II OSK 1366/22

II OSK 1366/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1683/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-03-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 a ust. 1 i 3, art. 29 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1683/21 w sprawie ze skargi J.W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 października 2021 r. nr OA.7722.6.1.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1683/21 w wyniku rozpoznania skargi J.W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 4 października 2021 r. nr OA.7722.6.1.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 15 czerwca 2021 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu w dniu 25 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] w K., w wyniku których ustalił, że na ww. nieruchomości istnieje wiata o wymiarach 7,10 m x 12,20 m, pełniąca funkcję zadaszenia maszyny tartacznej wraz z infrastrukturą, która została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2014 r. nr 12/2014, a zawiadomienie o zakończeniu jej budowy zostało przyjęte bez sprzeciwu. Od strony północnej opisanej wyżej wiaty wzniesiono kolejną wiatę o wymiarach: 6,50 m x 7,30 m, nie związaną konstrukcyjnie z wiatą wybudowaną na podstawie pozwolenie na budowę. Wiata wykonana została jako konstrukcja drewniana, wsparta na czterech słupach, z dachem dwuspadowym. Organ I instancji ustalił, że wiata ta powstała w 2018 r. w warunkach samowoli budowlanej.
Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2021 r. nr PINB.5160.19.2021, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., PINB wstrzymał budowę tejże wiaty realizowanej przez J.W. Organ I instancji podał, że ze względu na decyzję o warunkach zabudowy dla budowy poprzedniej wiaty, nie jest możliwe zakwalifikowanie spornej wiaty, jako obiektu wskazanego w art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. W decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji oznaczony literami ABCD obejmował zabudowę usługowo-produkcyjną, a zatem nie jest to teren zabudowy mieszkaniowej. Ponieważ wiata posiada powierzchnię zabudowy 47,45 m2, w dacie jej realizacji inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Jednocześnie PINB poinformował skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu stosownie do art. 48 ust. 3 p.b. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia PWINB postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. nr OA.7722.6.1.2021 uchylił w całości postanowienie organu powiatowego i jednocześnie: 1. wstrzymał skarżącemu budowę wiaty o wymiarach: 6,50 m x 7,30 m na działce nr 632 położonej w K., 2. poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, 3. poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania określono w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 59f p.b. Organ odwoławczy podzielił wszystkie ustalenia dokonane przez PINB i przyjął je za własne z jednoczesnym wskazaniem, że reformacji wymagało jedynie samo rozstrzygnięcie, jako że nie uwzględniało treści art. 48 ust. 3 p.b. Ponadto jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] – działka nr [...] nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz nie został ustalony obowiązek sporządzenia takiego planu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nadto dotychczas nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wskazanej nieruchomości. Ponadto Wójt poinformował, że działka nr [...] jako "samoistna", nie może stanowić działki budowlanej, z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.
Skargę na postanowienie PWINB wniósł J.W. zarzucając błędną kwalifikację zrealizowanego obiektu jako wiaty wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w świetle art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. jej realizacja została przez ustawodawcę zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że ze względu na decyzję o warunkach zabudowy wydaną pod budowę poprzedniej wiaty teren inwestycji oznaczony na załączniku do ww. decyzji literami ABCD obejmował zabudowę usługowo - produkcyjną, więc budowa przedmiotowej wiaty nie była możliwa na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. W ocenie Sądu z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 marca 2013 r. na budowę wiaty (zabudowa usługowo - produkcyjna) nie wynika, że działka ta nie może być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Warunki zabudowy dotyczyły terenu działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Teren inwestycji w warunkach zabudowy ABCD obejmował jak się wydaje część działki nr [...]. W aktach brak jest wypisu z rejestru gruntów na dz. nr [...], informacji o jej powierzchni i użytkach.
Przyjęte przez PWINB informacje o braku dostępu tej działki do drogi publicznej są także co najmniej przedwczesne, skoro z pewnością dz. nr [...] granicząca z działką nr [...] stanowi własność skarżącego. Organy nie ustaliły prawidłowo dostępu do drogi publicznej przez działki będące własnością inwestora. Poza wszystkim wobec braku planu miejscowego ustalenie czy dz. nr [...] poł. w K. nie będzie przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe może wystąpić wyłącznie w postępowaniu o warunki zabudowy, które to postępowanie będzie miało charakter prejudycjalny dla niniejszego postępowania. Sąd wojewódzki wskazał również, iż ewentualne przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla dz. nr [...] na realizację inwestycji mieszczącą się w pojęciu - "pod budownictwo mieszkaniowe" będzie rodziło konieczność umorzenia postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy konieczne będzie więc zakreślenie skarżącemu terminu do złożenia takiego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W wypadku jego złożenia organ będzie władny zawiesić niniejsze postępowanie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku, polegające na braku podania w uzasadnieniu wyroku przepisu czy też przepisów - zarówno prawa materialnego tj. ustawy p.b. jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku poprzez brak wykazania wpływu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów procesowych na wynik sprawy - co powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a brak w zaskarżonym wyroku jednoznacznych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej;
2) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 48 a ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że budowa wiaty o wymiarach 6,50 m x 7,30 m na działce, na której nie znajduje się budynek mieszkalny oraz nieprzeznaczonej - ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w decyzji o warunkach zabudowy - pod budownictwo mieszkaniowe, nie wymaga pozwolenia na budowę, a rolą organu nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym jest ustalenie dostępu do drogi publicznej przez działki stanowiące własność inwestora;
3) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 48 a ust. 1 i 3 p.b. poprzez niezastosowanie tych przepisów do obiektu budowlanego - wiaty, której powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, wybudowanej bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] w K., na której nie znajduje się budynek mieszkalny oraz nieprzeznaczonej - ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w decyzji o warunkach zabudowy, pod budownictwo mieszkaniowe.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji powyższej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05).
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
W niniejszym postępowaniu kontroli sądowej zostało podane opisane powyżej postanowienie PWINB, uchylające postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie wiaty na działce Skarżącego oraz rozstrzygające sprawę co do jej istoty.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ I instancji oparł postępowanie legalizacyjne na przepisach Prawa budowlanego (rozdział 5b) w wersji obowiązującej w chwili wydania postanowienia, przytaczając w podstawach prawnych rozstrzygnięcia aktualny publikator - Dziennik Ustaw z 2020 r. poz. 133 ze zm. Organ II instancji, powołując się na ten sam publikator zastosował dla oceny zaistnienia samowoli budowlanej, te same przepisy obowiązujące po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Sąd wskutek analizy kontrolowanego postępowania administracyjnego doszedł do wniosku, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji dla oceny, czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, zastosowały prawidłowy stan prawny i dokonały wykładni tych samych przepisów.
Tymczasem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej zastosowanie powinny mieć przepisy obowiązujące w chwili powstania samowoli budowlanej, bowiem kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli (a zatem i związanego z tymi przepisami poglądów wyrażanych w orzecznictwie), natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Podkreślić trzeba, że data powstania obiektu budowlanego jest okolicznością, której ustalenie ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz ewentualnie jaki tryb (zgłoszenie lub pozwolenie na budowę) powinien być zastosowany. Przy czym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego zawsze wymaga możliwie precyzyjnego ustalenia daty rozpoczęcia jego budowy, celem zastosowania właściwych przepisów reglamentujących proces inwestycyjny. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie poddały pod rozwagę powyższej okoliczności. Organ I instancji uzasadniając przyjęcie samowoli budowlanej dokonał wykładni przepisu dotyczącego zwolnienia budowy wiaty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b.), jak również przepisu zwalniającego z uzyskania pozwolenia na budowę ale nakładającego obowiązek zgłoszenia budowy (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c p.b.) według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania postanowienia. Podobną podstawę prawną zastosował organ odwoławczy. Także Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów we wskazanym brzmieniu.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 p.b., co do zasady, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1043/20; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3132/19; wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 104/17; wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18 -:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 - dostępne jw.).
W okolicznościach niniejszej sprawy ma to istotne znaczenie, albowiem należy stwierdzić, że data powstania obiektu (wiaty - jak twierdzi Skarżący - zwolnionej z obowiązku zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę) będzie miała wpływ na ocenę, czy w stosunku do niego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia. Data realizacji spornego obiektu została wskazana jako 2018 r. jednak nie podjęto próby dokładnego i jednoznacznego ustalenia tej daty. W konsekwencji braku powyższego ustalenia nie wiadomo jakie przepisy należy uwzględnić przy ocenie zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej. W świetle powyższego, brak jest także podstaw do kategorycznego twierdzenia, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając wagę ustalenia daty (okresu) powstania samowoli budowlanej oraz analizy rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego, jednocześnie zwraca uwagę na konieczność położenia na te kwestie właściwego ciężaru dowodowego. Ustalenie w sposób jednoznaczny czy realizacja spornego obiektu w dacie jego powstania wymagała pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia ma wpływ na tryb legalizacji, w tym także na ewentualne zastosowanie odpowiednich przepisów przejściowych w związku z licznymi w ostatnim czasie nowelizacjami ustawy Prawo Budowlane. Poczynione w tym zakresie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Nadmienić trzeba, że na potrzeby ustalenia daty budowy nie jest wykluczone oparcie się na oświadczeniu inwestora wskazującego na 2018 r., zwłaszcza gdy kwestia ta pozostaje bezsporna, jednakże w przypadku wątpliwości co do daty budowy organ ma do dyspozycji różnego rodzaju środki dowodowe, takie jak zeznania świadków, zdjęcia lotnicze, ortofotomapa. Podkreślić trzeba, że z uwagi na zasady ogólne procedury administracyjnej, wynikające choćby z art. 6, art. 7, art. 8 czy art. 9 k.p.a., rolą organu jest poparcie ustaleń wszechstronnie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym.
Dlatego też, wobec braku kluczowych ustaleń w niniejszym postępowaniu, w zakresie daty powstania samowoli budowlanej i przepisów obowiązujących w czasie jej powstania, ocenę zarzutu naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. oraz art. 48a ust. 1 i 3 p.b. uznać należy za przedwczesną – z uwagi na naruszenie przepisów k.p.a. - w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co czyni wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem, pomimo jego wadliwego uzasadnienia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do wskazanych powyżej wytycznych i rozstrzygnie niniejszą sprawę stosownie do dokonanych ustaleń.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.