II OSK 1360/13

II OSK 1360/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Masternak - Kubiak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1080/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-02-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4 art. 106 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/12 w sprawie ze skargi K. S. i H. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skarg K. S. i H. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w pkt II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W sentencji orzeczono także o kosztach postępowania i wynagrodzeniu pełnomocnika działającego w ramach prawa pomocy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
MWINB w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia H. S. i K. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], uznającego za nieuzasadnione zarzuty K. S. wniesione w związku z wszczęciem przez PINB dla m. st. Warszawy na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. postępowania egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2000 r. Nr [...], nakazującej H. S. i H. S. oraz K. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. 2-11-05 KW - 60010 od strony ul. [...] w Warszawie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z niewykonaniem przez H. S. i K. S. (żyjących inwestorów) obowiązku wskazanego w ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2000 r., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.
W dniu 12 lutego 2001 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obr. 2-11-05 KW 60010 od strony ul. [...] w Warszawie. Następnie w dniu 17 czerwca 2011 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], których doręczenie zobowiązanym w dniu 27 czerwca 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.
W związku z doręczeniem ww. tytułu wykonawczego K. S. wniósł do organu egzekucyjnego − PINB dla m. st. Warszawy zarzuty w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Po zapoznaniu się z zarzutami PINB dla m. st. Warszawy uznał je za nieuzasadnione, wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wedle organu I instancji decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana do inwestorów, wobec śmierci H. S. nie zachodzić miała potrzeba wystawienia tytułu wykonawczego na niego, a jedynie na żyjących inwestorów, tym samym nie zachodzi błąd co do osób zobowiązanych. Nie zachodził także przypadek niedopuszczalności egzekucji, skoro skutecznie doręczono upomnienie do wykonania obowiązku, a w wyniku dokonanych oględzin stwierdzono brak wykonania obowiązku.
W ocenie organu II instancji, rozpatrującego zażalenie H. S. i K. S. na postanowienie organu I instancji w przedmiocie zarzutów, PINB dla m.st. Warszawy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego.
W ocenie MWINB organ powiatowy zasadnie uznał zarzut niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego za nietrafny. Podkreślił, że H. S. i K. S. zobowiązani zostali do dokonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] jako inwestorzy, tj. osoby, które faktycznie samowolnie wybudowały budynek mieszkalno-gospodarczy znajdujący się na działce nr ew. [...], obr. 2-11-05 KW 60010 od strony ul. [...] w Warszawie.
Skargi do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. złożyli H. S. i K. S. wnosząc o jego uchylenie.
W skargach wskazano, że postanowienia wydane w sprawie spornej inwestycji skarżących nie dotyczą ich, bo nie są inwestorami, tylko spadkobiercami po H. S., który zmarł w dniu [...] września 2004 r. Wobec czego skarżący nie mają nic wspólnego z omawianą w zapadłych orzeczeniach samowolą budowlaną. W skardze K. S. wskazano także, że w dniu 25 września 2000 r. K. S. sprzedał część nieruchomości H. i H. S. oraz przekazał część nieruchomości w formie darowizny na rzecz A. S. Nadto H. S. w dniu 27 listopada 2008 r. w Kancelarii Notarialnej w Warszawie darowała swoje udziały w nieruchomości przy ul. [...] na rzecz A. S. Skarżący wskazali, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest A. S. oraz spadkobiercy po zmarłym H. S., tj.: Z. S., H. S., K. S., W. S. Inwestorem samowoli budowlanej, to jest budynku jak i szkieletu kontenera i kontenera na działce nr [...] jest zaś W. S., który mieszka w tym budynku. Skarżący K. S. zwrócił się z prośbą o anulowanie tytułów wykonawczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej H. S. − r. pr. B. Z. uzupełniła skargę i zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- naruszenie art. 33 pkt 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej Upea) poprzez niedoręczenie zobowiązanej upomnienia (w aktach sprawy brak dowodu doręczenia),
- naruszenie art. 29 Upea poprzez zbadanie z urzędu zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (podczas, gdy zgodnie z § 1 tego przepisu organ z urzędu bada jedynie dopuszczalność egzekucji).
Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie postanowienia organu I instancji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. organ działaniem swojego pełnomocnika wniósł o oddalenie skarg.
Postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. po rozpoznaniu na rozprawie wniosku W. S., sprecyzowanego w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. (karta 90 akt sprawy), w którym piszący wskazuje m. in., że jest inwestorem i obecnie zamieszkuje w przedmiotowym budynku, sąd I instancji postanowił, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej Ppsa), dopuścić wnoszącego do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Opisanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę. Pierwszym z powodów, dla których uwzględniono skargę, była konstatacja WSA w Warszawie, że wątpliwa jest skuteczność doręczenia upomnienia, które przesyłano w przesyłkach zbiorczych.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że "nie można uznać za prawidłową ocenę organu w zakresie pominięcia we wszczęciu postępowania egzekucyjnego zmarłego po dacie wydania decyzji H. S.". Obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] nie ma bowiem charakteru osobistego. Charakter osobisty obowiązku oznacza bowiem, że obowiązek nie może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Z tego względu − zdaniem sądu I instancji − dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie następców prawnych H. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku i o ile ustalenie to przyniesie pozytywny rezultat, podjęcie czynności wskazanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także przeciwko tym osobom.
W ocenie sądu I instancji powyższe nieprawidłowości spowodowały naruszenie przez organy art. 15 § 1, art. 26 § 1 Upea, oraz art. 33 pkt 4 i art. 33 pkt 7 Upea. Wobec tego, że wady prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpiły już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji − zdaniem tegoż sądu − zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia PINB dla m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.
Skargą kasacyjną MWINB w Warszawie zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 Ppsa, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K.
S. i H. S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa ww. wyrokowi zarzucono:
naruszenie art. 33 pkt 4 Upea poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu występowania błędnego orzeczenia osób zobowiązanych, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że tytuł egzekucyjny jest wystawiony na właściwe osoby;
naruszenie przepisu art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej K.c.) w zw. z art. 48 K.c. poprzez przyjęcie, że nie ma znaczenia fakt, kto jest właścicielem nieruchomości, a znaczenie mają czynności prawne dokonane przez inwestorów w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem egzekucji i zarazem częścią składową nieruchomości, mimo braku posiadania przez nich jakichkolwiek praw rzeczowych wobec nieruchomości;
naruszenie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej uPb) poprzez błędną jego wykładnię uznającą, iż tylko właściciel obiektu, wobec którego orzeczono rozbiórkę, może być podmiotem wobec którego kierowana jest egzekucja w celu wykonania obowiązku rozbiórki.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa wyżej określonemu wyrokowi zarzucono dalej:
naruszenie art. 106 § 4 Ppsa poprzez nie uwzględnienie faktów wynikających w sposób jednoznaczny z treści dokumentów znajdujących się w
aktach sprawy, a mianowicie tego, że jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie budynku na niej się znajdującego jest Gmina Warszawa-Ursus, co wynika jednoznacznie z przepisów K.c.;
2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez sformułowanie błędnych wskazań, co dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku dokonania "ustalenia zmian podmiotowych w kręgu podmiotów zobowiązanych" oraz "ustalenie następców prawnych H. S. w zakresie egzekwowanego obowiązku", co prowadzi do dokonywania ustaleń w zakresie albo już ustalonym przez organ lub dokonywanie takich ustaleń, które są zbędne w danych okolicznościach sprawy z uwagi na znaczenie prawne ustalenia faktu, że nieruchomość jest własnością Gminy Warszawa-Ursus, oraz iż brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących na jakiekolwiek prawa rzeczowe przysługujące skarżącym wobec nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zalecenia i zarzuty, wynikające z oceny sądu I instancji, co do znaczenia czynności prawnych dokonanych przez zobowiązanych względem nieruchomości i konieczności ich ustalenia, są bezpodstawne i nieprawidłowe.
Podkreślono, że obowiązek rozbiórki został orzeczony wobec inwestorów, a nie wobec właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający obowiązkowi rozbiórki (właścicielem nieruchomości, jak wynika z wypisu z księgi wieczystej jest gmina Warszawa-Ursus). Z faktu tego wynikają określone implikacje prawne, a mianowicie takie, że w tej sytuacji nie ma znaczenia, kto jest właścicielem nieruchomości (nie był on osobą zobowiązaną z decyzji), bowiem osobami na które nałożono prawomocną decyzją obowiązek dokonania rozbiórki są inwestorzy i tylko oni są podmiotami, wobec których kierowana jest egzekucja. Skoro do rozbiórki nie był zobowiązany właściciel nieruchomości lecz inwestor, to oczywiste jest, że nie mogło dojść do przejścia obowiązku rozbiórki na osoby wskazane przez zobowiązanych jako nabywcy nieruchomości, niezależnie od tego, że brak jest podstaw do uznania, że takie czynności mogły być prawnie skuteczne. Skierowanie nakazu rozbiórki wobec inwestorów, a nie wobec właściciela jest zgodne z przepisem art. 52 uPb, który wskazuje na możliwość orzeczenia takiego obowiązku wobec inwestora, zarządcy lub właściciela obiektu. Wskazano, że podobne stanowisko zostało zawarte w orzeczeniu WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Ke 506/07 (LEX 347893). Z zasady superficies solo cedit (art. 191 K.c.) wynika, że do właściciela nieruchomości należą także budynki wzniesione na jego gruncie, bez względu na to, że kto inny je wzniósł. Zatem skutki wpisów w księdze wieczystej przekonują, że bez znaczenia będą rozporządzenia nieruchomością dokonane przez skarżących, czy także skutki dziedziczenia. Stanowisko sądu wojewódzkiego o tym, że nie miało tu znaczenia prawo własności nieruchomości, na której wzniesiono budynek podlegający przymusowej rozbiórce ma być przeto naruszeniem przepisów art. 191 i 49 K.c.
W odpowiedzi K. S. na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu tego stanowiska odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie − a to art. 33 pkt 4 Ppsa, podkreślono, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż organ w swoich działaniach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego pominął okoliczność powoływanych przez skarżącego zmian podmiotowych, które nastąpiły po dacie wydania decyzji Nr [...] poprzez umowy sprzedaży i darowizny oraz zaniechał ustalenia następców prawnych w zakresie dotyczącym egzekwowanego obowiązku, zmarłego w dniu [...] września 2004 r. H. S. Nie ma znaczenia okoliczność, że nieruchomość, na której położony jest obiekt objęty nakazem rozbiórki, stanowi własność Gminy Warszawa-Ursus, z tych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 191 w zw. z art. 48 K.c. Nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 106 § 4 i art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki dokonać miał prawidłowych ustaleń, poprawnie uzasadniając zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok ocenić należy, jako odpowiadający prawu.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, sprowadzony do wywodzenia o naruszeniu art. 141 § 4 oraz art. 106 § 4 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd a quo wyjaśnił w sposób dostateczny własną ocenę zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiwsa 2010, z. 3, poz. 39). Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do reguły wymogi formalne jego sporządzenia zostały zachowane. Pozwala ono na jednoznaczne ustalenie przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i wskazując obowiązki organów w toku ponownie prowadzonego postępowania. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się in genere z motywami, którymi kierował się WSA w Warszawie uwzględniający skargę, wcale nie oznacza, że słuszny jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 4 Ppsa, zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Dla skarżącego kasacyjnie MWINB w Warszawie okolicznością, którą miał nie uwzględnić sąd I instancji było pominięcie "znaczenia prawnego zaprezentowanych dokumentów", a to wypisu z księgi wieczystej oraz informacji z ewidencji gruntów. Tak rozumianego zarzutu nie można podzielić. Niesporne wszak jest to, że w motywach wyroku VII SA/Wa 1080/12 wyraźnie sąd wojewódzki przywołał okoliczność, wedle której nieruchomość, na której zlokalizowano obiekt należy do Gminy Warszawa-Ursus. Sąd nie kwestionował przeto ustaleń zawartych w księdze wieczystej urządzonej dla działki nr [...]. Stwierdził jednak, że ta okoliczność nie miała istotnego znaczenia dla sprawy.
Niesporne jest, że decyzją Nr [...] wydaną przez PINB dla m. st. Warszawy nakazano rozbiórkę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Nakaz rozbiórki skierowano do H. S., H. S. i K. S., lektura uzasadnienia wyroku przekonuje, że WSA w Warszawie nie miał wątpliwości, aby osoby te traktowane były jako inwestorzy samowoli budowlanej (por. s. 6 uzasadnienia w/w wyroku). Sąd wojewódzki wyprowadził jednak z okoliczności adresowania nakazu rozbiórki do trzech osób, z których jedna nie żyła już w trakcie podejmowania zaskarżonych postanowień egzekucyjnych, odmienne konsekwencje dla prawidłowości prowadzonej egzekucji administracyjnej, niż czyni to skarżący kasacyjnie organ. Te okoliczności w żadnym jednak stopniu nie usprawiedliwiają zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 4 Ppsa.
Zarzutu naruszenia przepisu art. 33 pkt 4 Upea wbrew obowiązkowi mającemu swe źródło w przepisie art. 176 Ppsa, nie uzasadniono prawidłowo. Skarga kasacyjna winna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera jednoznacznych motywów. Cyt. art. 33 pkt 4 Upea stanowi o jednej z przesłanek do wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jedną z podstaw do ich wnoszenia przewidzianych treścią cyt. przepisu jest "błąd co do osoby zobowiązanego". Z wywodów oznaczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do jej pkt. I zdaje się wynikać, że MWINB w Warszawie wyraża przekonanie, że wyłącznie w sytuacji, gdyby nakaz rozbiórki skierowano do właściciela nieruchomości lub wobec właściciela obiektu, o ile stanowi on odrębny przedmiot własności, zmiana właściciela musi rodzić następstwo prawne w zakresie wykonania tego obowiązku. Z tego względu prezentuje pogląd, że wadliwie przejęto w kwestionowanym wyroku o naruszeniu art. 33 pkt 4 Upea, mimo braku przesłanek do takiej oceny. Skierowanie nakazu rozbiórki do inwestorów, a nie do właściciela nieruchomości jest zgodne z treścią art. 52 uPb, z tych względów nie można wywodzić o dopuszczalności przejścia na inne osoby obowiązku orzeczonego decyzją, będącą podstawą obowiązku. Z dalszej argumentacji organu (por. pkt. II uzasadnienia skargi kasacyjnej) wynika, że skoro nakaz rozbiórki został skierowany do trzech osób, bez wskazywania, w jakiej części poszczególne osoby są odpowiedzialne za jego wykonanie, wynika skutek prawny w postaci solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych, to z kolei implikować ma dopuszczalność skutecznego domagania się wykonania obowiązku od każdego z zobowiązanych z osobna, a także możliwość rezygnacji z prowadzenia egzekucji wobec osoby, wobec której ta egzekucja jest niecelowa lub z jakiejkolwiek przyczyny nieskuteczna. Wywodu tego, w realiach kontrolowanej sprawy, nie podziela orzekający Sąd.
Niesporne jest, że adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego były trzy osoby: H. S., K. S. i H. S. Do wszczęcia egzekucji administracyjnej doszło w dacie doręczenia H. S. i K. S. tytułów wykonawczych, tj. w dniu 27 czerwca 2011 r. Skarżący informowali, że H. S. zmarł w dniu [...] września 2004 r. Podzielając prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, wedle którego nakaz rozbiórki nie ma osobistego charakteru (pogląd ten prezentowany jest konsekwentnie w judykaturze – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013 r., II OSK 956/12, z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, cbosa.nsa.gov.pl), zasadne jest stanowisko WSA w Warszawie, wedle którego organ egzekucyjny ma obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych w oparciu o treść decyzji, z uwzględnieniem ewentualnych zmian podmiotowych, nie może zaś samodzielnie dokonywać wyboru wobec kogo egzekucja ma być prowadzona. W ocenie Sądu zasadność tego stanowiska dodatkowo wspiera okoliczność, wedle której PINB dla m. st. Warszawy był w tym przypadku zarazem wierzycielem (art. 20 § 1 pkt 4 Upea). To wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy, w którym należy prawidłowo oznaczyć zobowiązanego. Pod pojęciem zobowiązanego rozumie się "osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają" (art. 1a pkt 20 Upea). Nie można wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym dojdzie do zjawiska wielości zobowiązanych. Brzmienie art. 33 pkt 4 Upea nie wyklucza, że powoływanie się na "błąd co do osoby zobowiązanego" może dotyczyć i takiej sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, którego podstawą jest nakaz rozbiórki skierowany do więcej niż jednej osoby, tytuł wykonawczy nie zostanie skierowany do wszystkich podmiotów będących zobowiązanymi, w rozumieniu art. 1a pkt 20 Upea. Zobowiązany, wobec którego skierowano tytuł wykonawczy może podnieść zarzut błędu co do osoby zobowiązanego argumentując, że pominięto podmiot, który także powinien być zobowiązanym. Ten wywód przekonuje o nietrafności zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 33 pkt 4 Upea.
Wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 366 K.c. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że cyt. przepis dzieli się na dwa paragrafy, w których stanowi się odpowiednio: "§ 1. Kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników); § 2. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani". W myśl art. 366 § 1 K.c., solidarność dłużników (bierna) polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Dla przyjęcia solidarności biernej (jak i czynnej) konieczne jest stwierdzenie szczególnego dla niej tytułu. Zgodnie z art. 369 K.c., zobowiązanie jest solidarne jedynie wówczas, gdy to wynika z ustawy lub z czynności prawnej (por. W. Czachórski: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1994, s. 94). Prawo wierzyciela i obowiązek dłużników związane są ze świadczeniem. Świadczenie jest przedmiotem stosunku zobowiązaniowego. W myśl art. 353 § 2 K.c. świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu, czyli na powstrzymaniu się od działania.
Decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny. Solidarność jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. Nakaz rozbiórki nie jest świadczeniem w rozumieniu cywilnoprawnym. Jak to obszernie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11 (ONSAiwsa 2014/4/63, LEX nr 1340169). nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: M. Górski (w:) System prawa administracyjnego, t. 7: Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 222 i 227). Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 Upea pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 Upea normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. A. Skoczylas, W. Piątek (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, niepubl.). W myśl art. 1a pkt 20 Upea zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Stanowisko to podziela orzekający w sprawie Sąd.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 191 w zw. z art. 48 K.c. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tymczasem powołano się na art. 49 K.c.). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową", drugi zaś, iż "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania". To jednak nie przepisy K.c. wyznaczyły w sprawie rozstrzyganej przez organy sposób ustalania statusu zobowiązanego, uczynić to należało stosując prawidłowo przepisy Upea. Źródłem wadliwości działania w tym zakresie, trafnie wyłuszczonej przez sąd wojewódzki, było wadliwe przyjęcie przez organ I instancji, a następnie zaakceptowanie tego przez MWINB w Warszawie, że nakaz rozbiórki nałożony na inwestora jest ściśle związany z osobą inwestora, a z tego powodu śmierć H. S. nie stanowi powodu rozszerzenia kręgu osób zobowiązanych o jego spadkobierców. Jak to uprzednio wyjaśniono nakaz rozbiórki nie ma charakteru obowiązku osobistego, z tego względu śmierć osoby, do której skierowano nakaz rozbiórki, skutkować musiała działaniem polegającym na prawidłowym ustaleniu kręgu osób będących zobowiązanymi w sprawie polegającej na przymusowym wykonaniu decyzji PINB dla m. st. Warszawy. Godzi się zauważyć, że w sytuacji, w której zgon H. S. nastąpiłby w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego, skutkować musiałby jego zawieszeniem z mocy art. 56 § 1 pkt 2 Upea, albowiem nakaz rozbiórki nie był ściśle związany z osobą zmarłego.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 52 Upb, wedle którego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Cyt. przepisu nie stosowały w postępowaniu egzekucyjnym orzekające organy, nie mógł mu przeto uchybić także i WSA w Warszawie. Ponadto autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia cyt. przepisu poprzez bezpodstawne przypisanie sądowi I instancji twierdzenia, jakoby egzekucja mogła toczyć się tylko wobec osób, które są właścicielami nieruchomości (obiektu). WSA w Warszawie takiego stwierdzenia w kwestionowanym wyroku nie zawarł.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.