II OSK 1358/14

II OSK 1358/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 756/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 756/13 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SAM/a 757/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. (dalej: Skarżącego) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 25 kwietnia 2013 r. T. K. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie K.p.a.) nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.., polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą: budowę drogi dojazdowej, zjazdu z drogi publicznej, ułożenie kabli energetycznych SN do wprowadzania mocy z turbin wiatrowych do planowanego GPZ-u wraz ze złączami kablowymi, ułożenie kabli światłowodowych wraz ze studniami kablowymi na części działek nr [...] w P. Interes prawny Skarżący wywodził z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2014, poz. 121 ze zm.; dalej w skrócie: K.c.), dotyczących ochrony własności. Odmawiając wszczęcia postępowania SKO wskazało, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w tym również o stwierdzenie nieważności takiej decyzji są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem tereny o przeznaczeniu rolniczym należące do Skarżącego położone są w odległości ok. 400 m od elektrowni, a zatem przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości dla osób tam przebywających, jak również możliwości zainwestowania nieruchomości, która ma szerokość 13 m. Na
skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie podtrzymując stanowisko, że Skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie był stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym wydaniem przez Burmistrza Iłży decyzji z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest związany z "kryterium geograficznym", a więc nie wynika z samego faktu bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której miałaby być prowadzona inwestycja. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu obiektu budowlanego, którego realizacja - na podstawie przepisów odrębnych - wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości. Planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na stan wód i gleby ani nie będzie powodowała uciążliwości związanych z efektem "migotania cienia", którego ewentualnego szkodliwego oddziaływania nie regulują przepisy obowiązujące w kraju. Przepisy krajowe nie regulują również kwestii odległości lokalizacji wież elektrowni wiatrowych od innych nieruchomości lub budowli. Lokalizacja przedsięwzięcia w odległości 400 m od nieruchomości Skarżącego, w ocenie organu, nie ma wpływu na sferę jego praw. Odnosząc się do przedłożonej przez Skarżącego "Opinii dotyczącej zagrożeń związanych z eksploatacją i awariami turbin wiatrowych" SKO wskazało, że nie została ona podpisana, a ponadto może ewentualnie uzasadniać istnienie po stronie Skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego.
W skardze z dnia 17 lipca 2013 r. a następnie w piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. stanowiącym jej uzupełnienie, T. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 i 77 K.p.a., przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a także art. 7, 8
i 9 K.p.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i w konsekwencji naruszenie art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że Skarżący nie posiada przymiotu strony, a także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło ojej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, a inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61 a ust. 1 K.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, albo gdy z innych, uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może zostać wszczęte, np. gdy żądanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych, bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo WSA wskazał, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98, to i pozostałe orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Drugą, szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Sąd podzielił stanowisko organu, że Skarżący nie był podmiotem uprawnionym do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą. Odległość, w jakiej oddalone są nieruchomości Skarżącego od planowanej inwestycji tj. około 400 m wskazuje na to, że znajdują się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, co pozbawia Skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Planowana inwestycja nie będzie także miała negatywnego wpływu na stan wód i gleby, a także nie będzie powodowała uciążliwości związanych z efektem migotania cienia, które w prawie polskim nie jest uregulowane. Sąd zauważył również, że Skarżący mylnie powołuje się na przymiot strony w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań na realizację inwestycji (art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.o.o.ś), gdyż postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań dotyczy budowy farmy wiatrowej, a nie pojedynczych elektrowni wiatrowych i zachowano w nim zasady dotyczące udziału społeczeństwa. Końcowo WSA podkreślił, że kontroli podlegało rozstrzygnięcie Kolegium odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza Iłży, a nie kwestionowana także przez Skarżącego decyzja w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.
W skardze kasacyjnej T. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisu prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 144 i art. 222 § 2 K.c., przez uznanie, że Skarżący, będący właścicielem nieruchomości rolnych gruntów o nr ewid.: [...], obręb P., gmina I. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Iłży z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą: budowę drogi dojazdowej, zjazdu z drogi publicznej, ułożenie kabli energetycznych SN do wprowadzenia mocy z turbin wiatrowych do planowanego GPZ-u wraz ze złączami kablowymi, ułożenie kabli światłowodowych wraz ze studniami kablowymi na części działek o nr ewid. [...] obręb P., gm. I., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu naprowadzono, że Skarżący nie zgadza się z dokonaną wykładnią pojęcia interesu prawnego, pomijającą istotę uprawnień właścicielskich objętych roszczeniami negatoryjnymi wynikającymi z art. 144 i art. 222 § 2 K.c. Uniemożliwienie lub utrudnienie w sferze wykonywania aktów władztwa może polegać na różnego rodzaju immisjach w tym immisjach w postaci fal dźwiękowych (słyszalnych i niesłyszalnych) polegających na przenikaniu fal na nieruchomość sąsiednią. Wskazano na podobieństwo tego rodzaju immisji do immisji przeszkadzającej w przenikaniu nasłonecznienia na nieruchomość sąsiednią wywołanej wznoszeniem budynku lub innego urządzenia. Podkreślono również, że prawo polskie nie różnicuje zakresu ochrony własności w zależności od typu własności jak i rodzaju gruntu (rolny czy zabudowany). Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest związana wcześniej wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i osoba, która była stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia będzie też stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skoro nieruchomość Skarżącego była objęta oddziaływaniem przedsięwzięcia w postępowaniu środowiskowym, prowadzonym przez Burmistrza Iłży zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], to oznacza, że Skarżący brał w nim udział jako strona. Organ administracji nie może ustalić stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w oderwaniu od ustaleń faktycznych zawartych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wiąże organ, który wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 28 K.p.a. oraz art. 144 i art. 222 § 2 K.c. W ocenie skarżącego kasacyjnie, konsekwencją przysługującego mu prawa własności do działek nr [...], obr. P., jest istnienie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., uprawniającego do przyznania statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Iłży z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]; decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, z niezbędną infrastrukturą, na części działek nr [...] obręb P.
Na wstępie przywołać należy ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko dotyczące stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154 i z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54 oraz przykładowo wyroki NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313, z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098 czy też z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex 1664409). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa" podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te w zupełności podziela. Oznacza to, że skarżącemu kasacyjnie, jako właścicielowi działek nr [...], obr. P., przysługiwałby status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Iłży z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], gdyby inwestycja w postaci budowy dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, z niezbędną infrastrukturą, na części działek nr [...] obręb P., dla której warunki zabudowy zostały ustalone, oddziaływała na powyższe działki, stwarzając określone uciążliwości. Zaznaczyć w tym miejscu należy również, że status strony w innych postępowaniach administracyjnych, w tym w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej Burmistrza Iłży z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nie może automatycznie skutkować przyznaniem takiego statusu w rozpoznawanej sprawie ze względu na odmienne regulacje prawne oraz fakt, że powyższa decyzja środowiskowa dotyczy budowy 39 sztuk elektrowni wiatrowych na kilkudziesięciu działkach położonych w obrębach P., S., K. oraz S., gm. I.
W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że działki skarżącego kasacyjnie stanowią grunty rolne i tworzą pas gruntu o szerokości ok. 13 m oraz usytuowane są w odległości min. 400 metrów od planowanej inwestycji. Rolniczy charakter działek oraz ich położenie, przy uwzględnieniu charakterystyki przedsięwzięcia, nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że po stronie skarżącego kasacyjnie istnieje interes prawny, uzasadniający przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Burmistrza Iłży z dnia [...] maja 2012 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, przy czym dotyczy to zarówno emisji hałasu, w tym infradźwięków, jak i pola elektromagnetycznego oraz promieniowania podziemnej linii SN. Budowa dwóch elektrowni wiatrowych nie będzie też miała negatywnego wpływu na stan wód i gleby oraz nie będzie powodowała uciążliwości na terenie działek nr [...], związanych z efektami migotania cienia. Przedmiotowe elektrownie wiatrowe nie będą więc miały wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego, gdyż nie będą oddziaływać na wskazane powyżej działki. Zatem trafna jest konkluzja WSA, że inwestycja nie utrudni lub uniemożliwi korzystanie z działek zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a to rolniczym wykorzystaniem. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.
-----------------------
Sygn. akt II OSK 1358/14
Sygn. akt II OSK 1358/14
8
7
Sygn. akt II OSK 1358/14