II OSK 1366/21

II OSK 1366/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 131/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 131/21 w sprawie ze skargi G.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2020 r. nr 117/SPEC/2020 w przedmiocie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 131/21, oddalił skargę G.D, na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 października 2020 r. nr 117/SPEC/2020 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 29 lipca 2019 r. nr 1/2019 zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej w miejscowości O., gmina [...] "’ wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Rozpoznając odwołanie wniesione przez G.D. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 30 października 2020 r. nr 117/SPEC/2020 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 11d ust. 5 w związku z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej: z.r.i.d., w części uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że postępowania w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy [...] z 16 kwietnia 2015 r., w którym organ wskazał, że droga w miejscowości O. będzie zaliczona do kategorii dróg gminnych. Po wybudowaniu przedmiotowego odcinka drogi będzie on uzupełnieniem podstawowego układu komunikacyjnego gminy, obsługującego ruch wewnętrzny i zewnętrzny. Zapewni połączenie drogi gminnej O. - Szła do istniejącej drogi gminnej O.. Budowa drogi obejmować ma roboty drogowe polegające na wykonaniu nawierzchni żwirowej wraz z wykonaniem podbudowy. Inwestor załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, a także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W zakresie merytoryczne prawidłowości decyzji Starosty, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że kontrolowana decyzja, co do zasady czyniła zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., jednakże zawierała wady i braki, przez co wymagała korekty tak, aby zawierała niezbędne elementy określone w powołanym przepisie. W związku z poprawnym uzupełnieniem braków przez inwestora organ odwoławczy przeanalizował cały materiał w sprawie i na jego podstawie orzekł w sposób reformatoryjny. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego się Wojewoda Mazowiecki wskazał, ze zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy drogi gminnej, która stanowi cel publiczny. Także inwestor zawnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniając to faktem, iż budowa infrastruktury drogowej jest jednym z elementów mających wpływ na rozwój gospodarczy mieszkańców w miejscowości O. i wsi ościennych, a zarazem i gminy [...]. Zachodzi konieczność wybudowania przedmiotowego odcinka drogi, ponieważ mieszkańcy wsi O. i wsi ościennych nie mają dojazdu do swoich gruntów uprawnych położonych przy drodze gminnej nr [...], która jest ślepa i nie ma połączenia z innymi drogami publicznymi. Natomiast przebieg drogi i rozwiązania techniczne wybrane przez inwestora są najkorzystniejszym rozwiązaniem lokalizacyjnym i techniczno – wykonawczym. W zakresie zaś podważanej przez stronę dokumentacji geodezyjnej Wójt Gminy [...] zauważył, że mapę z projektem podziału nieruchomości wykonał na zlecenie Gminy [...] uprawniony geodeta, dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł G.D. kwestionując jej zasadność i wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zatem uznał, że zawiera ona określone wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, jak też mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości (działki nr ew. [...]). Do wniosku Wójt Gminy [...] załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W ocenie Sądu organ odwoławczy szczegółowo wypowiedział się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny. Brak też było powodów, jak zaznaczył Sad Wojewódzki, by zakwestionować prawidłowość oparcia przez organ odwoławczy wydanego rozstrzygnięcia na podstawie prawnej określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż przepis ten zgodny jest z kompetencją przyznaną organowi odwoławczemu.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że brak jest podstaw, by zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Wojewoda Mazowiecki szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, i wyjaśnił, dlaczego argumentacja podniesiona w odwołaniu nie mogła doprowadzić do podważenia kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w przypadku, gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone w p.b., organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W złożonej skardze skarżący podniósł, że organ prowadzący postępowanie nie jest zwolniony od zbadania rzeczywistej niezbędności inwestycji w kontekście realizacji ogólnie pojmowanego celu inwestycji drogowej, jak również rozwiązań alternatywnych służących jego spełnieniu. Niemniej w ocenie Sądu ta weryfikacja nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku. Powyższe zobowiązanie może znaleźć swoje uzasadnienie poza tym w szczególnych sytuacjach, w których dochodzi do rażącego naruszenia zasady proporcjonalności w taki sposób, że interes publiczny nie może stanowić uzasadnienia dla rozmiaru ingerencji w prawo własności. W niniejszej sprawie taka dysproporcja nie występowała, dlatego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia art. 11 a ust. 1 i 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. Brak jest podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo współwłasności przysługujące do działki nr ew. [...], wynikająca z zapewnienia właściwego dojazdu do terenów położonych w obszarze, który będzie droga łączyć, była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Wojewoda Mazowiecki nie zaniechał w sprawie dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Ponadto stronie zapewniono czynne prawo do udziału w postępowaniu, a organ odwoławczy przeprowadził 25 czerwca 2018 r. rozprawę administracyjną. Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów procesowych tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., co obejmuje również akcentowaną w skardze kwestię rozważenia alternatywnych rozwiązań przebiegu drogi. Zdaniem Sądu wojewódzkiego nieuzasadnione jest przekonanie skarżącego, że realizacja inwestycji winna była zostać poprzedzona przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego który powinien ustalić "najlepsze rozwiązanie" pod względem ekonomicznym, jak i uwzględniającym prawo własności osób trzecich. Wniosek ten nie posiada uzasadnionych podstaw, co powoduje, że jego nieuwzględnienie przez organ II instancji było trafne. Przedłożony przez inwestora projekt przebiegu drogi ma charakter kompromisowy w tym sensie, że zakłada budowę drogi nie na terenie jednej działki, ale w pasie obejmującym teren dwóch sąsiednich działek, przez co ciężar wynikający z odjęcia prawa własności kilkumetrowej szerokości gruntu jest rozłożony na właścicieli dwóch sąsiednich działek (nr ew. [...]). Co istotne, działka nr ew. [...] jest nieruchomością największą obszarowo w analizowanym terenie, różniąc się wyraźnie pod tym względem od pozostałych działek. Sąd zwrócił także uwagę, że żądanie poszukiwania alternatywnego rozwiązania nie było w toku postępowania formułowane przez właściciela działki nr ew. [...], po której ma przebiegać częściowo inwestycja, czy też wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...], ale wyłącznie przez skarżącego będącego jednym z 5 współwłaścicieli tejże działki.
Reasumując, Sąd I instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.D. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpami 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c i w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja została wydana na podstawie zaniechania dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegającego na:
- prowadzeniu postępowania z pominięciem wszelkich dostępnych w sprawie dowodów, w szczególności zaś pominięcia wniosków dowodowych wskazywanych przez stronę oraz treści pochodzących od niej oświadczeń;
- odstąpieniu od poczynienia ustaleń w zakresie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego wskazanego we wniosku;
- odstąpieniu od rozważenia i ustalenia alternatywnych rozwiązań w zakresie poprowadzenia trasy projektowanej drogi - mającej na celu połączenie drogi gminnej nr [...] z drogą gminą O.- S. których przyjęcie wiązałyby się z mniejszą ingerencją w prawo własności osób trzecich;
- bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie występują przesłanki pozwalające na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ wydając skarżoną decyzję nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując pobieżnego, wybiórczego i niekorzystnego dla skarżącego kasacyjnie wyboru i interpretacji materiału dowodowego, stwierdzając przy tym, iż w konkretnym przypadku istnieje interes społeczny przemawiający za realizacją inwestycji konkretnie na gruntach stanowiących współwłasność skarżącego kasacyjnie, podczas gdy w sytuacji przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, organ winien ustalić, iż (a) planowana inwestycja nie spełnia przesłanek uzasadniających określenie jej mianem realizującej interes publiczny, który wyłącza interes prawny jednostki, (b) inwestycja może zostać przeprowadzona w oparciu o rozwiązanie alternatywne zapewniające możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo wydania skarżonej decyzji w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo odstąpienia w skarżonej decyzji od przedstawienia w uzasadnieniu pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego kasacyjne odnośnie możliwości realizacji inwestycji w sposób respektujący zasadę ochrony prawa własności a tym samym zachowujący zasadę proporcjonalności (adekwatności), co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację skarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a., co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo pominięcia przez organy administracji wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania, mających na celu wykazanie alternatywnych rozwiązań przebiegu projektowanej drogi, a których zastosowanie zapewniłoby znacznie mniejszy stopień ingerencji w prawa osób trzecich aniżeli wariant wskazany we wniosku inwestora oraz wiązałoby się z wydatkowaniem znacznie mniejszych środków związanych z realizacją inwestycji, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11c z.r.i.d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób urągający zasadom praworządności i prawdy obiektywnej oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów administracji publicznej, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 z.r.i.d w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez uznanie, że przedstawione we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty uzasadnienie pozwalało na jego uwzględnienie, podczas gdy przewidziany art. 17 ust. 1 z.r.i.d. rygor może zostać nadany wyłącznie w sytuacji wykazania uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego przez właściwego zarządcę okoliczności, zaś wskazane w treści wniosku inwestora argumenty - mając na względzie stopień ich ogólności oraz brak odzwierciedlenia w rzeczywistości - nie pozwalały na uwzględnienie wniosku i nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na brak wykazania spełnienia przesłanek przewidzianych powołanym wyżej przepisem prawa materialnego;
8) art. 11a ust. 1 i 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 oraz art. 21 ust. 1 i 2 w. zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic władztwa publicznego polegające na nadmiernym (nieproporcjonalnym) oraz nierównym ingerowaniu w treść uprawnień strony związanych z ochroną przysługującego jej prawa własności, objawiającym się przyznaniem prymatu interesowi publicznemu, jak również nieuzasadnionym pominięciu rozważenia alternatywnych rozwiązań przebiegu projektowanej drogi, a których zastosowanie w znacznie mniejszy sposób prowadziłoby do ingerencji w prawa osób trzecich aniżeli wariant przyjęty w decyzji Starosty, utrzymanej następnie skarżoną decyzją;
9) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.id. w zw. z art. 64 ust. 1-3 oraz art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, będącej celem publicznym, podejmowana jest wyłącznie w oparciu o zakres przedstawiony we wniosku inwestora, zaś samo wyznaczenie przebiegu tego rodzaju inwestycji pozostaje arbitralną domeną właściwego zarządcy drogi i nie podlega kontroli ze strony organów rozpatrujących wniosek, a tym samym uznanie, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań odnośnie jej przebiegu podczas gdy na organach wydających decyzję na podstawie z.r.i.d. ciąży obowiązek weryfikacji zasadności żądania inwestora w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich (zachowaniu zasady proporcjonalności - adekwatności), jak również dokonanie oceny w zakresie niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, przy jednoczesnej analizie, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd Wojewódzki wadliwie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym nie uwzględniono interesów skarżącego wydając decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, która została zaprojektowana w sposób naruszający chronione prawo własności skarżącego, z pominięciem wszelkich dostępnych dowodów, z odstąpieniem od rozważenia niezbędności inwestycji oraz rozważenia i ustalenia alternatywnych rozwiązań w zakresie poprowadzenia drogi, w oparciu o dowolną ocenę dowodów z jednoczesnym pominięciem wniosków skarżącego oraz orzekając o bezpodstawnym nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zarzutów tych nie można podzielić.
Wskazać należy, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa"), której przepisy stanowiły podstawę wydanych przez organy decyzji, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących braku weryfikacji ze strony organów, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, pomimo podnoszonych przez skarżącego uwag co do proponowanego rozwiązania, podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że organ administracji prowadząc postępowanie w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (por. wyrok. NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Za prawidłowość opracowania pod względem technicznym odpowiada natomiast projektant drogi. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku.
W sprawie niniejszej w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie uwzględniało zasady określone w specustawie drogowej, a kontrolowana decyzja czyni zadość wszystkim wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ drugiej instancji podkreślił szczególny charakter postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej wskazując m.in., że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz rozwiązaniach technicznych i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie techniczno-wykonawcze. Skoro przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, brak zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniającej argumentację skarżącego nie może stanowić podstawy do uznania zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie.
Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e ww. ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (zob. P. Antoniak, M. Cherka, Komentarz do art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex).
Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano na wstępie, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.
Należy również zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.
Realizacja inwestycji w przewidywanym kształcie stanowi istotnie ingerencję w prawo własności skarżącego wskutek pomniejszenia powierzchni działki, której jest jednym ze współwłaścicieli, niemniej jednak powyżej wyjaśniono, że pozbawienie bądź ograniczenie prawa własności jest wpisane w specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że wywłaszczona część działki skarżącego jest niezbędna dla realizacji celu inwestycji, zostanie bowiem przeznaczona pod drogę. Planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.), zgodnie z założeniami inwestora ma bowiem połączyć drogę gminną O. – S. z odcinkiem drogi gminnej na działce nr [...], która pozostawała dotąd nieskomunikowana z siecią dróg gminnych, zapewniając tym samym możliwość dojazdu do terenów położonych wzdłuż tej drogi. Zajęcie zatem części działki skarżącego, z konsekwencjami w zakresie podziału nieruchomości, pozbawienia własności części nieruchomości, czy ograniczenia w sposobie korzystania z działki, której współwłasność zachował, nastąpiło w związku z realizowaną inwestycją drogową. Z okoliczności sprawy nie wynika zatem, aby zachodziła sytuacja, w której pozbawienie/ograniczenie skarżącego w jego prawie współwłasności w oczywisty sposób nie było konieczne dla osiągnięcia założeń inwestycji ww. celu publicznego. Do ograniczenia prawa własności dojdzie zatem w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. Okoliczność, czy możliwe było poprowadzenie drogi tak aby nie wchodziła w ww. zakresie na działkę skarżącego nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji zrid kontroli sądowej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20). Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych. Zgodnie z pkt VI decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich inwestycja zapewnia dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej oraz zabezpiecza przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zabezpiecza także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, a obiekty i urządzenia w pasie drogowym zapewnią bezpieczeństwo ich użytkowania.
Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut odnoszący się do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że za nadaniem decyzji rygory natychmiastowej wykonalności przemawia interes społeczny oraz gospodarczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano już stanowisko, iż poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1785/15; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14 oraz wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1399/09). Nie ma zatem podstawy zarzut naruszenie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, bowiem rygor natychmiastowej wykonalności powinien być wydany na każdorazowy wniosek inwestora powołującego się na interes społeczny lub gospodarczy w wystąpieniu z takim żądaniem. Wystarczające jest bowiem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie inwestor wskazał na okoliczności uzasadniające przyjęcie zasadności takiego wniosku.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji, a następnie kontrolujący działalność tych organów Sąd Wojewódzki, dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nadmiernej, nieproporcjonalnej do zamierzonych celów, ingerencji w prawo własności skarżącego. Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów Konstytucji, jak i procedury administracyjnej. Organy, a następnie Sąd Wojewódzki dokonały oceny przedstawionych przez skarżącego argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. Stąd też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.