorów M. i R. K..
Te wszystkie okoliczności nie mogły pozostać bez znaczenia dla oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już budynku w zakresie ustalenia linii zabudowy. Wskazują one, że lokalizacja tego budynku wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania terenu, skoro jak wyżej wskazano w obszarze analizowanym wiele budynków usytuowanych jest w głębi nieruchomości. W związku z tym ustalenie przez organ w decyzji o warunkach zabudowy, że dopuszczalna jest istniejąca lokalizacja samowolnie wzniesionego budynku jest prawidłowa. W analizie organ pierwszej instancji podkreślił ponadto, z czym należy się zgodzić, że zrealizowany budynek usytuowany jest w strefie zurbanizowanej miasta, nie narusza wyznaczonych na załączniku graficznym obowiązujących linii zabudowy, dlatego zachowuje wymogi ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym.
Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu podano szczegółową argumentację, z powołaniem się na § 5 ust. 2 rozporządzenia, dotyczącą ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy, wskaźnika zabudowy na poziomie innym niż wynikającym ze średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przyjęte w przedmiotowej sprawie wielkości zostały w analizie wystarczająco uzasadnione. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Oznacza to, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla terenu stanowiącego obszar analizowany. Z analizy obszaru wyznaczonego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,19. Na obszarze tym znajdują się także nieruchomości intensywniej zagospodarowane o wskaźniku wynoszącym 0,31 i 0,36. W związku z tym wyznaczenie wskaźnika zabudowy dla nieruchomości inwestora na poziomie ok. 0,25, a więc nieco większym od średniej wartości intensywności zabudowy jest do zaakceptowania. Nie jest trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy powinna być brana pod uwagę działka inwestora nr ew. 6/5 objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ ten parametr ustala się właśnie dla działki albo terenu inwestora i dokonuje się tego w oparciu o dane wynikające z analizy innych sąsiednich zabudowanych nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze. Jednym słowem określenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika intensywności zabudowy poprzedzają ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem.
Sąd pierwszej instancji stwierdził powołując się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że obiekty budowlane nie powinny być co do zasady lokowane przy granicy nieruchomości, a organy administracji publicznej nie rozważyły należycie kwestii dopuszczalności usytuowania zrealizowanego samowolnie budynku mieszkalnego w granicy z nieruchomością sąsiednią. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii, podobnie jak w analizie urbanistycznej. Istotnie w decyzji o warunkach zabudowy brak jest argumentacji przemawiającej za możliwością sytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy z nieruchomością sąsiednią, ale uchybienie to nie ma znaczenia dla wyniku tej sprawy. Materiał dowodowy, a przede wszystkim podstawowy dowód w tej sprawie – wyniki analizy wyznaczonego obszaru - pozwalał na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Z załącznika graficznego do analizy wynika bowiem, że na obszarze wyznaczonym znajdują się budynki mieszkalne usytuowane w granicy nieruchomości, znajdują się także budynki gospodarcze i usługowo –produkcyjne położone w granicy z nieruchomością sąsiednią. Również wnoszący skargę do Sądu pierwszej instancji Z. K., na swojej działce nr ew. 7/8 położonej przy ul Ż.. usytuował budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze w granicy z nieruchomością skarżących kasacyjnie M. i Z. K.. Dopuszczalne zatem było ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku mieszkalnego w granicy nieruchomości, ponieważ pozwalało na to istniejące w obszarze analizowanym zagospodarowanie terenu. Kwestia czy takie usytuowanie budynku mieszkalnego nie przeszkodzi jego legalizacji będzie podlegało badaniu przez organ nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w trybie art.37-40 Prawa budowlanego z 1974r., a nie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, a w tej sprawie wstępny etap procesu legalizacyjnego. W niniejszym postępowaniu organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Wobec tego stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do braku rozważenia przez organy planistyczne usytuowania samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego w kontekście uregulowania zawartego w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest błędne.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonych w sprawie aktów była wadliwa. Wadliwie Sąd I instancji przyjął, że objęta wnioskiem o warunki zabudowy inwestycja nie spełnia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wniosek ten nie wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, którą prawidłowo oceniły organy administracji. Przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym przez przedmiotową inwestycję, uprawniało w świetle wyników analizy do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy urbanistycznej uzasadniały istniejącą lokalizację budynku w głębi nieruchomości i w granicy z nieruchomością sąsiednią. Taka lokalizacja uwzględnia aktualny stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W obszarze analizowanym znajduje się szereg obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla tego obiektu, tak pod względem funkcji jak również cech i parametrów.
Z tych względów mają rację skarżący kasacyjnie, że brak było podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że orzekające w tej sprawie organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a.
Wyjaśnić jeszcze należy, że przepisy art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie są przepisami postępowania, jak to wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji lecz przepisami prawa materialnego, ponieważ określają materialnoprawne kryteria wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 Ppsa, w zw. z art. 151 Ppsa uwzględnił skargę kasacyjną przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Z. K. wniesionej do Sądu pierwszej instancji.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 Ppsa i art. 205 § 2 Ppsa zasądził od skarżącego na rzecz wnoszących skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania sądowego.