II OSK 1371/23

II OSK 1371/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2094/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-17
II OZ 395/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/22 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 lipca 2022 r. znak DLI-II.7621.29.2020.AZ.19(EŁ) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2094/22 oddalił skargę M. L. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 lipca 2022 r., znak DLI-II.7621.29.2020.AZ.19(EŁ) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 7 kwietnia 2020 r., znak N-VIII.7820.1.28. 2019, działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 162, ze zm.; dalej zwanej ustawą drogową) udzielił Prezydentowi Miasta Rzeszowa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi - budowa połączenia [...] z podziałem na trzy zadania inwestycyjne - zadanie 3: Rozbudowa [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżący oraz I. sp. z o.o. w R. (dalej określana jako spółka) wniosły odrębne odwołania od tej decyzji.
Minister Rozwoju i Technologii wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części m.in. obejmującej rysunki nr 02 i 03 tomu 1.1 projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 3 (zeszyt 1/19) i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu w miejsce uchylenia m.in. zamiennych rysunków nr 02 i 03 tomu 1.1 projektu zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2.1-2.2 do niniejszej decyzji, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Motywując decyzję w pierwszej kolejności stwierdził, że wniosek inwestora jest kompletny zaznaczając, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku.
Według organu odwoławczego projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności stron. Analiza decyzji nie daje podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności spółki i skarżącego była nieproporcjonalna do użytych środków. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Nie budziło jego wątpliwości, że ograniczenia praw skarżących stron są nie tylko zgodne z przepisami ustawy drogowej, ale i zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wskazał, że z uwagi na przyjęte rozwiązania projektowanego układu drogowego związane z rozbudową istniejącej ul. [...] o drugą jezdnię, wraz z rozbudową skrzyżowania i budową obustronnych chodników i ścieżek rowerowych, niezbędne jest zajęcie w całości działek skarżącego nr: [...], [...], [...], i w części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] (współwłasność ze spółką), z obrębu [...] w R. Zaznaczył, że w postępowaniu odwoławczym ustalono zmianę rozwiązań projektowych w taki sposób, aby ograniczyć zajęcie wskazanych działek pod inwestycję, pozostawić część miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i umożliwić dojazd samochodom ciężarowym do budynku i ich postój celem przeprowadzenie rozładunku towarów. Zauważył, że inwestor w pismach z 29 czerwca 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r., po ponownym przeanalizowaniu przyjętych rozwiązań projektowych, podał, że istnieje możliwość uwzględnienia w dokumentacji projektowej dodatkowych 4 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych od strony projektowanego chodnika o szerokości 2,50 x 6,0 m (równoległych) oraz poszerzenia jezdni manewrowej do szerokości 4,75 m, umożliwiając tym samym prostsze poruszanie się po niej samochodów ciężarowych. Całkowita szerokość jezdni z miejscami postojowymi będzie wynosić więc 7,25 m. Przyjęta szerokość jezdni manewrowej (4,75 m) jest wystarczająca do poruszania się po niej samochodów ciężarowych, a miejsca postojowe nie zaliczają się do ww. szerokości jezdni. Wobec tego - w ocenie organu odwoławczego - wnioskowane przez inwestora korekty wychodzą naprzeciw oczekiwaniom zgłoszonym w odwołaniu. Podkreślił jednak, że przyjęte założenia związane z rozbudową ul. [...] o drugą jezdnię nie umożliwiają uwzględnienia w całości odwołania skarżącego, w tym odtworzenia miejsc postojowych w takiej ilości, jak w stanie dotychczasowym.
Podkreślił przy tym, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia sposobu użytkowania inwestycji, a co za tym idzie to, czy w ogóle i w jaki sposób użytkowanie inwestycji będzie oddziaływało na nieruchomości skarżących. Podobnie podnoszone kwestie dotyczące utrudnień w korzystaniu z nieruchomości, nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem nie mogą świadczyć o wadliwości kontrolowanej decyzji.
Organ odwoławczy uznał, że we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor przedstawił argumentację uzasadnioną interesem społecznym i gospodarczym przemawiającymi za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, domagając się jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2023 r. nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem tej decyzji. Nie wystąpiło także, zdaniem Sądu, naruszenie norm prawa materialnego.
Wskazał, że organy dokonały oceny w sprawie w takim zakresie, w jakim były do tego uprawnione i obowiązane. Sprawdziły kompletność przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem dokumentacji, z zastosowaniem art. 11d ust. 1 ustawy, stwierdzając m.in. załączenie do tego wniosku kompletnego projektu budowlanego, wymaganych opinii i map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Po ich zweryfikowaniu, jak podkreślił Sąd, nie dopatrując się niezgodności z prawem zobligowane były uwzględnić żądanie inwestora udzielając zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przy czym ostatecznie w kształcie zmienionym w postępowaniu odwoławczym w celu zminimalizowania uciążliwości inwestycji dla skarżącego.
Odnosząc się do potrzeby wywłaszczenia nieruchomości skarżącego pod planowaną inwestycję drogową Sąd zauważył, że organ odwoławczy pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. zwrócił się do inwestora o wypowiedzenie się co do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów. Skarżący podniósł, że inwestycja przewiduje całkowite zajęcie parkingu przed budynkiem umieszczonym przy ul. [...], którego jest właścicielem, i nie pozwoli na funkcjonowanie tego obiektu, w którym zatrudnienie znajduje ok. [...] osób. Pełnomocnik inwestora odniósł się do tego zarzutu w pismach z 29 czerwca 2020 r. i 20 sierpnia 2020 r., a stanowisko inwestora wobec zarzutów skarżącego spowodowało przekazanie przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej po naniesionych w ww. materii korektach, które objęły m.in. rysunek projektu zagospodarowania terenu. Ta zaś została zatwierdzona przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ten sposób na działkach skarżącego zlokalizowanych w graniach terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych od strony ul. [...], przed budynkiem i równolegle do niego, przewidziano 4 miejsca postojowe dla samochodów osobowych o wymiarach 2,5 m x 6 m oraz drogę manewrową o szerokości 4,75 m, nadto - zgodnie z "pierwotnym" projektem - odtworzenie zjazdów istniejących o szerokości 8 m i 6,5 m.
Przyjął zatem, że inwestor zaprojektował zajęcie działek skarżącego w zakresie niezbędnym wobec zakresu inwestycji, tj. w takim zakresie, w jakim były one konieczne dla realizacji zaplanowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej (o parametrach technicznych klasy drogi G), obejmującej m.in. budowę obustronnych ścieżek rowerowych oraz przebudowę i budowę obustronnych chodników, których parametry winny odpowiadać przewidzianym w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 - § 43, 44, 46).
Sąd, jak zaznaczył, miał na uwadze, że postępowanie odwoławcze wprawdzie wykazało brak możliwości - w związku zakresem inwestycji - zachowania istniejących dotychczas wokół obiektu skarżącego 22 miejsc postojowych. Niemniej jednak wprowadzone przez inwestora na tym etapie korekty do dokumentacji projektowej, pozwoliły na zatwierdzenie zmian, które w jakimś stopniu ograniczą uciążliwości dla skarżącego związane z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej. Dodatkowo wskazał, że przewidziane w ten sposób miejsca postojowe spełniają wymogi co do wielkości wynikające z powołanego rozporządzenia wykonawczego.
Podsumowując podał, że organowi odwoławczemu nie można zarzucić istotnego naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można też przyjąć, aby organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. oceniając ponownie sprawę w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji i prowadząc postępowanie uzupełniające w związku z potrzebą wyjaśnienia zarzutów podniesionych w odwołaniach, w tym przez skarżącego. W ocenie Sądu nie ma powodów do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ustawy poprzez nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie stwierdził także naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż ten będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów. Taka sytuacja zaś, jak przyjął Sąd, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna została oparta na postawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia w toku postępowania przed organem drugiej instancji przepisów:
1) art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżącego własności) w stosunku do jej wagi i celu;
2) art. 8 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie, jednocześnie prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej;
3) art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy;
4) art. 15 K.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego;
5) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (winno być w części) i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona, a postępowanie pierwszej instancji umorzone w całości;
6) art. 17 ustawy poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał na istnienie przesłanek do nadania takiego rygoru w postaci uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego;
7) art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2023 r. pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono sposobu wyboru przebiegu trasy, a tym samym nie odniesiono się do zasadności przebiegu planowanej trasy rozbudowy z uszczupleniem prawa własności właścicieli nieruchomości wyłącznie po jednej stronie planowanego przebiegu drogi.
Jak stwierdził, nie tylko samo merytoryczne rozstrzygnięcie, jego uzasadnienie lecz także koncepcja przebiegu drogi budzi poważne wątpliwości w świetle efektu spotkań z 10 maja i 9 czerwca 2017 r. i poczynionych na nich ustaleń. Jak wynika ze stanowiska władz samorządowych, właśnie na skutek argumentów podnoszonych m.in. przez skarżącego, organy podjęły decyzję o wstrzymaniu realizacji prac związanych z przebudową ul. [...] w R. Argumenty podnoszone przez skarżącego, uznane zostały jako właściwe, słuszne i podlegające uwzględnieniu, a powyższe winno było prowadzić do dogłębnej analizy proponowanego i planowanego przebiegu, reasumpcji już poczynionych ustaleń i pełnym, jasnym i logicznym wyjaśnienia powodów zmiany decyzji jak też dokonanego wyboru.
W ocenie pełnomocnika w sprawie nie doszło do dokonania wyliczeń i analizy oddziaływania nie tyle budowy, co samego użytkowania pasa drogowego na budynki już istniejące, które dodatkowo przy pełnej akceptacji organów rozbudowywały się i zmieniały swoje ukształtowanie i sposób używania. Treść uzasadnienia decyzji organów obu instancji w żadnym wypadku nie odnosiły się do wskazania i uzasadnienia w jaki sposób budowa planowanej inwestycji oddziaływać będzie na obiekty już istniejące.
Ponadto nie uwzględniły słusznego interesu obywateli i przekroczyły zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżącego własności) w stosunku do jej wagi i celu, co będzie mieć konsekwencje nie tylko bezpośrednio dla skarżącego, ale również firm i osób zatrudnionych w wynajmowanym przez niego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Naczelny Sąd Administracyjny władny zaś był, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, a zatem uwzględniając przytoczone w niej podstawy i ich uzasadnienie.
Wszystkie zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej określone zostały jako procesowe, czego dowodem jest przywołanie na wstępie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tymczasem dwa ostatnie odniesione zostały niewątpliwie do przepisów materialnoprawnych, stanowiących również podstawę wydania kontrolowanej przez sąd decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 17, art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy drogowej).
Pierwszy z nich zredagowany został niepoprawnie, jako że w sposób ogólny odwołuje się do art. 17 ustawy drogowej, nie wskazuje przede wszystkim, która z wielu jednostek redakcyjnych tego przepisu miała zostać naruszona i w jakiej postaci, zasadniczo jednak tak skonstruowany zarzut nie został uzasadniony. Za takie nie może być uznane podważanie nadaniu pierwszoinstancyjnej decyzji organu rygoru natychmiastowej wykonalności jedynie poprzez ogólne stwierdzenie w rozwinięciu przytoczonej podstawy, że "materiał dowodowy nie wskazywał na istnienie przesłanek do jego nadania w postaci uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego". Potrzeba przedstawienia argumentacji na uzasadnienie tego zarzutu była niezbędna także z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji w tym zakresie odniósł się do zarzutu odwołania. Postawiony zarzut naruszenia art. 17f ust. 1 pkt 4 ustawy drogowej nie został już w żaden sposób uzasadniony, nie wskazano nawet, w czym należy upatrywać naruszenie prawa polegające na niezawarciu w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Kontrolowane decyzje określają zaś te wymagania, do części z nich wypadnie jednak nawiązać w dalszej części rozważań. Z tych powodów materialnoprawne zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Przystępując do oceny drugiej grupy zarzutów, realizowanej w granicy podstawy naruszenia przepisów postepowania, należy stwierdzić, że ten odniesiony do art. 15 K.p.a. jest całkowicie chybiony. Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej istniały podstawy do uznania przez orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do złamania zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, na skutek wniesionego odwołania obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, nie może więc tylko ograniczyć się do jej kontroli i odnieść się do zarzutów odwołania. Do kompetencji organu odwoławczego należy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadzenia postępowania, na żądanie strony lub z urzędu, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, na zasadach określonych w art. 136 § 1 i 2 K.p.a. Postępowanie w takim zakresie przed organem odwoławczym, w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, nie tylko nie łamie zasady dwuinstancyjności, ale wychodzi naprzeciw postulatowi sprawnego załatwiania sprawy administracyjnej przez właściwe organy w rozsądnym terminie.
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, a uzupełniające postępowanie na etapie postępowania odwoławczego było konsekwencją zarzutów i żądań zawartych we wniesionych odwołaniach. Wszak zarówno w odwołaniu skarżącego, jak i spółki podnoszona była kwestia niezachowania zasady proporcjonalności, zajęcia pod rozbudowę i przebudowę drogi zbyt dużej powierzchni działek pomiędzy budynkiem i istniejącą drogą, pozbawienia miejsc do postoju samochodów osobowych przed budynkiem, niezapewnienia miejsca do rozładunku towarów przed budynkiem czy wręcz niemożności wjazdu na ten teren przez samochody ciężarowe. Organ odwoławczy, uwzględniając żądania skarżącego, w oczekiwanym przez niego zakresie dążył do uzupełnienia materiału dowodowego, czynności procesowe odbywały się z jego udziałem z zachowaniem praw przynależnym stronom postępowania, w konsekwencji doszło do zmiany w części projektu budowlanego, a wynik dokonanych czynności w postępowaniu międzyinstancyjnym znalazł swój wyraz w reformatoryjnej części zaskarżonej decyzji. Nie do obrony jest pogląd, zważywszy na całość materiału dowodowego, że zakres uzupełniającego postępowania przekraczał ramy zakreślone art. 136 § 1 i 2 K.p.a. i stąd doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Nie można zgodzić się z zarzutem zmierzającym do wykazania, że Sąd nie dostrzegł, iż postępowanie nie było prowadzone z zachowaniem zasad: pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i przekonywania (art. 11 K.p.a.). Skarżący na każdym etapie postępowania informowany był o stanie sprawy, wyjaśniano mu zasady obowiązujące w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy drogowej, uwagi te szczególnie należy odnieść na etap postępowania przed organem odwoławczym. Prowadzona korespondencja z inwestorem, ale również ze skarżącym świadczy o tym, że organ ten dążył do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, przed podjęciem rozstrzygnięcia rozważał kwestię, czy interes społeczny (publiczny) związany z realizacją inwestycji drogowej w sposób nadmierny nie ingeruje w interes prywatny, chroniony w procesie budowlanym, w tym także w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy drogowej. Motywy zaś jakimi się kierował uzewnętrznione zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawierającym nie tylko omówienie podstawy faktycznej, ale także podstawy prawnej z przytoczeniem i wyjaśnieniem przepisów prawa. Także więc w odniesieniu do art. 107 § 3 K.p.a. zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozważenia wymaga, czy Sąd pierwszej instancji oddalając skargę słusznie przyjął, że kontrolowana decyzja nie może być postrzegana jako wydana z naruszeniem wpływającej z art. 7 K.p.a. zasady praworządności, odczytywanej także w związku z art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie w sposób dostateczny słusznego interesu skarżącego. Wszak w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do wywłaszczenia części nieruchomości, do których skarżący posiadał tytuł prawny w postaci własności lub współwłasności, a ponadto do utrudnień w korzystaniu z pozostałej zabudowanej części nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Akcentował także konieczność znoszenia immisji w większym niż dotychczas zakresie, a ponadto wskazywał na niezasadne poszerzenie drogi tylko z jednej strony.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianej materii należy zaakceptować. Przede wszystkim nie do podważenia jest jego stwierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy drogowej rozpoznając wniosek inwestora o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej rzeczą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku oraz następnie dokonanie merytorycznej oceny zgodności całego przedsięwzięcia, w tym szczegółowych rozwiązań projektowych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W kontekście zarzutu, iż nie dostrzeżono dostatecznie, że przebudowę i rozbudowę drogi (jej poszerzenie) zaprojektowano tylko z jednej strony z naruszeniem interesu prawnego osób posiadających tytuły prawne do nieruchomości po tej stronie istniejącej drogi należy stwierdzić, że przepisy ustawy drogowej nie upoważniają organu do zażądania od inwestora skorygowania rozwiązań projektowych, w szczególności przedstawienia innego wariantu przebiegu drogi (zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji). Można to wywieść z treści art. 11e ustawy drogowej, w świetle którego nie jest dopuszczalne uzależnianie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Czym innym jest natomiast dokonanie przez inwestora zmian w projekcie budowlanym, w tym w części obejmującej projekt zagospodarowania terenu w następstwie żądania strony, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Realizacja inwestycji drogowej wymaga uwzględnienia szeregu uwarunkowań: ukształtowania terenu, stopnia jego zurbanizowania, wymogów i potrzeb komunikacyjnych, warunków techniczno-budowlanych przewidzianych dla budowy dróg, potrzeby nie tylko poszerzenia jezdni, ale i budowy chodników, ścieżek rowerowych, itp. W procesie związanym z przygotowaniem inwestycji bierze udział grupa specjalistów wielu dziedzin (budownictwa, ochrony środowiska, planowania przestrzennego, geologii, komunikacji, transportu itd.), wskazuje na to zakres postępowania uzgodnieniowego na etapie przed złożeniem wniosku. Założyć więc trzeba pewną racjonalność założeń projektowych, w tym w zakresie odnoszącym się do określenia linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Ważąc interes prywatny, mocno akcentowany przez pełnomocnika skarżącego i interes społeczny należy mieć na uwadze wszystkie te uwarunkowania i wymogi.
Sąd pierwszej instancji miał je w polu widzenia, dostrzegł, że kontrolowana decyzja narusza interes prawny skarżącego, wszak dochodzi do wywłaszczenia części jego nieruchomości, ograniczenia sposobu korzystania z dalszej części nieruchomości w postaci zmniejszenia do czterech liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych przed budynkiem, ograniczenia lecz nie uniemożliwienia ruchu samochodów ciężarowych w celu dojazdu, rozładunku towaru przed budynkiem i wyjazdu. Podnoszona kwestia niespełniania wymagań technicznych przez drogę manewrową i plac rozładunkowy oraz niezapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych samochodów dla osób niepełnosprawnych nie wpływa na ocenę wyniku kontroli sądowej w tym zakresie, skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy drogowej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajdują zastosowania. Oceniając zaś przyjęte rozwiązania projektowe z punktu widzenia naruszenia usprawiedliwionych interesów skarżącego należy stwierdzić, że istniały podstawy do przyjęcia przez sąd orzekający, że interes ten musiał ustąpić przed potrzebą realizacji interesu społecznego, a takim niewątpliwie jest przedmiotowa inwestycja drogowa. Uwzględnienie w pełni żądań skarżącego w istocie doprowadziłoby do unicestwienia zadania inwestycyjnego nr 3 - rozbudowa ul. [...].
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 (przez niedokładność błędnie oznaczono nazwę aktu prawnego). Należy więc stwierdzić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Pełnomocnik skarżącego w istocie nie zarzuca sądowi orzekającemu dokonanie kontroli sądowej w oparciu o kryterium inne niż kryterium legalności. Wykazanie zaś stosowania takiego kryterium mogłoby usprawiedliwiać zarzut, że sąd nieprawidłowo wykonał wymiar sprawiedliwości, gdyż dokonał kontroli sądowej w oparciu o nieznane ustawie kryterium. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy stanowisko sądu dokonujące wykładni i zastosowania (niezastosowania) przepisów było prawidłowe, można go było zwalczać w oparciu o inne podstawy.
Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że także finalny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - zgłoszony tak jak poprzednie -w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a przez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, nie może się ostać.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.