II OSK 1357/17

II OSK 1357/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Izabela Bąk-Marciniak
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1427/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-04-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. F., A. K. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1427/15 w sprawie ze skarg A. F., A. K. i D. G. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz A. F. i D. G. kwoty po 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., sygnatura akt II SA/Kr 1427/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi A. F., D. G. i A. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]".
D. G. w skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołując się na przysługujące mu prawo własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, twierdził, że zaskarżona uchwała niezgodnie z prawem ogranicza wykonywanie przez niego przysługującego mu prawa. Kwestionował także zasadność utworzenia parku kulturowego oraz zgodność z prawem § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
A. K. w skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powołując się na przysługujące mu prawo własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, kwestionował zasadność utworzenia parku kulturowego oraz zgodność z prawem § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.
Skargę wniósł też A. Z. F., powołujący się na własność działek nr [...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych odpowiednio nr [...] i nr [...] i podający adres zamieszkania [...] ul. [...] [...]. W tej skardze, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucono naruszenie art. 21, art. 32 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP podnosząc szereg okoliczności mających świadczyć o naruszeniu przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.
Ponadto została wniesiona skarga przez A. F., podającego adres zamieszkania [...] ul. [...], w której - podnosząc zarzuty takie same jak w skardze A. Z. F. - powołano się jedynie na własność nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...].
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi z uwagi na przysługujące im prawo własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, które tą uchwałą zostało ograniczone. Dalej Sąd stwierdził, że samo ograniczenie prawa własności skarżących nie uzasadnia uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała może ograniczać prawo własności nieruchomości, gdy jest to zgodne z prawem. Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności stwierdził, że utworzenie parku kulturowego obejmującego ulicę [...] było uzasadnione tym, że znajduje się na niej 10 zabytków wpisanych do rejestru zabytków oraz 60 obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podał też, że utworzenie parku kulturowego uzyskało pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dalej uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie Sąd pierwszej instancji szeroko odwołał się do uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, w którym przedstawiono wartość ulicy [...] z punktu widzenia ochrony zabytków i krajobrazu i odniósł się do twierdzeń skarżących, którzy te wartości negowali, stwierdzając m.in., że zaskarżona uchwała nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, godząc interes publiczny z prywatnym.
Sąd pierwszej instancji odniósł się także do podnoszonych w skargach zarzutów, że zawarte w zaskarżonej uchwale zakazy i ograniczenia są niespójne, niejasne oraz niczym nieuzasadnione, uznając te zarzuty za niezasadne. W tym zakresie przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdził, że skarżący mają rację, iż wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy i ograniczenia w prowadzeniu działalności handlowej mogą wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze objętym tą uchwałą. Dalej stwierdził, że "zawarte w przedmiotowej uchwale zakazy i ograniczenia (§ 3 i § 4 uchwały) podyktowane zostały ochroną parku kulturowego", zaś "(p)oprzedzona szerokimi konsultacjami społecznymi redakcja zawartych tam zapisów, nie pozostawia wątpliwości, na czym w istocie ochrona powinna polegać". Sąd stwierdził przy tym, że "rzadko normy prawne skonstruowane są w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i dopiero na skutek działań interpretacyjnych zostaje odkodowana zawarta w niej treść". W ocenie Sądu pierwszej instancji, "(l)ektura uchwały pozwala jednoznacznie stwierdzić, że kwestionowane przepisy uchwały spełniają wymogi prawidłowej legislacji". Sąd dodał przy tym, że "zamieszczenie w tekście normatywnym pojęć nieostrych, czy też ocennych zdarza się często i wymaga jedynie od podmiotów stosujących prawo stosownych zabiegów związanych z dokonywanie wykładni obowiązującego prawa. Natomiast posłużenie się takimi pojęciami w uchwalonym tekście prawnym samo w sobie nie dezawuuje go i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części, gdyż nie sposób tego kwalifikować jako naruszenia prawa (a tym bardziej jako istotnego naruszenia prawa)".
A. Z. F. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
- art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie wolności gospodarczej mimo tego, że nie było to uzasadnione ważnym interesem publicznym,
- art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ustanowienie zakazów i ograniczeń w zakresie działalności handlowej i usługowej nieadekwatnych do chronionych wartości w postaci krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego,
- art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez niezgodne z prawem zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na włączeniu nieruchomości do parku kulturowego, mimo że nie służy to ochronie krajobrazu, nie zachowuje wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej,
- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieokreślenie w zaskarżonej uchwale sposobu ochrony parku kulturowego oraz zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, a także poprzez przyjęcie, że celem ustanowienia parku kulturowego była ochrona zabytków, mimo że nie została udowodniona zasadność utworzenia parku kulturowego,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiającym się tym, że niewyczerpująco odniesiono się do zarzutów skarżącego,
- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że powinna być uwzględniona.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Niezależnie od wniosków zawartych w skardze kasacyjnej A. F. podniósł także zarzut nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na to, że w postępowaniu tym nie brały udziału podmioty, które zdaniem tego skarżącego udział powinny brać (pismo z 2 sierpnia 2017 r.).
D. G. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
- art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez lakoniczne sformułowanie motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i nieodniesienie się w pełnym zakresie do argumentacji zawartej w skardze oraz przez oddalenie skargi, przy czym podniesiono, iż chodzi o to, że nie odniesiono się do zarzutu, że w zaskarżonej uchwale nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek dostosowania się do jej przepisów, mimo że w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia oraz że w § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono dowolny i niczym nieuzasadniony zakaz, zaś w § 4 ust. 1 pkt 3 tej uchwały sformułowano zakaz nieznajdujący oparcia w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, co do którego Sąd pierwszej instancji się nie odniósł,
- art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przy czym jak wynika ze sformułowania tego zarzutu chodzi o to, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował § 4 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały,
- art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez nieprzyjęcie, że to gmina, a nie jej organ wykonawczy, może być organizatorem lub współorganizatorem imprez,
- art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, że mimo takich przepisów, jak § 3 ust. 2 i § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, uchwała ta spełnia wymogi poprawnej legislacji.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
A. K. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów postępowania poprzez "przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie", że:
- okoliczności stanu faktycznego uzasadniają zastosowanie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
- utworzenie parku kulturowego odpowiada zasadom prawidłowej legislacji i jest zgodne z zasadami proporcjonalności w zakresie ograniczenia prawa własności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowano zasadność utworzenia parku kulturowego, twierdzono, że zasadom prawidłowej legislacji nie odpowiadają takie przepisy zaskarżonej uchwały, jak § 4 ust. 1 oraz powołano się na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Organ administracji na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne zważył, co następuje.
Wniesione skargi kasacyjne w zakresie, w jakim kwestionują zasadność utworzenia zaskarżoną uchwałą parku kulturowego, nie są zasadne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Krajobraz kulturowy to, jak wynika z art. 3 pkt 14 powołanej ustawy, przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. W ocenie NSA, ulica [...] w [...] i jej okolice stanowi niewątpliwie krajobraz kulturowy w przytoczonym znaczeniu. Jest to bowiem unikalna w skali kraju przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, która zawiera wytwory cywilizacji (budynki) oraz elementy przyrodnicze ([...]). Ten, w pewnym sensie powszechnie znany fakt, znajduje też uzasadnienie w obszernie przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto w skargach kasacyjnych nie zostało zakwestionowane, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą znajdują się liczne zabytki, w tym dziesięć wpisanych do rejestru zabytków. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, przekonująco wykazano, że są to zabytki charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, co zresztą też jest zgodne z powszechnym odbiorem [...] i [...]. Dodać też należy, że utworzenie parku kulturowego zaskarżoną uchwałą zostało, jak przyjął Sąd pierwszej instancji i co nie zostało zakwestionowane w skargach kasacyjnych, zgodnie z ustawowym wymogiem zaopiniowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a opinia ta była pozytywna. W ocenie NSA, istniały więc podstawy do utworzenia parku kulturowego w celu ochrony wskazanych wartości. Sąd drugiej instancji nie podziela tym samym negatywnej oceny w tym zakresie przedstawionej w skargach kasacyjnych. Wystarczy stwierdzić, że podnoszone w skargach argumenty, zwłaszcza oparte na tezie o występującym na [...] "chaosie kulturowym" przemawiają właśnie za objęciem tego terenu ochroną.
Sąd drugiej instancji podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady utworzenie zaskarżoną uchwałą parku kulturowego nie narusza zasady proporcjonalności. Tym samym NSA nie podziela przeciwnych temu stanowisku zarzutów skarg kasacyjnych, w tym także tych, które sprowadzają się do twierdzenia o naruszeniu prawa własności nieruchomości i swobody działalności gospodarczej. Ani własność, ani wolność działalności gospodarczej nie są prawami bezwzględnymi i w związku z tym mogą być ograniczane, co wprost wynika z odpowiednich przepisów Konstytucji RP (odpowiednio art. 64 ust. 3 i art. 22). Ochrona dziedzictwa narodowego, a więc także zabytków, jako pozostałości po poprzednich pokoleniach, jest konstytucyjnym obowiązkiem Państwa (art. 5 Konstytucji RP). Zatem wolność działalności gospodarczej oraz prawo własności mogą być ograniczone w imię ochrony zabytków. W końcu dodać należy, że istotnym argumentem za tym, że – jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – tworząc zaskarżoną uchwałą park kulturowy pogodzono interes publiczny z prywatnym, jest art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym przewidziano możliwość uzyskania odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń.
Niemniej wniesione skargi kasacyjne zawierają także usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim zasadne są te podstawy, w których w różny sposób podnosi się, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zgodności z prawem nałożonych zaskarżoną uchwałą zakazów i ograniczeń. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego oraz składowania lub magazynowania odpadów. Z zaskarżonej uchwały, w szczególności z jej systematyki wynika, że na terenie utworzonego tą uchwałą parku kulturowego wprowadzono zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych, prowadzenia działalności handlowej i usługowej oraz działań reklamowych. Jest oczywiste, że z punktu widzenia właścicieli nieruchomości położonych na terenie Parku Kulturowego Obszaru Ulicy [...] te zakazy i ograniczenia mają najbardziej istotne znaczenie. W związku z tym rozpoznając skargę na uchwałę o utworzeniu tego parku kulturowego Sąd pierwszej instancji powinien był, poza oceną zasadności jego utworzenia, przede wszystkim rozważyć, czy ustanowione tą uchwałą zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. Ta ocena w pierwszej kolejności powinna polegać na zbadaniu, czy ustanowione zakazy i ograniczenia mają podstawę w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto powinna ona obejmować sprawdzenie, czy naruszając takie konstytucyjnie chronione prawa, jak swoboda działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) te zakazy i ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionych wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W końcu konieczna była ocena przepisów zaskarżonej uchwały zawierających zakazy i ograniczenia, z punktu widzenia zasady państwa prawnego, w szczególności dostatecznej określoności przepisów prawa.
W przedstawionym zakresie zaskarżona uchwała nie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten w żaden sposób nie zbadał, czy poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały, zawierające zakazy i ograniczenia, znajdują umocowanie w jednym z przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Żaden taki konkretny przepis zaskarżonej uchwały nie został też przez Sąd pierwszej instancji oceniony pod kątem zasady proporcjonalności. Pod tym kątem Sąd pierwszej instancji oceniał jedynie zaskarżoną uchwałę co do zasady. Czym innym jest jednak stwierdzenie, że idea utworzenia parku kulturowego w określonym miejscu nie narusza zasady proporcjonalności, a czym innym ocena pod tym kątem poszczególnych postanowień uchwały tworzącej taki park. W końcu Sąd jedynie bardzo ogólnie, bez szczegółowej analizy, uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad przyzwoitej legislacji.
W tej sytuacji nie sposób odeprzeć przede wszystkim zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej D. G., w której twierdzi się, że § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie sposób też odeprzeć zawartego w tej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. D. G. w swojej skardze wyraźnie kwestionował zgodność z prawem § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zaś Sąd pierwszej instancji do tych zarzutów się nie odniósł.
Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi związanego z § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym na "właścicieli, zarządców nieruchomości i użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni położonych na terenie Parku Kulturowego" nałożono obowiązek "dostosowania się do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. poprzez likwidację elementów zagospodarowania niezgodnych z § 3 oraz zmianę nośników ogłoszeń reklamowych i tablic na formy zgodne z § 5 uchwały". Nie sposób w związku z tym odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej D. G., w którym podnosi się, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował ten przepis, mimo że z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można nakładać obowiązków. W związku z tym zarzutem zwrócić należy także uwagę na to, że zacytowany przepis zaskarżonej uchwały nakazuje określone w nim czynności dostosowawcze przeprowadzić do 1 lipca 2016 r., zaś, jak wynika z § 10 tej uchwały, wchodzi ona w życie bez jakichkolwiek zastrzeżeń też 1 lipca 2016 r.
Nie sposób też odeprzeć zawartego w skardze kasacyjnej D. G. zarzutu naruszenia art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Zarzut ten na pierwszy rzut oka jest niezrozumiały. Jednak w ocenie NSA z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o ocenę zgodności z prawem § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim określone w tych przepisach zakazy nie mają zastosowania do "imprez, działalności i wydarzeń" realizowanych przez Burmistrza Miasta [...], bądź przy jego współudziale.
W pozostałych dwóch skargach kasacyjnych również, aczkolwiek znacznie mniej precyzyjnie, podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który można łączyć z brakiem oceny przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem, właśnie z tym przepisem, poszczególnych zakazów i ograniczeń ustanowionych zaskarżoną uchwałą. W tym zakresie także te skargi kasacyjne opierają się o usprawiedliwione podstawy. Wszystkie inne podstawy tych skarg kasacyjnych wiążą się, w ocenie NSA, z kwestionowaniem utworzenia zaskarżoną uchwałą parku kulturowego co do zasady i, jak już to zostało powiedziane, są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że sprawa ze skarg A. F., D. G. i A. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]" powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w celu wyjaśnienia, czy wprowadzone tą uchwałą zakazy i ograniczenia znajdują oparcie w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz odpowiadają wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasadzie dostatecznej określoności przepisów prawa. W związku z tym NSA, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W związku z tym, że wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania NSA niezależnie od zarzutów skarg kasacyjnych, którego tego zagadnienia nie dotyczyły, zwraca uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie występuje dwóch skarżących o imieniu i nazwisku A. F.. W zaskarżonym wyroku wskazano bowiem jedną osobę o tym imieniu i nazwisku, zaś w późniejszych orzeczeniach, np. postanowienia z 29 lipca 2016 r. i 5 września 2016 r., podaje się w opisie sprawy, że toczy się ona m.in. ze skarg dwóch osób o tym imieniu i nazwisku. W sprawie istnieją podstawy do przyjęcia, że A. F., podający adres zamieszkania [...] ul. [...] i powołujący się tylko na własność nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] to inna osoba, niż A. Z. F., powołujący się na własność działek nr [...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych odpowiednio nr [...] i nr [...] i podający adres zamieszkania [...] ul. [...] [...]. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że księga wieczysta nr [...] jest prowadzona dla zabudowanej działki nr [...], której jednym ze współwłaścicieli jest A. Z. F.. Natomiast księga wieczysta nr [...] jest prowadzona dla zabudowanej działki nr [...], z której wyodrębniono lokale stanowiące odrębne nieruchomości, z których to lokali jeden jest własnością A. F. syna A. (księga wieczysta [...]), a pozostałe A. Z. F. syna E.i F. Na tej podstawie można przyjąć, że A. F. syn A. wniósł skargę, w której powołał się na współwłasność działki nr [...], a zatem w istocie na własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, zapisanego w księdze wieczystej nr [...].
Odnosząc się do zarzutu A. F. nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji NSA stwierdza, że nie jest on zasadny, gdyż postępowanie to toczyło się na skutek skarg wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym udział biorą skarżący oraz organ administracji, co w sprawie miało miejsce.
Wobec uwzględnienia skarg kasacyjnych od wyroku, którym oddalono skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących, którzy o to wnosili, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.