II OSK 1364/07

II OSK 1364/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 17/06 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2007-05-30
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.3 par.2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Zaniechanie wystąpienia do wojewody przez organ zobowiązany do wykonania decyzji o wydaleniu cudzoziemca z wnioskiem, o którym jest mowa w art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1695), nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.), uprawiającą cudzoziemca do wniesienia skargi do sądu administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny ( spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt III SAB/Gd 17/06 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o zgodę na pobyt tolerowany cudzoziemca postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.B. na bezczynność Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, polegającą na nie wystąpieniu z wnioskiem do Wojewody Pomorskiego o udzielenie skarżącemu zgody na pobyt tolerowany w związku z niemożnością wykonania decyzji o wydaleniu na podstawie art. 97 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 234, poz. 1695), dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że skarżący, który od 11 miesięcy przebywa w areszcie w celu wydalenia, zwrócił się do Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z prośbą o wystąpienie do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. W odpowiedzi Pomorski Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku poinformował stronę o braku podstaw do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do wojewody. Organ stwierdził, że decyzja o wydaleniu nie została wykonana wyłącznie z przyczyn leżących po stronie skarżącego, który świadomie utrudniał postępowanie w celu wydalenia poprzez podawanie nieprawdziwych danych osobowych, niezbędnych do wystawienia dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A.B. na bezczynność Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku uznał, że żądanie skargi nie należy do katalogu spraw poddanych właściwości sądu administracyjnego, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że czynność, o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony – polegająca na wystąpieniu z wnioskiem o wszczęcie postępowania, którego przedmiotem jest udzielenie zgody na pobyt tolerowany, nie ma charakteru czynności administracyjnej, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, na które służy skarga do sądu administracyjnego, muszą być podejmowane w indywidualnej sprawie, a zatem powinny być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Ponadto, zdaniem Sądu, powołującego się na postanowienie NSA z 16 września 2004 r., OSK 247/04, (ONSAiWSA 2004/2/30), przepis ten ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku.
W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną, zawężającą, wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że powołany przepis ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a czynnością organu administracyjnego, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Badanie dopuszczalności skargi wniesionej przez cudzoziemca na bezczynność organu zobowiązanego do wykonania decyzji o wydaleniu należy poprzedzić przypomnieniem, że granice właściwości sądów administracyjnych określone zostały w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że sądy te sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli, który sprecyzowany został w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Pojęcie bezczynności organu nie jest zwrotem języka potocznego, ponieważ zostało zdefiniowane w powołanej ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organów przysługuje w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. W pkt 1-3 powołanego paragrafu wymieniono, jako podlegające kontroli sądu administracyjnego, decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), natomiast w pkt 4a wymieniono pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zdaniem strony skarżącej, zaniechanie złożenia przez Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wniosku do Wojewody Pomorskiego o udzielenie skarżącemu zgody na pobyt tolerowany w trybie art. 104 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, wypełnia przesłanki bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 8.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w pkt 1-3 tego paragrafu, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem możliwość przyjęcia, że złożenie do wojewody wniosku o udzielenie zgody na pobyt tolerowany przez organ zobowiązany do wykonania decyzji o wydaleniu, stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Reasumując, stwierdzenie bezczynności może nastąpić w sprawie, której załatwienie następuje przez wydanie aktu lub wykonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie budzi natomiast wątpliwości, że złożenie wniosku w trybie art. 104 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony dotyczy, podobnie jak akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sprawy indywidualnej.
Akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a nie może być decyzją ani postanowieniem. W doktrynie przyjmuje się, że "zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Można rozróżnienie decyzji administracyjnej (postanowienia) oprzeć na kryterium oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy organu wykonującego administrację publiczną. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniem wiedzy, które potwierdza uprawnienia lub obowiązki". Pojęcie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa obejmuje czynności faktyczne, które określane są w doktrynie czynnościami materialno-technicznymi /B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2(5) 2006, str. 12 i nast./. W literaturze stwierdza się też, że pojęcie "z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć w ujęciu materialnym (przedmiotowym). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zatem sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca, dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważa się element władztwa administracyjnego (B. Adamiak, Z problematyki ....., op. cit. str. 14-15 i cytowana tam literatura).
Uwzględniając przytoczone powyżej poglądy doktryny nie można przyjąć, że wniosek o udzielenie zgody na pobyt tolerowany skierowany do wojewody przez organ zobowiązany do wykonania decyzji o wydaleniu, gdy wydalenie cudzoziemca jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu lub od cudzoziemca (art. 104 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony), jest czynnością lub aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aczkolwiek realizuje kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, które wykonywane są w formie władczej.
Złożenie wniosku nie potwierdza bowiem uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie stanowi też "oświadczenia wiedzy" o wynikającym uprawnieniu lub obowiązku. Wniosek taki wszczyna jedynie postępowanie w indywidualnej sprawie, w której - w wyniku zastosowania normy prawa materialnego - zostanie ukształtowana sytuacja prawna skarżącego. Decyzja o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany, którą wydaje wojewoda, ma charakter konstytutywny i bez jej wydania organ zobowiązany do wykonania decyzji o wydaleniu (komendant policji) nie można potwierdzić uprawnienia strony. Uprawnienie do uzyskania pobytu tolerowanego ani też obowiązek złożenia wniosku nie wynika zatem bezpośrednio z przepisu prawa, który aktem może potwierdzić organ.
Nie można też przyjąć, że wniosek o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 104 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Złożenie wniosku nie jest czynnością faktyczną o charakterze materialno-technicznym i nie dotyczy też uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem sam wniosek nie potwierdza żadnego uprawnienia, a jedynie wszczyna postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej.
Należy również zauważyć, że na gruncie k.p.a. przewidziano dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Wniosek komendanta policji nie jest tożsamy z żądaniem strony wszczęcia postępowania, o którym jest mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany do wykonania decyzji o wydaleniu, gdy wydalenie cudzoziemca jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję lub od cudzoziemca, nie jest bowiem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Złożenie wniosku jest jedynie następstwem realizacji zadań i kompetencji tego organu określonych w ustawie, a mianowicie w art. 104 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Złożenie wniosku zobowiązuje natomiast właściwy organ (wojewodę) do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie zgody na pobyt tolerowany. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nie pozwala na udzielenie zgody na pobyt tolerowany bez wniosku komendanta policji, nawet gdyby wydalenie cudzoziemca było niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu lub od cudzoziemca. W tym stanie rzeczy można zatem mówić o swoistym współdziałaniu organów, które w odróżnieniu od współdziałania w rozumieniu art. 106 k.p.a. ma miejsce przed wszczęciem postępowania i polega na zainicjowaniu postępowania w warunkach określonych w art. 104 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.
Reasumując, wyrażone we wniosku stanowisko komendanta policji warunkuje wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie zgody na pobyt tolerowany. Wykładnia systemowa przepisu art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony prowadzi do wniosku, że gdyby ustawodawca - w przypadku, kiedy wydalenie cudzoziemca jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu lub od cudzoziemca - warunkował wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na pobyt tolerowany od inicjatywy cudzoziemca, wówczas wprowadziłby regulację analogiczną do zawartej w art. 104 ust. 1 pkt 2 lit. b) powołanej ustawy. W przepisie tym bowiem wskazano, że zgody na pobyt tolerowany udziela Szef Urzędu właśnie na wniosek cudzoziemca, w sprawie którego sąd wydał orzeczenie o niedopuszczalności wydania lub Minister Sprawiedliwości rozstrzygnął o odmowie jego wydania.
Dodatkowo należy zauważyć, że w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że związek pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem musi mieć charakter bezpośredni i ścisły (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2005, str. 61 i cytowana tam literatura oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 30). Musi zatem istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa administracyjnego. Tymczasem adresatem wniosku – żądania wszczęcia postępowania - jest wojewoda, a udzielenie zgody na pobyt tolerowany jest następstwem konstytutywnej decyzji, a nie uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.
Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje również stanowisko prezentowane w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2004 r. (sygn. akt OSK 247/04, publ.: ONSAiWSA 2004/2/30), w sprawie dotyczącej bezczynności Ministra Spraw Zagranicznych polegającej na zaniechaniu opublikowania umowy międzynarodowej. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że o akcie lub czynności, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W związku z przytoczonym poglądem należy zauważyć, że złożenie wniosku przez komendanta policji do wojewody nie jest skierowane do podmiotu administrowanego. Uprawnienie skarżącego, obejmujące prawo do uzyskania zgody na pobyt tolerowany, zostanie skonkretyzowane dopiero w wyniku wydania decyzji administracyjnej i nie może zostać potwierdzone aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązkowi organu (komendanta policji) do złożenia wniosku do innego organu, właściwego do przeprowadzenia postępowania (wojewody), nie odpowiada uprawnienie strony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem zobowiązanym do złożenie takiego wniosku (komendantem policji). W każdym razie nie przewiduje takiego uprawnienia ani kodeks postępowania administracyjnego, ani też ustawy szczególne – ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony czy ustawa o cudzoziemcach. Wniosek komendanta policji nie potwierdza również żadnego uprawnienia czy obowiązku skarżącego. Reasumując, zaniechanie wystąpienia do wojewody przez organ zobowiązany do wykonania decyzji o wydaleniu cudzoziemca z wnioskiem, o którym jest mowa w art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., uprawiającą cudzoziemca do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.