II OSK 1362/24

II OSK 1362/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1711/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-02-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 3, art. 15 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 54
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 2 pkt 13, 19,
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1711/23 w sprawie ze skargi I. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr I-III.7721.13.6.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. P. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1711/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi I. P. (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" I. P. z siedzibą w W.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.13.6.2023 oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 24 maja 2023 r. nr AB.6740.1.31.2023 Starosta L. (zwany dalej "Starostą") odmówił I. P. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Budowa małej instalacji fotowoltaicznej W. o mocy 499,4 kW wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą: konstrukcje stalowe do montażu paneli fotowoltaicznych, panele fotowoltaiczne, inwertery, okablowanie nN prądu stałego (DC) i przemiennego (AC), stację transformatorową" na działkach nr [...], [...] i [...] w W. , gmina L.. Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie spełniają określonych w przepisach wymagań. Dokumentacja nie jest zgodna z uchwałą Rady Gminy L. z dnia 29 sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenu wsi W. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2007 r. [...] z późn. zm. – zwanego dalej także "planem"). Zatem wobec niewywiązania się przez inwestorkę z nałożonych obowiązków dotyczących projektu w omawianym zakresie, Starosta, powołując się na art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. dalej "P.b."), orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odwołanie złożyła I. P.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy odmowną decyzję Starosty. Wyjaśnił, że inwestycja polega na budowie małej instalacji fotowoltaicznej i ma być zlokalizowana na terenie 52.R2. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 11a planu tereny o symbolu R2, to tereny rolnicze. § 38a planu ustala ich przeznaczenie, w tym terenów 52.R2. Przeznaczenie podstawowe określone zostało jako rolnicze. W zakresie kształtowania zabudowy obowiązuje: zakaz budowy budynków mieszkalnych; nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z § 4a z uwzględnieniem § 6a; wysokość budynków i budowli służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu do 12 m; dla 73.R2 dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 20⁰ do 45⁰ lub dachy jednospadowe o kącie nachylenia połaci dachu od 15⁰ do 30⁰; dla pozostałych terenów nachylenie połaci dachu nie większe niż 45⁰ (§ 38a ust. 3 planu). Zgodnie z § 38a ust. 5 planu, pod warunkiem nienaruszania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma zastosowanie odpowiednio § 7 ust. 2 i 3 planu oraz dopuszcza się lokalizację: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji z zakresu łączności publicznej; stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa zajmujących nie więcej niż 50% powierzchni działki; budynków gospodarczych i inwentarskich, służących wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; zalesień.
W ocenie Wojewody przedsięwzięcie nie mieści się w podstawowym przeznaczeniu terenu. Tym samym istotą sporu jest ustalenie, czy instalację fotowoltaiczną można zaliczyć do "urządzeń infrastruktury technicznej", które stanowią przeznaczenie dopuszczalne. W ocenie organu drugiej instancji mała instalacja fotowoltaiczna ze względu na charakterystykę, jak również wytwarzaną moc 499,4 kW, nie może zostać uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 499,4 kW obejmuje konstrukcje stalowe wsporcze do montażu paneli fotowoltaicznych wbijane bezpośrednio do gruntu, montaż 908 sztuk paneli fotowoltaicznych, 5 sztuk inwerterów oraz budowę stacji transformatorowej kontenerowej. Zgodnie z opisem projektu architektoniczno-budowlanego: "Na terenie planowanej inwestycji zaprojektowano instalację elektryczną służącą do odprowadzania mocy wygenerowanej przez panele fotowoltaiczne do rozdzielni głównej obiektu, stację transformatorową. Przyłącze energetyczne SN do mocy do istniejącej sieci energetycznej P. S.A. wg odrębnego opracowania".
Z kolei w kontekście kwalifikowania instalacji fotowoltaicznej do urządzeń infrastruktury technicznej, Wojewoda wyjaśnił, że w przeszłości wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Stosownie do pierwszej z nich, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; oraz uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. Zgodnie z tym poglądem skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to nie ma podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Wedle drugiej linii orzeczniczej, realizacja systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (upraw rolnych) na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tego rodzaju inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych związanych z produkcją energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Wojewoda podzielił stanowisko drugiej, opisanej wyżej, linii orzeczniczej.
Wojewoda zauważył również, że w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę systemami fotowoltaicznymi. Z kolei w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524) podniesiono, że istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym na przykład elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Tym samym powyższe potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej.
Zdaniem Wojewody powyższe stanowisko zostało recypowane do planu. Uchwałą Rady nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. do planu został dodany § 7a stanowiący, że: "Na terenie 4.P/U w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii obowiązują następujące ustalenia: 1) dopuszcza się instalacje odnawialnych źródeł energii o mocy elektrycznej nie większej niż 50 kW lub o mocy cieplnej nie większej niż 100 kW; 2) nie dopuszcza się instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego". W innym bowiem przypadku takie uregulowanie byłoby zbędne, skoro § 20b ust. 3 pkt 2 planu stanowi, że na terenie 4.P/U dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Dalej Wojewoda wywodził, że uchwałą Rady z dnia 5 września 2022 r. nr [...] do analizowanego planu został dodany § 7b stanowiący, cyt.: "Na terenach RM, MN, MN/U, UK, UH, UKs, UO, U, UR, U/KP, 1.P/U, 2.P/U, 3.P/U, 5.P/U, 6.P/U, 7.P/U, 8.P/U, 9.P/U, 10.P/U, P/RU, WW, ZI, ZL2, ZLd2, RZ2, R2, ZC, WS2, KDG, KDZ, KDL2, KDD2, KDW2, KP, KK, G2, P/U/ZZ, P/RU/ZZ, MN/ZZ, RM/ZZ, R/ZZ, RZ/ZZ, ZL/ZZ, ZI/ZZ, KDG/ZZ, KDL/ZZ, KDD/ZZ, KDW/ZZ, KK/ZZ w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii obowiązują następujące ustalenia nie dopuszcza się instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego".
W ocenie Wojewody § 7b planu nawiązuje do art. 15 ust. 4 u.p.z.p., który w dacie podjęcia uchwały nr [...] przez Radę stanowił, że plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, dalej "u.o.z.e.") również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Od dnia 23 kwietnia 2023 r. omawiany przepis ma brzmienie: "Plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378, 1383, 2370 i 2687) oraz niebędących mikroinstalacją pozostałych instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego, będących urządzeniami innymi niż wolnostojące, również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji".
Wojewoda wyjaśnił, że zmniejszenie przez wnioskodawczynię w toku postępowania mocy projektowanej instalacji pozostaje bez wpływu na jego wynik. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; urządzeń innych niż wolnostojące. Przepis normuje wyłącznie problematykę wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Studium wiąże organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy planu nie wynika tymczasem, aby w terenie 52.R2 dopuszczona została możliwość budowy instalacji fotowoltaicznych wolnostojących o mocy 499,4 kW.
Skargę od decyzji Wojewody złożyła I. P. W jej ocenie niedostatecznie zbadano sprawę. Plan pozwala na instalację odnawialnych źródeł energii, w tym także na terenach rolniczych (R2), w związku z czym organ dokonał jego nadinterpretacji. Pojęcie infrastruktury technicznej [dopuszczone na terenach oznaczonych symbolem 52.R2] nie ogranicza się bowiem do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Plan wreszcie nie dopuszcza instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego, a to oznacza, że określono katalog instalacji, które nie mogą być zainstalowane i nie wykluczono możliwości instalacji pozostałych odnawialnych źródeł energii. Zdaniem I. P. przesądza to o dopuszczalności instalacji fotowoltaicznej na wskazanych terenach. Skarżąca akcentowała, że art. 61 u.p.z.p. wskazuje jakie składowe wchodzą w zakres definicji infrastruktura techniczna i pozwala na szersze ujęcie pojęcia oraz włączenie w ten zakres instalacji fotowoltaicznej. Dodała wreszcie, że plan był tworzony i uchwalany przed nowelizacją u.p.z.p. w tym art. 61 u.p.z.p., kiedy nie było rozdzielności pojęć urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii. Pojęcie infrastruktury technicznej obejmowało w swoim zakresie także instalację fotowoltaiczną.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Przypomniał, że podstawą wydania odmowych decyzji było nieuzupełnienie w wyznaczonym do tego terminie braków projektu wymienionych w pkt 1 kierowanego do inwestora wezwania to jest wykazania zgodności inwestycji z planem. W zakresie pkt 2–5 wezwania braki usunięto. W świetle powyższego sporna pozostałą wyłącznie kwestia zgodności zamierzenia planem.
Rozważając, czy na terenie 52.R2 możliwa jest realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii Sąd wyjaśnił, że plan przyjęto uchwałą z dnia 29 sierpnia 2007 r., kiedy to oznaczeniu R przypisano tereny o przeznaczeniu rolnym. Oznaczenie R2 wprowadzono uchwałą z dnia 29 grudnia 2017 r. i przypisano do niego tereny rolnicze o powierzchni 115,92 ha. Uchwałą tą dodano § 38a. Trzecia zmiana została wprowadzona na podstawie uchwały Rady z dnia 15 września 2022 r., kiedy to dodano do planu § 7b i zmodyfikowano § 2 pkt 11a oraz § 38a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się dalej do stanowiska organów wskazując, że się z nim nie zgadza. W jego ocenie do wniosku o dopuszczalności inwestycji skłania § 38a planu przewidujący na terenach rolniczych realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz § 7b zakazujący lokalizacji wyłącznie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego.
Sąd pierwszej instancji wywodził, że definicję instalacji odnawialnego źródła energii zawiera art. 2 pkt 13 u.o.z.e. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organów, z treści planu nie wynika zakaz realizacji instalacji fotowoltaicznych. W planie brak jest definicji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, ani definicji odnawialnych źródeł energii. Definicji infrastruktury technicznej próżno szukać również w treści innych aktów prawnych w tym w ustawach. Odniesienia należy zatem szukać w regulacjach posługujących się tym pojęciem sięgając jednocześnie do wypracowanych na ich tle stanowisk. Zdaniem Sądu pomocne i jednocześnie decydujące będzie odniesienie się do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., do którego nawiązują obie strony sporu i również na tle tego przepisu pojawił się problem kwalifikacji instalacji odnawialnego źródła energii. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu sprzed 2019 r., przy ustalaniu warunków zabudowy inwestycji polegających na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej nie istniał warunek spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Zarysowały się wówczas dwa wykluczające się ze sobą stanowiska odnośnie kwalifikacji instalacji odnawialnych źródeł energii, o których wspominał Wojewoda: kwalifikujące je jako urządzenia infrastruktury technicznej oraz stanowisko przeciwne. Nowelizacją z dnia 19 lipca 2019 r. art. 61 ust. 3 otrzymał brzmienie: "przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".
Sąd zwrócił uwagę, że z powyższych przepisów organy wywodzą odrębność pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej od instalacji odnawialnego źródła energii, na czym budują argumentację wydanych przez siebie decyzji. Tymczasem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w pkt 5 uzasadnienia projektu wspomnianej wyżej nowelizacji wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.". Potwierdziło się zatem stanowisko tych sądów, które twierdziły, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16, 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2367/16 oraz z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12). Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie są to dwa odrębne, a już tym bardziej wykluczające się, pojęcia. Nie ma również podstaw, by przypisywać im inne znaczenie na gruncie planu.
Sąd zaznaczył wreszcie, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy (uchwałodawcy) trudno byłoby wyjaśnić treść § 7b planu wprowadzającego zakaz realizacji niektórych instalacji odnawialnych źródeł energii, w sytuacji przyjęcia, jak chcą tego organy, całkowitego wykluczenia realizacji inwestycji wykorzystujących źródła energii odnawialnych, dla danego terenu na podstawie § 38a. Należy więc przyjąć, że § 7b jedynie modyfikuje § 38a planu dotyczący przeznaczenia terenów rolniczych poprzez wskazanie, że w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, mieszczących się w zakresie pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, obowiązuje zakaz instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie:
1. art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że inwestor jest uprawniony do realizacji inwestycji budowy małej instalacji fotowoltaicznej W. o mocy 499,4 kW na terenie 52.R2 objętym planem, podczas gdy plan takich inwestycji w zakresie instalacji fotowoltaicznej nie dopuszcza na danym terenie. Podstawowym przeznaczeniem terenu 52.R2 jest przeznaczenie rolnicze;
2. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez przyjęcie, że instalacja odnawialnego źródła energii i urządzenie techniczne nie są odrębnymi, a tym bardziej wykluczającymi się pojęciami, podczas gdy urządzenia wytwarzające energię odnawialną (instalacje fotowoltaiczne) należy wykluczyć z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej i potraktować je jako niezależne od siebie. Zdaniem Wojewody posłużenie się przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość ich utożsamiania;
3. § 7b i § 38a uchwały Rady z dnia 5 września 2022 r. nr [...] [tu należałoby uściślić, że w istocie zarzut dotyczy § 7b i § 38a planu przyjętego uchwałą nr [...], znowelizowanych uchwałą nr [...] – uw. Sądu] w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez przyjęcie, że brak zakazu realizacji określonej zabudowy w planie i jednocześnie dopuszczalność jej realizacji na podstawie ustawy powoduje, że inwestycja jest dopuszczalna, pomimo braku wyraźnego wskazania planie. Zdaniem Wojewody na terenie 52.R2 można dokonać jedynie zabudowy wynikającej z zawartych w planie przepisów i dopuszczalna jest tylko taka zabudowa i zagospodarowanie terenu, na jakie plan zezwala. W efekcie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przepisy planu zezwalają na terenie rolnym na lokalizację instalacji odnawialnego źródła energii. Pozostaje to w sprzeczności z treścią planu, która jest w tym zakresie jasna i precyzyjna.
Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił także o zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę I. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wystąpiła także o dopuszczenie dowodu z dokumentu: pisma Starosty z dnia 9 grudnia 2021 r. na okoliczność stwierdzenia przez organ pierwszej Instancji, że dla planowanej inwestycji brak jest konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz mapy na okoliczność, iż teren objęty wnioskiem przylega do terenów produkcyjnych. W dalszej argumentacji I. P. poparła stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku akcentując, że Wojewoda forsuje tezę, iż brak uregulowania w planie zakazów należy odczytywać tak, że przedsięwzięcia nieuregulowane w planie są zakazane. Oznacza to, że plan musiałby określać wszystkie dopuszczalne przeznaczenia, a ich nieokreślenie byłoby równoznaczne z zakazem. Byłaby to interpretacja irracjonalna. Zdaniem I. P. przepisy przewidują przeznaczenie podstawowe i uzupełniające, a wyłącznie skonkretyzowane regulacje – zakazy wskazują niedopuszczalność realizacji jakiegoś przedsięwzięcia. Nie powinno być na odwrót.
W powyższym kontekście skarżąca podkreśliła, że plan nie wyklucza inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej. Skoro bowiem brak jest zakazu dotyczącego lokalizacji instalacji fotowoltaicznej, a zawarto zakaz instalacji źródeł energii wykorzystujących energię wiatru oraz do wytwarzania biogazu rolniczego, to każda metoda interpretacyjna i wykładnia wskazują, że brak jest zakazu dotyczącego instalacji fotowoltaicznej. W przeciwnym wypadku, katalog ten zostałby rozszerzony właśnie o tę inwestycję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia § 7b i § 38a planu przyjętego uchwałą Rady nr [...] z dnia 29 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2007 r. Nr [...].), w brzmieniu nadanym im uchwałą Rady nr [...] z dnia 15 września 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2022 r. [...]), w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie Wojewoda trafnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów planu, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia jego decyzji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy planowana przez I. P. inwestycja, polegająca na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 499,4 kW na działkach o nr [...], [...] i [...] w W. , na terenie 52.R2, jest zgodna z ustaleniami tego planu. Organy obu instancji uznały, że zamierzenie jest niezgodne z planem, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając zaskarżoną decyzję, przedstawił stanowisko odmienne.
Należy podzielić argumentację Wojewody, że wykładnia przepisów planu dokonana przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa. Zgodnie z § 38a ust. 2 planu, przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem R2 (w tym terenu 52.R2) jest rolnicze. Ustęp 5 tego paragrafu dopuszcza na tych terenach, pod warunkiem nienaruszania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, m.in. lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem ustalenie, czy planowana instalacja fotowoltaiczna może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy trafnie uznały, iż instalacja ta nie mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej.
W planie brak jest legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Wojewoda w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, odwołując się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), że istnieje zasadnicza różnica między urządzeniami infrastruktury technicznej a instalacjami odnawialnych źródeł energii. W uzasadnieniu tym (druk sejmowy nr VIII.3656) stwierdzono: "Istotą pojęcia »urządzenie infrastruktury technicznej« jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania." Te wywody, choć poczynione na tle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., oddają istotę rozróżnienia tych dwóch kategorii obiektów i mogą być pomocne przy wykładni postanowień planu miejscowego, zwłaszcza gdy plan ten, tak jak w niniejszej sprawie, nie definiuje tych pojęć odmiennie. Uzasadnienie projektu ustawy dalej zresztą wskazuje: "W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Ten fragment jednoznacznie potwierdza intencję ustawodawcy rozdzielenia tych pojęć i odmiennego ich traktowania w kontekście przepisów u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 2019 r., wskazujący, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p." i w oparciu o niego stwierdził, że "potwierdziło się zatem stanowisko tych Sądów, które twierdziły, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej". Jednakże cytowany przez Sąd pierwszej instancji fragment uzasadnienia projektu ustawy należy odczytywać jako diagnozę stanu judykatury przed nowelizacją i wskazanie na przyczynę interwencji ustawodawczej, a nie jako potwierdzenie, że po nowelizacji te pojęcia są tożsame. Wręcz przeciwnie, dalsza część uzasadnienia projektu, cytowana powyżej, jasno wskazuje na celowe rozdzielenie tych pojęć przez ustawodawcę i odmienne uregulowanie statusu instalacji odnawialnych źródeł energii w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich dodanie, jako odrębnej kategorii, a nie poprzez potwierdzenie ich przynależności do urządzeń infrastruktury technicznej.
Stanowisko o odrębności tych pojęć znajduje również potwierdzenie w systematyce samego planu. Jak słusznie zauważył Wojewoda, uchwałą nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. do planu dodano § 7a, który na terenie oznaczonym symbolem 4.P/U dopuścił lokalizację instalacji odnawialnych źródeł energii o określonej mocy, pomimo że § 20b ust. 3 pkt 2 planu dopuszczał na tym terenie lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Gdyby prawodawca lokalny utożsamiał te dwa pojęcia, regulacja § 7a pkt 1 byłaby zbędna. Wskazuje to, że Rada rozróżniała te kategorie obiektów.
W odniesieniu do interpretacji § 7b planu, który na terenach R2 (a więc także na terenie objętym inwestycją) stanowi, że "nie dopuszcza się instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystującego energię wiatru oraz wytwarzania biogazu rolniczego" – pozornie zdaje się mieć rację Sąd pierwszej instancji twierdząc, że a contrario dopuszczalne są inne rodzaje instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaiczne. Takie rozumowanie jest jednak zbyt daleko idące i nie uwzględnia kontekstu normatywnego, w szczególności art. 15 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu zarówno na datę uchwalenia zmiany planu wprowadzającej § 7b, jak i na datę wydania zaskarżonej decyzji). Przepis ten stanowił i stanowi, że plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e. (a od dnia 23 kwietnia 2023 r. także niebędących mikroinstalacją pozostałych instalacji odnawialnych źródeł energii wytwarzających energię elektryczną z energii promieniowania słonecznego, będących urządzeniami innymi niż wolnostojące), chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Brzmienie § 7b planu należy zatem odczytywać jako realizację tej właśnie kompetencji planistycznej – to jest wprowadzenie zakazu lokalizacji określonych (wiatrowych i biogazowych) instalacji odnawialnych źródeł energii, które co do zasady mogłyby być lokalizowane z powołaniem na art. 15 ust. 4 u.p.z.p. Nie można z tego przepisu wyprowadzać generalnego wniosku o dopuszczalności wszystkich innych rodzajów instalacji odnawialnych źródeł energii na terenach R2, zwłaszcza tak znaczących jak planowana farma fotowoltaiczna o mocy 499,4 kW. Należy podkreślić, że art. 15 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 kwietnia 2023 r. dopuszcza lokalizację instalacji fotowoltaicznych, które nie są mikroinstalacjami, tylko gdy nie mają charakteru wolnostojącego. Planowana inwestycja obejmuje tymczasem konstrukcje wolnostojące (zob. s. 5 projektu architektoniczno-budowlanego.
W konsekwencji, skoro planowana instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu § 38a ust. 5 pkt 1 planu, a § 7b planu nie stanowi samodzielnej podstawy do jej lokalizacji na terenie R2, to jej realizacja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Podstawowym przeznaczeniem terenu 52.R2 jest bowiem przeznaczenie rolnicze, a planowana inwestycja prowadziłaby do faktycznej zmiany tego przeznaczenia na dominującą funkcję produkcyjną (przemysłową), co nie znajduje oparcia w przepisach planu. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, że "brak zakazu realizacji określonej zabudowy w MPZP i jednocześnie dopuszczalność jej realizacji na podstawie przepisów ustawy powoduje, że inwestycja jest dopuszczalna, pomimo braku wyraźnego wskazania w MPZP" jest w tym kontekście nieprawidłowa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Oznacza to, że planowana inwestycja musi być zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie, a nie jedynie nie być przez ten plan zakazana.
Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przedstawiając powyższe stanowisko miał na uwadze tok rozumowania I. P. , który przedstawiła w skardze. Skarżąca akcentowała, że plan był tworzony i uchwalany przed nowelizacją u.p.z.p. w tym art. 61 u.p.z.p., kiedy nie było rozdzielności pojęć urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii. Pojęcie infrastruktury technicznej obejmowało więc jej zdaniem w swoim zakresie także instalację fotowoltaiczną. Podejście takie w kontekście spornego planu jest błędne. Należy zauważyć, że mający zasadnicze znaczenie dla terenu 52.R2 przepis § 38a ust. 3 planu, w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z dnia 19 lipca 2019 r., brzmiał "Na terenach, o których mowa w ust. 1, obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem: inwestycji związanych z realizacją urządzeń związanych z melioracją wodną, zaopatrzeniem rolnictwa w wodę i kanalizację, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastrukturą techniczną". Posłużono się wówczas wyraźnie sformułowaniem "z [...] infrastrukturą techniczną" użytym w wyraźnym kontekście funkcjonalnym, to jest pewnej grupie możliwych realizacji zamierzeń infrastrukturalnych (melioracja, zaopatrzenie w wodę, drogi) związanych z potrzebami gruntów rolnych. W przedstawionym tu brzmieniu § 38a planu obowiązywał do 3 października 2022 r., a po tej dacie rzeczywiście go zmodyfikowano dodając: "dopuszcza się lokalizację: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", lecz nie sposób zaprzeczyć, że ten właśnie przepis i dokładne jego brzmienie, z użyciem pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", wprowadzono w stanie prawnym, gdy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostawał już znowelizowany na skutek ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. Oznacza to, że racjonalny prawodawca lokalny, stanowiąc o "urządzeniach infrastruktury technicznej", nie mógł mieć na myśli zarazem, ustawowo już wyodrębnionych, odnawialnych źródeł energii (rozumianych jako przeznaczenie dopuszczalne terenu). Warto też pamiętać, że nadanie § 38a planu finalnej treści następowało w kontekście obowiązywania już § 7a, gdzie wyraźnie dopuszcza się instalacje z odnawialnych źródeł energii. Nie można więc zakładać, że projektodawca planu posłużył się pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" nijako w ogólności, gdyż sam świadomie, w poprzedniej nowelizacji planu odnosił się do problematyki odnawialnych źródeł energii – tyle że dla innych terenów.
Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., należy zauważyć, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy ustalania warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego i nie miał bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie obowiązuje plan miejscowy, a przedmiotem kontroli jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak, wykładnia pojęć "urządzenia infrastruktury technicznej" oraz "instalacji odnawialnego źródła energii" na gruncie tego przepisu może stanowić pewien kontekst interpretacyjny. Skarżący kasacyjnie Wojewoda zasadnie podnosi, że nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonana ustawą nowelizującą z 2019 r., poprzez dodanie obok "urządzeń infrastruktury technicznej" także "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", przesądziła o odrębności tych pojęć. Zasadnicze fragmenty uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr VIII.3656) przedstawiono już wyżej. Skądinąd warto zaznaczyć, że również w aktualnym orzecznictwie przedstawia się pogląd o odrębności omawianych pojęć. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 oraz z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 403/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku o sygn. akt II OSK 794/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.". Choć wyrok ten zapadł przed nowelizacją z 2019 r., to wyrażone w nim poglądy co do charakteru tego typu instalacji i ich wpływu na zmianę funkcji terenu zachowują aktualność i korespondują z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu ustawy nowelizującej. W kontekście później obowiązującego stanu prawnego takie stanowisko zaprezentowano w przywołanym orzeczeniu o sygn. akt II OSK 403/24, z powołaniem zresztą na wcześniejsze orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 7b i § 38a planu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji organów. Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia tych przepisów w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodów, na które wskazywała I. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to jest z pisma Starosty z dnia 9 grudnia 2021 r. na okoliczność stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że dla planowanej inwestycji brak jest konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz mapy na okoliczność, iż teren objęty wnioskiem przylega do terenów produkcyjnych. W niniejszej sprawie wiodącym zagadnieniem była formalna zgodność inwestycji z planem miejscowym. Sprzyjające uwarunkowania terenowe, wskazywane przez skarżącą, takie jak brak konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz bliskość terenu inwestycyjnego do terenów produkcyjnych, nie pozwalają więc przejść do porządku nad warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., którego zamierzenie I. P. nie spełnia.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi kasacyjnej wysokości 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 71 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).