II OSK 1362/23

II OSK 1362/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 692/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-10
II OZ 775/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 146, 151, 183, 184, 185, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77, 80, 84
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła, sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik, Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 692/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Łódź na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 692/22, oddalił skargę Gminy Miasto Łódź na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2022 r. nr [...] znak: [...]w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.
Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (PINB) w całości i nałożył na Gminę Miasto Łódź obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego nieużytkowanego budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w Łodzi (dz. nr [...], obr. [...]) - w terminie do dnia 30 września 2022 r.
Skargą Gmina Miasto Łódź zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 81c ustawy Prawo budowlane; art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane; art. 47 ustawy Kodeks cywilny.
W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że przedmiotowe postanowienie nie narusza prawa. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 lipca 2020 r., ówczesny zarządca nieruchomości przy ul. [...] [...] w Łodzi zwrócił się w imieniu wspólnoty mieszkaniowej ww. nieruchomości do PINB z wnioskiem o rozwiązanie kwestii odpowiedzialności za stan techniczny składu opału znajdującego się na dz. ewid. nr [...], obręb [...], przylegającego bezpośrednio do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na dz. ewid. nr [...], obręb [...] znajdującego się we władaniu ww. wspólnoty mieszkaniowej. Skład opału, który z uwagi na podłączenie budynków mieszkalnych do sieci miejskiej nie jest obecnie używany, a każdy z budynków musiał wykonać własny węzeł w budynku. Dla dz. ewid. nr [...], obręb [...], jako nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,0353 ha, położonej przy ul. [...] [...] w Łodzi, prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W dziale II ww. KW jako właściciele ujawnieni są Gmina Łódź (udział 32/1000) oraz właściciele wyodrębnionych lokali. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skład opału zlokalizowany jest na dz. ewid. nr [...], poza ww. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się we władaniu wspólnoty mieszkaniowej położnym na dz. ewid. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się także Informacja z rejestru gruntów z dnia 22 lutego 2022 r., z której wynika, że władającym dz. ewid. nr nr [...] jest Urząd Miasta Łodzi Departament Pracy, Edukacji I Kultury - Wydział Gospodarki Komunalnej. Ponadto w piśmie z dnia 12 maja 2022 r. Łódzki Ośrodek Geodezji wskazał, że dz. ewid. nr [...], obręb [...] została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków podczas procesu modernizacji ewidencji, przeprowadzonego w latach 2009-2010 dla obrębu [...]. Wówczas to ze względu na ujawnienie stanów prawnych w ewidencji, z działki [...]0 wydzielono działkę [...]. Zapisy dotyczące władań pozostały niezmienione. Obecny wpis Wydziału Gospodarki Komunalnej w Departamencie Pracy, Edukacji i Kultury Urzędu Miasta Łodzi jako władającego stanowi konsekwencję zmian nazw jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi, dokonywanych na podstawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Łodzi. Dla dz. ewid. nr [...] nie jest prowadzona księga wieczysta, a wniosek o jej założenie został prawomocnie oddalony przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 marca 2022 r., w którym Prezydent stwierdza, że dz. ewid. nr [...] posiada nieuregulowany stan prawny, a zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomością włada Urząd Miasta Łodzi - Wydział Gospodarki Komunalnej. Prezydent Miasta Łodzi nie zaprzeczył, że nieruchomość znajduje się faktycznym władaniu Urzędu Miasta Łodzi. Ponadto jak ustalono w trakcie przeprowadzonych oględzin, skład opału posiada ściany murowane z cegły oraz strop żelbetowy oparty na żelbetowych podciągach. Żelbetowe stropy i podciągi są silnie zawilgocone. Na stropie widoczne jest zaciekanie wód z terenu, gdzie znajdują się miejsca parkingowe. W stropie nad składem opału widoczne są trzy włazy stanowiące dawniej wsypy opału oraz prostokątny otwór od wnętrza, uzupełniony szklanymi pustakami. Wszystkie żelbetowe elementy konstrukcyjne posiadają liczne ubytki w betonie, odsłonięte i silnie skorodowane zbrojenie, które posiada oznaki korozji wgłębnej. Korozja sięga około 30% powierzchni prętów okrągłych stalowych. Ściany budowli wykonane z cegły są silnie zawilgocone, cegła jest zmurszała, spoina kruszy się bez użycia siły. Na całej powierzchni podłoża zalega woda i błoto. Przez skład opału przebiega instalacja c.o. zasilająca budynek przy ul. [...] [...], w którym usytuowany jest węzeł c.o. i c.w.u. Strop żelbetowy nad byłym składem opału i podciągi żelbetowe stwarzają bezpośrednie zagrożenie zawaleniem.
Zdaniem Sądu przedstawiony wyżej stan faktyczny ustalony przez organy administracji nie budzi zastrzeżeń i jest w pełni aprobowany. Opisany wyżej stan, w jakim znajduje się skład opału nie był przez strony postępowania kwestionowany. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji zostały dokonane na podstawie prawidłowo zebranego na tym etapie postępowania administracyjnego i ocenionego materiału dowodowego, co umożliwiło podjęcie prawidłowego i zgodnego z prawem postanowienia.
Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.). Przywołał treść art. 81c ust. 1 i 2 P.b. i stwierdził, że zasadnie organy uznały w niniejszej sprawie, że podstawą do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy w zakresie stanu technicznego budynku piwnicznego – dawnego składu opału, są poważne uszkodzenia ścian fundamentowych, stropów żelbetowych, podciągów żelbetowych, sugerujące, że mogło dojść do uszkodzenia substancji budynku. W celu przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego konieczne jest dokonanie oceny stanu technicznego obejmującej m.in. przeprowadzenie prac odkrywkowych, badań wytrzymałościowych, nośności i szczelności elementów konstrukcyjnych, co wskazuje na konieczność użycia specjalistycznego sprzętu, którym pracownicy nadzoru budowlanego nie dysponują. Stanu obiektu bezsprzecznie uzasadnia wątpliwości co do jego stanu technicznego. Tego rodzaju wady uzasadniają w ocenie Sądu zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył też, iż żadna ze stron postępowania nie kwestionowała samej zasadności nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do tego, jaki podmiot winien być adresatem obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia, czyli dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego w terminie do dnia 30 września 2022 r.
Sąd podniósł, że stosownie do art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 prawa budowlanego postanowienie wydane w trybie powołanych wyżej przepisów może być skierowane do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Rzeczą jasną jest w ocenie Sądu, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o uczestnikach procesu inwestycyjnego. W nakreślonym wyżej stanie faktycznym i prawnym adresatem ww. postanowienia nie może być także właściciel, gdyż mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeśli zaś chodzi o zarządcę, to wskazać należy w pierwszym rzędzie, że w przepisach Prawa budowlanego pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Sąd zaznaczył, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na szerokie rozumienie tego pojęcia. Zarządca obiektu to w szczególności zarządca nieruchomości działający na podstawie umowy, o której mowa w art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43–50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którego imieniu działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organy lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w Rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (tak Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz do art. 81a. Wyd. 11, Warszawa 2022, Legalis). Także w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) ustawodawca posłużył się określeniem "zarządu", a tym samym zarządcy bez bliższego zdefiniowania tego pojęcia. Pojęcie zarządcy w rozumieniu art. 81c Prawa budowlanego należy więc w ocenie Sądu interpretować szeroko i można przyjąć, że podmiotem tym będzie również władający, tak jak w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe do jednego z zarzutów skargi zdaniem Sądu nie można pojęcia zarządcy w rozumieniu art. 81c Prawa budowlanego odnosić jedynie do zarządcy w rozumieniu art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak twierdzi autor skargi.
Badając sporną kwestię adresata postanowienia dowodowego z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, trzeba natomiast zdaniem Sądu wziąć pod uwagę adresata decyzji z art. 66 Prawa budowlanego, a ściślej z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nałożenie bowiem obowiązku sporządzenia ekspertyzy poprzedza etap wydania decyzji prowadzącej do usunięcia stwierdzonych uchybień. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Na uwadze należy mieć jednocześnie treść art. 61 Prawa budowlanego, który stanowi, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Wskazanie w art. 61 Prawa budowlanego podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie właściwego użytkowania obiektu oznacza, że odpowiedzialność ta wiąże się przede wszystkim ze sposobem zarządzania obiektem. W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że w myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatem nakładanego obowiązku jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który w myśl art. 61 ww. ustawy jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że są one powieleniem zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie PINB nr [...] z dnia 31 marca 2022 r. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że przeprowadzone na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...] [...] przez PINB w Łodzi w dniu 4 września 2020 r. oględziny wykazały, że w części podziemnej (wejście z klatki schodowej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego) znajdują się dwa pomieszczenia. Pierwsze pomieszczenie (dawna suszarnia) stanowi obecnie miejsce spotkań mieszkańców Wspólnoty. Pomieszczenie drugie znajduje węzeł cieplny i komora byłego składu opału, dostęp do niego jest wyłącznie możliwy poprzez budynek mieszkalny. Dodatkowo przez skład opału "prostopadle do obiektu przebiega instalacja c.o. zasilająca budynek przy ul. [...] [...], w którym usytuowany jest węzeł c.o. i c.w.u. Autor skargi zarzucił także, że organ nie wyjaśnia na jakiej podstawie przyjmuje, że wspólnota nie jest właścicielem tej części budynku. Ponadto skarżący zarzucił, że organ II instancji wbrew zebranym dowodom nie wyjaśnia co rozumie pod określeniem "obiekty te mogą funkcjonować niezależnie od siebie". W ocenie skarżącego obiekt - podpiwniczenie jest integralną częścią budynku, znajdują się w nim urządzenia niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania oraz to, że wspólnota mieszkaniowa wykorzystuje pomieszczenia na swoje potrzeby organizacyjne. Wobec powyższego, skoro pomieszczenia piwniczne stanowią wraz z budynkiem całość funkcjonalno-użytkową - obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego obciążają wspólnotę mieszkaniową przy ul. [...] [...] w Łodzi. Zdaniem Sądu z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić.
Sąd podniósł, że w tej sprawie należy mieć na uwadze treść z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Księga wieczysta, o ile została założona dla nieruchomości gruntowej, jest przesłanką wyodrębnienia nieruchomości zarówno w rozumieniu art. 46 K.c. jak i ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2022z 1728 ze zm.). Pogląd ten obecnie dominuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym w odniesieniu do nieruchomości mających urządzone księgi wieczyste przyjmuje się zasadę: jedna księga wieczysta – jedna nieruchomość. Ponadto art. 143 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód. Prawo własności przestrzeni pod powierzchnią gruntu odpowiada w swojej podstawie wymiarom nieruchomości gruntowej. Sąd wskazał, że jak podnosi się w doktrynie nieruchomość gruntowa stanowi zatem konstrukcję trójwymiarową, przybierając postać bryły, co wynika jednoznacznie z art. 46 § 1 w zw. z art. 143 K.c., której dolne i górne granice przestrzenne określa się jako płaszczyzny pionowe przebiegające według granicy nieruchomości ustalonych na powierzchni ziemi, sięgające do pewnej wysokości czy głębokości, tak jak wynika to ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia danego gruntu.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że skład opału jest – jak chce tego skarżący – częścią składową dz. ewid. nr [...], czyli nieruchomości objętej KW nr [...] w rozumieniu art. 47 K.c. Skład opału znajduje się bowiem poza granicami ww. nieruchomości w ww. rozumieniu art. 143 w związku z art. 46 § 1 K.c. i stanowi element działki nr [...], którą włada Gmina Łódź. Tym samym zarzut naruszenia przez organy administracji art. 47 K.c. polegający na błędnym przyjęciu, że skład opału nie stanowi części składowej budynku mieszkalnego nie może się ostać. Przyjęcie odmiennej koncepcji stanowiły bowiem nieuprawnione naruszenie zasad określania granic nieruchomości wynikających z powołanych wyżej bezwzględnie obowiązujących przepisów. Na powyższą ocenę nie może mieć też w ocenie Sądu wpływu dokumentacja, na którą powołuje się skarżący (zatwierdzony projekt bloku mieszkalnego symbol [...], plan orientacyjny, plan sytuacyjny, opis techniczny) oraz fakt, że wejście do składu opału możliwe jest przez blok mieszkalny znajdujący się na działce [...]. Okoliczności te nie mają w tym wypadku bowiem dla oceny granic nieruchomości znaczenia, co wykazano wyżej.
Reasumując Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do przypisania wspólnocie mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w Łodzi statusu adresata postanowienia wydanego w niniejszej sprawie przez organ na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wspólnocie przysługuje bowiem prawo własności nieruchomości objętej księgą wieczystą o nr [...] obejmującej dz. ewid. nr [...]. Uwzględniając, że prawo własności przestrzeni pod powierzchnią gruntu odpowiada w swojej podstawie wymiarom nieruchomości gruntowej, brak jest podstaw do przyjęcia, że wspólnocie mieszkaniowej do dz. ewid. nr [...], której władającym jest Urząd Miasta Łodzi Departament Pracy, Edukacji I Kultury - Wydział Gospodarki Komunalnej, czemu Prezydent Miasta Łodzi nie zaprzeczył (tak np. pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 marca 2022 r.), przysługują jakieś uprawnienia, czy też obowiązki względem niej. Skoro zatem dz. ewid. nr [...] znajduje się we władaniu Urząd Miasta Łodzi Departament Pracy, Edukacji I Kultury - Wydział Gospodarki Komunalnej stanowiącego komórkę organizacyjną Urzędu Miasta Łodzi, to stroną postanowienia winna być Gmina Łódź, a nie wspólnota mieszkaniowa. Nie doszło więc zdaniem Sądu do naruszenia art. 28 k.p.a. Zatem słusznie organy administracji uznały, że adresatem postanowienia z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego powinna być Gmina Miasto Łódź jako władający nieruchomością oznaczoną jako dz. ewid. nr [...]. Jest to forma egzekwowania obowiązków ciążących na podmiotach odpowiedzialnych za zarządzanie nieruchomościami zabudowanymi, w tym obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym.
Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazał też, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z art. 124 k.p.a., w tym z art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną Prezydent Miasta Łodzi zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
1) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga nie zasługuje na uwzględnienie
- w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie w sposób właściwy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwą jego ocenę przez Sąd I instancji - a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że podmiotem zobowiązanym do utrzymania pomieszczeń piwniczych stanowiących część budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w Łodzi (dz. nr [...], obręb [...]) jest Gmina Miasto Łódź;
- w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Gmina Miasto Łódź jest stroną postępowania
2) art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - polegające na jego niezastosowaniu w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Gmina Miasto Łódź jest podmiotem zobowiązanym tj. właścicielem lub zarządcą nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] [...] w Łodzi ( dz.nr [...], obręb [...]);
2) art. 46 § 1 i art. 143 Kodeksu cywilnego - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym nin. sprawy nie mają one zastosowania i są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie; dotyczą bowiem podziału gruntu a nie podziału budynku;
3) art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami — poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że podział gruntu jest równoznaczny z podziałem budynku;
4) art. 47 ustawy Kodeks cywilny - poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż podpiwniczenie nie stanowi części składowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położnego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w Łodzi (dz. nr [...], obręb [...]).
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania podniesionych zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia ŁWINB w Łodzi z 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku wbrew zarzutom kasacji trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznano w realiach przedmiotowej sprawy, iż obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego nieużytkowanego budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w Łodzi (dz. nr [...], obr. [...]) - w terminie do dnia 30 września 2022 r. należy nałożyć na skarżącą Gminę jako zarządcę spornego obiektu. Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania mające uzasadnić to stanowisko, zdaniem Sądu odwoławczego w pełni zasługują na aprobatę.
Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości materiału dowodowego oraz wadliwą jego ocenę jawi się w okolicznościach tej sprawy jako nieusprawiedliwiony.
Przede wszystkim, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalony stan faktyczny sprawy a uwzględniony i przedstawiony w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji pozwala uznać, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji zostały dokonane na podstawie prawidłowo zebranego na tym etapie postępowania administracyjnego i ocenionego materiału dowodowego, co umożliwiło podjęcie prawidłowego i zgodnego z prawem postanowienia. W ocenie Sądu odwoławczego przedstawiony poniżej stan faktyczny ustalony przez organy administracji nie budzi zastrzeżeń i jest w pełni aprobowany.
Nie jest sporne, iż stan techniczny składu opału znajdującego się na dz. ewid. nr [...], obręb [...], przy ul [...] [...] w Łodzi, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a przylegający bezpośrednio do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na dz. ewid. nr [...], obręb [...] znajdującego się we władaniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul [...] [...] w Łodzi, budzi wątpliwości skoro w sprawie ujawniono, że żelbetowe stropy i podciągi są silnie zawilgocone, na stropie widoczne jest zaciekanie wód z terenu, gdzie znajdują się miejsca parkingowe. Wszystkie żelbetowe elementy konstrukcyjne posiadają liczne ubytki w betonie, odsłonięte i silnie skorodowane zbrojenie, które posiada oznaki korozji wgłębnej. Korozja sięga około 30% powierzchni prętów okrągłych stalowych. Ściany budowli wykonane z cegły są silnie zawilgocone, cegła jest zmurszała, spoina kruszy się bez użycia siły. Na całej powierzchni podłoża zalega woda i błoto. Przez skład opału przebiega instalacja c.o. zasilająca budynek przy ul. [...] [...], w którym usytuowany jest węzeł c.o. i c.w.u. Strop żelbetowy nad byłym składem opału i podciągi żelbetowe stwarzają bezpośrednie zagrożenie zawaleniem.
Niezależnie od powyższych ustaleń, iż przedmiotowy skład opału znajduje się na dz. ewid. nr [...], obręb [...], przylegając bezpośrednio do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na dz. ewid. nr [...], obręb [...], w sprawie tej ujawniono również, co obrazują akta administracyjne, że sporny obiekt z uwagi na podłączenie budynków mieszkalnych do sieci miejskiej nie jest obecnie używany, bo każdy z budynków musiał wykonać własny węzeł w budynku. Dla dz. ewid. nr [...], obręb [...], jako nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,0353 ha, położonej przy ul. [...] [...] w Łodzi, prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. W dziale II ww. KW jako właściciele ujawnieni są Gmina Łódź (udział 32/1000) oraz właściciele wyodrębnionych lokali. Z kolei, skład opału zlokalizowany na dz. ewid. nr [...], pozostaje poza ww. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się we władaniu wspólnoty mieszkaniowej położnym na dz. ewid. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się także Informacja z rejestru gruntów z dnia 22 lutego 2022 r., z której wynika, że władającym dz. ewid. nr nr [...] jest Urząd Miasta Łodzi Departament Pracy, Edukacji I Kultury - Wydział Gospodarki Komunalnej. Ponadto w piśmie z dnia 12 maja 2022 r. Łódzki Ośrodek Geodezji wskazał, że dz. ewid. nr [...], obręb [...] została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków podczas procesu modernizacji ewidencji, przeprowadzonego w latach 2009-2010 dla obrębu [...]. Wówczas to ze względu na ujawnienie stanów prawnych w ewidencji, z działki [...]0 wydzielono działkę [...]. Zapisy dotyczące władań pozostały niezmienione. Obecny wpis Wydziału Gospodarki Komunalnej w Departamencie Pracy, Edukacji i Kultury Urzędu Miasta Łodzi jako władającego stanowi konsekwencję zmian nazw jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi, dokonywanych na podstawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Łodzi. Dla dz. ewid. nr [...] nie jest prowadzona księga wieczysta, a wniosek o jej założenie został prawomocnie oddalony przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. Pozostaje także niesporne, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 marca 2022 r., w którym Prezydent stwierdza, że dz. ewid. nr [...] posiada nieuregulowany stan prawny, a zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomością włada Urząd Miasta Łodzi - Wydział Gospodarki Komunalnej. Prezydent Miasta Łodzi nie zaprzeczył, że nieruchomość jako dz.[...] znajduje się w faktycznym władaniu Urzędu Miasta Łodzi.
Tym samym niespornym pozostaje to, że przedmiotowy skład opału na wyodrębnionej dz. ewid. nr [...], pozostaje poza budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się we władaniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul [...] [...] w Łodzi na dz. ewid. nr [...] i ma nieuregulowany stan prawny a aktualnie władającym w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] jest Urząd Miasta Łodzi Departament Pracy, Edukacji I Kultury - Wydział Gospodarki Komunalnej. Te ustalenia w sposób jednoznaczny pozwoliły wobec wykazywanych wyżej potwierdzonych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego składu opału, w sytuacji potrzeby nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nieużytkowanego budynku piwnicznego na wskazanie podmiotu zobowiązanego do przedstawienia tejże ekspertyzy, którym oznaczono właśnie Gminę Miasta Łódź jako podmiot z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W myśl art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (a to uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a.
Z ww. przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca posłużył się alternatywą co do podmiotu mogącego być adresatem obowiązku, nie podając przy tym kryterium jakim należy się kierować przy jego wyborze. Oznacza to, że to organ administracji dokonuje wyboru adresata kierując się konkretną sprawą, wykonalnością obowiązku i oczywiście zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego- patrz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 218/20.
Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do odrębnego ustalania tytułu prawnego do nieruchomości, a tym samym prowadząc postępowanie na podstawie ww. przepisów inspektor nadzoru budowlanego powinien - opierając się na wiarygodnym materiale dowodowym - nałożyć, w przypadku zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, na właściciela nieruchomości lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz – patrz wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3135/18.
Taki wiarygodny materiał dowodowy zgromadzono w tej sprawie, a w przypadku ujawnienia w sposób niekwestionowany uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu budowlanego ustalono również kto aktualnie jako zarządca nieruchomości winien być zobowiązany do wykonania obowiązku z art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane. Podmiotem tym jak słusznie wykazano jest właśnie Gmina Miasto Łódź.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, o czym była wyżej mowa, że dz. ewid. nr [...] posiada nieuregulowany stan prawny, a zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomością włada Urząd Miasta Łodzi - Wydział Gospodarki Komunalnej. Prezydent Miasta Łodzi nie zaprzeczył, że nieruchomość znajduje się faktycznym władaniu Urzędu Miasta Łodzi. Zatem adresatem postanowienia w trybie art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane mogą być w zależności od ustalonego stanu faktycznego sprawy właściciel bądź zarządca (w sprawie nie mamy do czynienia z uczestnikiem procesu budowlanego) a w pewnych sprawach także inne podmioty, które np. z upoważnienia tych podmiotów sprawują piecze nad tym aby obiekt był utrzymany i użytkowany właściwie. Nie można wykluczyć, iż podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego obiektu-patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 89/23.
Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, iż władający nieruchomością oznaczoną jako dz. ewid. nr [...], obręb [...], gdzie znajduje się były skład opału może być skutecznie uznany za zarządcę spornego obiektu budowlanego na potrzeby niniejszego postępowania. Władający jako zarządca nieruchomości to osoba (lub podmiot) wykonująca obowiązki zarządcy w imieniu właściciela. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż pojęcie zarządcy w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane należy interpretować szeroko a nie restrykcyjnie odnosić wyłącznie do pojęcia wynikającego z art. 185 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Tym samym prawidłowo wskazano stronę postępowania zobowiązaną do wykonania obowiązku z art. 81c ustawy Prawo budowlane. Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 81c ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Gmina Miasto Łódź jest podmiotem zobowiązanym tj. właścicielem lub zarządcą nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] [...] w Łodzi ( dz.nr [...], obręb [...]) nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Nie jest zasadny w związku z tym także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Gmina Miasto Łódź jest stroną postępowania.
Przedstawione wyżej stanowisko powoduje, iż w realiach tej sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące niezastosowania art. 47 Kodeksu cywilnego a w konsekwencji błędnego przyjęcia, iż podpiwniczenie nie stanowi części składowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul [...] [...] w Łodzi (działka nr [...] obręb [...]), jak również zarzut niezastosowania art. 46 § 1 i art. 143 Kodeksu cywilnego czy zarzut niezastosowania art. 93 ust.3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem pozbawione są doniosłości prawnej. Przede wszystkim kwestia podziału nieruchomości zabudowanej objęta ww. przepisem ustawy gospodarki nieruchomościami pozostaje poza zakresem oceny w tej sprawie dotyczącej przecież zastosowania art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego. Nadto należy zaznaczyć, że dz. nr [...] nie jest, co zasadnie przyznano w zaskarżonym wyroku częścią składową dz. ewid. nr [...], czyli nieruchomości objętej KW nr [...] w rozumieniu art. 47 Kodeksu cywilnego. Skład opału, jak podkreślono w niniejszym uzasadnieniu, znajduje się bowiem poza granicami ww. nieruchomości w ww. rozumieniu art. 143 w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego i stanowi element działki nr [...], którą włada Gmina Łódź.
Na marginesie jedynie zaznaczyć dodatkowo należy, iż o tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi sposobu fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Natomiast co ujawniono w tej sprawie takiego fizycznego a przede wszystkim funkcjonalnego powiązania pomiędzy pomieszczeniem składu opału (działka nr [...] obręb [...]), a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym położonym na dz. ewid. nr [...], obręb [...] po prostu brak.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i obrazy przepisów prawa materialnego, nie pozwalają na zmianę wyrażonego wyżej stanowiska o prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. jak również na weryfikacje zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (tak wskazanego przepisu w jej petitum). Przepis ten w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego nie miał zastosowania. Pomijając to, że nie ma takiej jednostki redakcyjnej, to generalnie norma art. 146 p.p.s.a. odnosi się do kwestii uwzględnienie skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może domyślać się jaki przepis autor skargi miał na myśli i w konsekwencji samodzielnie modyfikować te zarzuty.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.