II OSK 1369/22

II OSK 1369/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1966/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i art. 2, art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 126, art. 124
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1966/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. nr KOC/3110/Zs/21 w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1966/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia 22 czerwca 2021 r. nr KOC/3110/Zs/21 w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Spółka w dniu 11 lutego 2021 r. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 13,20 m, podświetlanego od góry 9 szt. lamp na wysięgnikach w postaci rusztowania stalowego modułowego na planie prostokąta o wymiarach 20,08 x 6,50 m, dociążonego belkami klockami betonowymi, posadowionego na powierzchni gruntu wraz z siatkami z nadrukiem reklamowym rozpiętym z dwóch stron rusztowania, wybudowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr 144/21 Prezydent m. st. Warszawy (dalej: Prezydent) działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. - odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia SKO postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. nr KOC/3110/Zs/21 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym normują przepisy zawarte w art. 217-220 k.p.a. Przepisy te jednak regulują ogólne przesłanki wydawania zaświadczeń, jednakże nie uwzględniają specyfiki zaświadczeń uregulowanych w przepisach szczególnych, czego przykładem jest zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b. W zaświadczeniu wydanym w oparciu o wskazany przepis wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji wskazał, że nieruchomość w której planowana jest budowa nośnika reklamowego położona jest w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem 35-K objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mory, Karolin, Glinianki Sznajdra", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa - Bemowo z dnia 14 marca 2002 r., nr V/29/02 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2002 r., nr 129, poz. 2926), dalej: m.p.z.p. Przeznaczenie tego terenu to projektowana droga kategorii G-2/2, tzw. Nowo - Lazurowa wraz ze strefami ochronnymi. W pozostałej części nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 33-P. Teren ten z kolei przeznaczony jest na parking ogólnodostępny z dostępem z ulicy projektowanej. Brak jest innych funkcji uzupełniających. Wobec powyższego, w ocenie organu, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię.
Skargę na postanowienie SKO wniosła spółka zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie; 2) art. 219 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści; 3) postanowień m.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja której dotyczy wniosek jest niezgodna z postanowieniami tego planu; 4) art. 6, art. 7, art. 8. art. 77 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a., poprzez: błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do Państwa.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, źe skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podkreślił, iż dla omawianego nośnika reklamowego organ nadzoru budowlanego, tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] prowadzi postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z 20 stycznia 2021 r., nr 5/2021, organ ten nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia - w wyznaczonym terminie - dokumentów wskazanych w art. 48 p.b. Jednym z nich jest właśnie zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p. Dalej Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie, skoro z treści m.p.z.p. – co prawidłowo ustaliły organy administracyjne rozpoznające sprawę – wynika jednoznaczne przeznaczenie terenu, a jednocześnie plan nie przewiduje innych funkcji uzupełniających, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, pomimo naruszenia przez organy administracji art. 217 § 1 i 2 k.p.a.;
2) art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.u.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z przepisem art. 126 oraz 124 k.p.a.;
3) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
4) naruszenie postanowień m.p.z.p. obszaru "Mory, Karolin, Glinianki Sznajdra" zatwierdzonego uchwałą nr V/29/02 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 marca 2002 roku w szczególności § 2 ust. 2 pkt 5 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienia planu zakazują sytuowania takich urządzeń reklamowych jak urządzenie Inwestora, w sytuacji, w której jest to niedozwolona rozszerzająca interpretacji postanowień ww. planu.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie zaświadczenia o zgodności wolnostojącego nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mory, Karolin, Glinianki Sznajdra", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa - Bemowo z dnia 14 marca 2002 r., nr V/29/02 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2002 r., nr 129, poz. 2926), dalej m.p.z.p.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem w niniejszej sprawie był art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., który stwarzał podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b. Wobec wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowienia z dnia 20 stycznia 2021 r. nakładającego na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., zaświadczenie, o które wnioskowała skarżąca kasacyjnie Spółka należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymagał przepis prawa. Zwrócić należy przy tym uwagę, że zaświadczenie to nie jest wyłącznie prostym urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, gdyż wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji przepisów aktu prawa miejscowego i ocenia możliwość ich zastosowania w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/20, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11- orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz A. Gliniecki (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 671-672).
Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podobnie w przypadku odmowy wydania zaświadczenia organ może takie postępowanie wyjaśniające przeprowadzić, w celu ustalenia istotnych z uwagi na postanowienia m.p.z.p. okoliczności w tym parametrów oraz funkcji samowolnie wybudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1358/19). Stwierdzić należy, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia braku zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Także Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli postanowień organów, nie naruszając powołanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a., a wynik tej kontroli znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku zawierającym wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, organy, a następnie Sąd I instancji zasadnie przyjęły, że wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego nośnika reklamowego z miejscowym planem nie było możliwe, ponieważ przepisy planu nie zawierały ustaleń dotyczących zasad lokalizowania wolnostojących nośników reklamowych we wskazanych jednostkach m.p.z.p. Działka na której wybudowano sporną reklamę położona jest w przeważającej części na obszarze planu oznaczonego symbolem 35-K, na którym przeznaczenie tego terenu zostało wskazane jako: projektowana droga kategorii G-2/2 tzw. Nowo-Lazurowa wraz ze strefami ochronnymi. W pozostałej części działka położona jest na obszarze planu oznaczonym symbolem 33-P, przeznaczonym na parking ogólnodostępny z dostępem do ulicy projektowanej 6. Rację ma zatem organ oraz Sąd I instancji, że m.p.z.p. dla tych terenów nie przewiduje żadnych innych funkcji uzupełniających, brak jest również ustaleń dotyczących lokalizacji reklam. Z uwagi na to, że przepisy obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego w stosunku do wskazanych jednostek takich regulacji nie zawierają, należało odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy zrealizowaną w warunkach samowoli budową, a ustaleniami miejscowego planu, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia tego aktu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności budowy z ustaleniami planu przekreśla możliwość wydania stosownego zaświadczenia.
Należało zatem przyjąć, że SKO w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu dokonało prawidłowej wykładni postanowień m.p.z.p. dla obszaru, na którym usytuowana jest sporna reklama i słusznie uznało, że skoro w m.p.z.p. nie przewidziano takiej formy zagospodarowania terenu jak budowa nośnika reklamowego, to brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności spornej inwestycji z planem. Wskazać również należy, że w sytuacji gdy przepisy planu nie zawierają regulacji dotyczących lokalizowania nośników reklamowych na obszarze, na którym znajduje się reklama, brak było podstaw do takiej wykładni przepisów m.p.z.p., która zezwalałaby na dowolne ich rozmieszczanie. Należy zauważyć, że gdyby plan dopuszczał lokalizowanie nośników reklamowych, ustalałby również zasady ich lokalizowania, przede wszystkim gabaryty. Nie można uznać, żeby obiekty o takich gabarytach jak sporny nośnik reklamowy mogły być sytuowane na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan, bez określenia w tym planie jakichkolwiek zasad lokalizacji, w tym ustalenia dopuszczalnych parametrów takich obiektów. Nie sposób również przyjąć, że usytuowanie reklamy w tym miejscu realizowałoby cel planu określony w § 2 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. w postaci utrzymania ładu przestrzennego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.