II OSK 1357/09

II OSK 1357/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 350/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-05-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
art. 2 ust. 1, 2, 3, 5, 6
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 217 par. 2 pkt 1, art. 218 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 185, art. 203 pkt 1, art. 218 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Zaświadczenie starosty, wydane na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), stwierdza stan danego lokalu w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, na dzień wydania tegoż zaświadczenia.
Z chwilą dokonania w lokalu zmian wpływających na samodzielność lokalu mieszkalnego, zdefiniowaną w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, określony podmiot może domagać się wydania zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, niezależnie od tego, czy w stosunku do tego lokalu takie zaświadczenie było już wydane w przeszłości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 350/09, wydanym na podstawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddalił skargę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie, w piśmie skierowanym do Prezydenta m. st. Warszawy dnia [...] lipca 2008 r., wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny, zgodnie z którym wydane przez organ zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] oraz [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wniosek swój Wspólnota uzasadniła faktem, że będąca podstawą wydania wskazanych zaświadczeń decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wymienionych w zaświadczeniach lokali została decyzją z dnia [...] maja 2008 r. unieważniona oraz, że zaświadczenia zostały wydane osobom, które nie miały interesu prawnego do ich uzyskania, gdyż nie byli inwestorami lokali.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 219 Kpa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa, który zobowiązywałby organ do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nadto zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie zaadaptowanego poddasza w budynku przy ul. [...] w Warszawie na cele mieszkalne nastąpiło z uwagi na wydanie jej na rzecz osób nieposiadających decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w postępowaniu nadzorczym nie podważano dokumentów, na podstawie których wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tj. dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie której wydano zaświadczenie, wynik postępowania nadzorczego - zdaniem organu - nie wpływa na treść zaświadczeń o samodzielności lokali.
Zażalenie na to postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie zarzucając organowi, iż zaświadczenia zostały wydane osobom, które nie posiadają interesu prawnego do ich żądania.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem znak: [...] wydanym w dniu [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskujący ściśle i precyzyjnie określając treść żądanego zaświadczenia tj. żądając stwierdzenia, iż zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, nie dał możliwości innego sformułowania żądanej treści zaświadczenia. Takie sformułowanie żądania przez wnioskodawcę daje - zdaniem organu odwoławczego - podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, gdyż aby wydać zaświadczenie w żądanym zakresie - o określonej przez wnioskodawcę treści - organ musiałby przeprowadzić postępowanie w celu oceny, że zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2007 r. zachowują swoją aktualność na chwilę obecną. Organ wskazał, iż czynność taka wykracza poza regulację zawartą w art. 218 § 2 Kpa.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 218 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 217 § 2 Kpa, art. 7, 9, 11, 77 i 107 § 3 Kpa oraz art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślił, iż zgodnie z literaturą przedmiotu, a także ugruntowanym orzecznictwem Sądów Administracyjnych postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Sąd I instancji zaznaczył również, że uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 Kpa) dopuszczania jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być więc analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt: V SA 760/00, LEX nr 50109, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt: I SA/Wa 63/05, niepubl.). Sąd I instancji stwierdził, iż organ wydając zaświadczenie na podstawie posiadanych danych i dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Przedmiotem tego postępowania nie może być żądanie dokumentów i ich ocena prawna, nie może być także oceniane wcześniej wydane zaświadczenie a takie żądanie zawierał wniosek skarżącej Wspólnoty. Sąd podkreślił, iż wydanie zaświadczenia o określonej treści nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu wraz ze zmianą faktów lub stanu pierwotnego zaświadczenie wydane wcześniej staje się nieaktualne i może być wydane nowe uwzględniające aktualny stan faktyczny i prawny (por. np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt: I OSK 88/06, niepubl.). Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. VII SA/Wa 350/09, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie - reprezentowana przez radcę prawnego P. K. Strona zaskarżyła wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 233 § 1 i 2 Kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez: - dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym (m.in. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez dr inż. B. T.-K. (rzeczoznawca budowlany nr rej. [...]), decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz pozostałych dokumentów dotyczących stanu prawnego i technicznego przedmiotowych pomieszczeń zgromadzonych w aktach co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i spowodowało w istocie nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy - brak analizy argumentów merytorycznych skargi i ograniczenie się tylko i wyłącznie do oceny skargi pod kątem spełniania wymogów formalnych przez wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i spowodowało w istocie nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady praworządności, polegających na braku jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, nie odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze, brak oceny dowodów zgłoszonych przez skarżącego (w żaden sposób nie odniesiono się do kluczowego dokumentu ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. B. T.-K.) oraz zaproponowanie skarżącemu rozwiązania problemu poprzez wystąpienie o wydanie nowego zaświadczenia (w domyśle - na podstawie ustawy o własności lokali), co nie jest w sprawie niniejszej możliwe (przepisy nie przewidują możliwości wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokalu);
4) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. tj. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad przekonywania, informowania, zasady zaufania oraz nieodniesienia się przez organy administracyjne do dowodów zgłoszonych przez skarżącego i braku wyjaśnienia, dlaczego dowodom tym odmówiono wiarygodności, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;
5) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w zakresie konieczności wydania przez organ zaświadczenia, w przypadku potwierdzania faktów lub stanu prawnego wynikających z innych niż ewidencje i rejestry danych znajdujących się w posiadaniu organu oraz błędne uznanie, że wystarczającym powodem odmowy wydania zaświadczenia jest okoliczność, iż fakty lub stan prawny nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów;
Nadto strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że samodzielny lokal mieszkalny może stanowić pomieszczenie, które ze względów technicznych nie nadaje się do stałego pobytu ludzi oraz nie zostało dopuszczone do użytkowania;
2) art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu przysługuje prawo do wystąpienia do organu administracji publicznej z żądaniem wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokalu;
3) art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do konstatacji, że skarżący nie może w żaden sposób zakwestionować treści wydanych zaświadczeń.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie to, że wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści oraz zażalenie skarżącej Wspólnoty na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy zostały uzasadnione przez Wspólnotę tylko i wyłącznie faktem, że zaświadczenia wydane zostały osobom, które nie miały interesu prawnego do ich uzyskania, gdyż nie były inwestorami lokalu. Wspólnota podnosiła bowiem szereg okoliczności oraz argumentów o charakterze prawnym, w tym również zarzuty naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego (art 2 ust 2 ustawy o własności lokali) oraz przepisów prawa procesowego (art. 218 § 1, 217 § 2 pkt. 2 k.p.a., 7, 77 i 11 k.p.a.). Zdaniem pełnomocnika Wspólnoty taki sposób przedstawienia stanu faktycznego nie tylko pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również zdecydowanie wpłynął na ukierunkowanie dalszych wywodów zawartych w zaskarżonym wyroku, które pozostają ze sobą w wewnętrznej sprzeczności. Największym uchybieniem zaskarżonego wyroku jest brak jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wyroku nie został wymieniony tak istotny dokument jak ekspertyza techniczna sporządzona przez dr inż. B. T. – K., podczas gdy wnioski wynikające z powyższej ekspertyzy mają fundamentalne znaczenie dla stwierdzenia, że przedmiotowe lokale nie spełniają wymagań lokali samodzielnych. Z powyższej ekspertyzy wynika również to, że przedmiotowe pomieszczenia nie mogą być obecnie wykorzystane na cele mieszkalne. Przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest bowiem takie przekonstruowanie stropu nad [...] piętrem lub wybudowanie nowego bezpośrednio nad starym, słabym stropem, aby generowane przez nadbudowę obciążenia nie zagrażały bezpieczeństwu i mieniu użytkowników lokali położonych poniżej. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż Sąd I instancji nie odniósł się również do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., ani nie przedstawił żadnej argumentacji, z której wynikałoby dlaczego również temu dowodowi odmówił wiarygodności bądź też uznał go za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy. To stanowi rażące naruszenie art. 233 § 1 i 2 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów było również niedostrzeżenie mankamentów postępowania administracyjnego polegającego na tym, że organy również nie odniosły się w żaden sposób do przedkładanych przez skarżącą dokumentów. Zdaniem strony w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali w przypadku lokalu nowego, nie ujętego w ewidencji lokali, konieczne jest oparcie się przez organ administracji o dokumentację przedkładaną przez wnioskodawcę. Wypis z ewidencji lokali w budynku przy ul. [...] w Warszawie, datowany na dzień [...] czerwca 2009 r., nie zawiera jakiekolwiek informacji o lokalach nr [...] i [...]. Zatem zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, wnioskodawcy A. M. i Ł. J. nie powinni uzyskać zaświadczeń o samodzielności lokali nr [...] i [...], gdyż brak było danych zawartych w posiadanej przez organ ewidencji. Pełnomocnik strony zaznaczył, że podstawą wydania zaświadczeń o samodzielności przedmiotowych lokali była dokumentacja inwentaryzacyjno-projektowa z dnia [...] lutego 2002 r. - przedłożona przez wnioskodawców A. M. i Ł. J. Dokument ten trudno uznać za dowód w postępowaniu administracyjnym, gdyż organowi dostarczono jedynie kopię, nie poświadczoną przez osoby uprawnione, bez kserokopii zaświadczenia o wpisie do odpowiedniej izby projektantów oraz kserokopii uprawnień osoby opracowującej dokumentację. Pełnomocnik podkreślił, iż Wspólnota złożyła dokumentację w postaci ekspertyzy technicznej odnoszącej się do stanu pomieszczeń, których dotyczyły poprzednio wydane zaświadczenia. Organ administracji publicznej powinien zatem na podstawie tego dokumentu wydać zaświadczenie o żądanej treści. W ocenie strony niezrozumiałe jest działanie organu - dlaczego organ administracji publicznej z jednej strony wydał zaświadczenia o samodzielności lokali na podstawie kserokopii dokumentacji technicznej wydanej w dodatku 5 lat wcześniej, a odmówił wiarygodności aktualnej ekspertyzie technicznej, przedłożonej w oryginale. Brak uwzględnienia tych okoliczności w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 kpa. Z kolei brak uwzględnienia faktu dysponowania przez organy orzekające dokumentacją dostarczoną przez Wspólnotę (co jest regułą w postępowaniach o wydanie zaświadczenia o samodzielności nowych lokali, nie ujętych w ewidencji lokali) stanowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 217 § 2 kpa. Pełnomocnik strony skarżącej nie zgodził się również z poglądem zaprezentowanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, jakoby wydanie zaświadczenia żądanej treści wiązało się z koniecznością "analizowania zmian w stanie prawnym i wyprowadzania z tego odpowiednich wniosków, dokonywania ocen prawnych" oraz dokonania "oceny prawnej dokumentów". Zdaniem pełnomocnika Wspólnoty w niniejszej sprawie należało jedynie w oparciu o aktualną dokumentację ustalić, że lokale nie spełniają kryteriów lokalu samodzielnego, a zatem że wcześniej wydane zaświadczenia o samodzielności lokali są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy. Nadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie, że przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali nie dopuszcza wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokalu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Sz 245/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 580/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 05 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 647/07). Ponadto Sąd I instancji nie zbadał, czy organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie dochowały podstawowych zasad postępowania administracyjnego, przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo podniesienia w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 9, 11, 77, 107 § 3 kpa. Naruszenie to miało zaś istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ rozpoznanie tych zarzutów mogłoby doprowadzić do wniosku, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy nie odpowiadają prawu, co w konsekwencji powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi. Tymczasem Sąd I instancji uznając, że żądanie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na kwestie proceduralne, nie odniósł się w żaden sposób do przedstawianych przez skarżącego argumentów merytorycznych. Sąd stwierdził jedynie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż treść żądanego zaświadczenia odnosi się do zaświadczenia wydanego już wcześniej. Zdaniem pełnomocnika Wspólnoty dopiero ocena argumentów merytorycznych skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie mógł sformułować swojego żądania w inny sposób. Zaskarżony wyrok został wydany także z naruszeniem art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co spowodowało, że Wspólnota została pozbawiona całkowicie możliwości ochrony swoich praw na drodze postępowania administracyjnego. W celu ochrony interesu prawnego Wspólnoty Zarząd musiał złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia, które dotyczyło wcześniej wydanych zaświadczeń. Jedynie w ten sposób Zarząd mógł, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego uzyskać zaświadczenie, które będąc urzędowym potwierdzeniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego, mogło zmieniać sytuację faktyczną Wspólnoty, dostarczając jej środka dowodowego. Z wniosku o wydanie zaświadczenia żądanej treści wynika jednoznacznie, że skarżącemu chodziło jedynie o uzyskanie urzędowego potwierdzenia faktu braku samodzielności lokali, co mogło nastąpić jedynie poprzez stwierdzenie, że poprzednio wydane zaświadczenia o samodzielności są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Podzielić należy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 218 § 1 i 2 i art. 217 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 218 § 1 i 2 i art. 217 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) jak też błędnie ocenił ich zastosowanie przez organy administracji publicznej.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- po pierwsze, urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. ),
- po drugie, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ( art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.).
W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przepis ten reguluje jedynie sytuacje objęte art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a więc kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń, gdy ubiega się o to osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego
Przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Takie unormowanie prawne było celowym zamierzeniem ustawodawcy, a to z tego względu, iż art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. odwołuje się do odrębnych przepisów prawa.
W sytuacji bowiem, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), to równocześnie ten przepis prawa bądź inne przepisy danej ustawy – tj. ustawy, w której zamieszczono przepis prawa nakładający na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego - normują kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, w tym rodzaje dokumentów, na podstawie których wydaje się zaświadczenie.
Takim przepisem, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zdefiniowane zostało w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Jednocześnie w art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali ustawodawca przewidział sposób udokumentowania samodzielności lokali mieszkalnych. A mianowicie, lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (w art. 2 ust. 5 ustawy ). W razie zaś braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (...) - art. 2 ust. 6 ustawy .
Jak stanowi art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Stwierdzenie przez starostę - w formie zaświadczenia - spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), oznacza wydanie przez starostę zaświadczenia o treści wskazującej, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.
Oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy o własności lokali, organ dokonuje w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 ej ustawy) , a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 tej ustawy). Jest to związane z tym, iż dany budynek, bądź poszczególne lokale w budynku, mogą zostać od daty wybudowania budynku przebudowane ( czasami nawet wielokrotnie ) i w związku z dokonaną przebudową może zmienić się charakter określonych lokali, sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Określone lokale mogą – na skutek m. in. przebudowy - utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych, w rozumieniu ustawy o własności lokali, jak też lokale dotychczas niesamodzielne mogą uzyskać status samodzielnych lokali mieszkalnych.
Z tych też względów ustawodawca w art. 2 ustawy o własności lokali przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Na podstawie ustawy o własności lokali może zostać ustanowiona odrębna własność lokali w każdym budynku i bez względu na to czyją budynek stanowi własność. To zaś oznacza, że starosta może nie dysponować własnymi danymi, w oparciu o które mógłby ocenić samodzielność lokalu. Wówczas organ może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia niezbędnej dokumentacji ( rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, inwentaryzacja architektoniczno - budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej), a także zwrócić się do innego organu o nadesłanie dokumentacji. Zwrócić także należy uwagę na brzmienie art. 218 § 2 k.p.a. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten daje organowi uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a więc takim, aby organ mógł dokonać urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego jak wymaga tego stosowny przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. ).
Zaprezentowane wyżej stanowisko jest zgodne z poglądem jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, iż nie może być wątpliwości, że przyjęcie przez ustawodawcę, iż stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia, oznacza, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII K.p.a. (art. 217-220). Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzenie spełnienia wymagań techniczno-budowlanych jest czynnością materialno - techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. ONSAiWSA 2009/5/83, LEX 508792 ).
Brzmienie art. 218 § 2 k.p.a. koresponduje z przepisem art. 2 ustawy o własności lokali.
Zaświadczenie starosty, wydane na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), stwierdza stan danego lokalu w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, na dzień wydania tegoż zaświadczenia.
Z chwilą dokonania w lokalu zmian wpływających na samodzielność lokalu mieszkalnego, zdefiniowaną w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, określony podmiot może domagać się wydania zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, niezależnie od tego, czy w stosunku do tego lokalu takie zaświadczenie było już wydane w przeszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aczkolwiek powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie art. 218 § 2 k.p.a., to jednak nie dostrzegł różnicy między postępowaniem dotyczącym sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a postępowaniem dotyczącym sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i nie zwrócił dostatecznej uwagi na przepisy art. 2 ustawy o własności lokali.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił należycie motywów podjętego wyroku. Stosownie do art. 134 § 1 p. p. s. a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada bowiem wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Ocena Sądu pierwszej instancji, sprowadza się do kilku ogólnikowych zdań bez odniesienia się powołanych przez Sąd poglądów do stanu faktycznego rozważanej sprawy i przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. W motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się Sądu do przepisów art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). Zadaniem Sądu administracyjnego jest także ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd takiej oceny nie dokonał wychodząc z błędnego założenia co do zakresu postępowania wyjaśniającego. Takie działanie Sądu nie wyczerpuje kontroli legalności zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji aktu.
Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął założenie, że strona żąda oceny poprzednio wydanego zaświadczenia, podczas gdy do takiego stanowiska nie upoważniały pisma Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie. Sąd skupił się na wybranych fragmentach pism strony nie dostrzegając pozostałej treści tych pism. Sprecyzowanie żądania należy do strony. Z pism strony, aczkolwiek niezręcznie sformułowanych, wynika, iż celem działań podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Warszawie jest uzyskanie stwierdzenia, że określone lokale nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). We wniosku z dnia [...] lipca 2008 r. Zarząd Wspólnoty określił żądanie w następujący sposób: "żądamy wydania zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny". Wprawdzie w dalszej części tego zdania znalazło się sformułowanie: "zgodnie z którym zaświadczenia o samodzielności lokali (...) nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym", to jednak nie można czytając żądania pomijać jego pierwszego członu. Nadto w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. na wezwanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Zarząd Wspólnoty wyjaśnił, że żąda wydania zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny. Z powyższego wynika, że celem działań podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Warszawie jest uzyskanie zaświadczenia, że określone lokale nie są lokalami samodzielnymi w rozumieniu w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Także w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wspólnota podkreśliła, że żąda wydania zaświadczenia potwierdzającego aktualny stan prawny.
Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.
Chybione są natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 2 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem Sąd nie stosował tych przepisów.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.